CE-SECCION SEGUNDA-70001-23-31-000-2011-02231-01(1063-14)-2018

PENSIÓN DE JUBILACIÓN – Reliquidación / AUXILIO DE MOVILIZACIÓN – No constituye factor salarial / BONIFICACIÓN POR RECREACIÓN – No constituye factor salarial Si bien el demandante durante el último año de servicios devengó una bonificación por recreación, por tratarse de una prestación social no puede incluirse en la liquidación de la pensión de jubilación. Similar consideración puede hacerse respecto del auxilio de movilización. En efecto, como se señaló, este beneficio no tiene como finalidad remunerarle al empleado la prestación de sus servicios, sino compensar el uso de un vehículo de su propiedad para desarrollar sus funciones. Es decir, no constituye parte del salario o un pago adicional por su labor. En tal medida, tampoco puede ser tenido en cuenta para determinar la mesada pensional del demandante. En conclusión, ni la bonificación por recreación ni el auxilio de movilización tienen el carácter de factor salarial y por tanto no pueden incluirse como tales en la reliquidación pensional ordenada por el a quo. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 27 de enero de 2016, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad.: 4363-15. Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010,

C.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad.: 0112-09.

FUENTE FORMAL: DECRETO 451 DE 1984 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 25 DE 1995 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 40 DE 1998 – ARTÍCULO 15

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 70001-23-31-000-2011-02231-01(1063-14)

Actor: JAIME ARTURO BARÓN PATERNINA

Demandado: FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL Decide la sala el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 17 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre que accedió a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones El señor Jaime Arturo Barón Paternina, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del CCA, demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1) Resoluciones 00501 del 6 de marzo de 2001 y 00277 del 4 de marzo de 2002, por medio de las cuales el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA-, hoy liquidado, le reconoció y reliquidó, respectivamente, la pensión de jubilación; 2) Oficios 2005-2-005729.2 del 8 de julio de 2005 y 2006-2-000996.2 del 27 de

enero de 2006, por medio de los cuales dicha entidad le negó la reliquidación de la pensión de jubilación y la indexación sobre las diferencias de las mesadas pagadas y reliquidadas; 3) Resoluciones 3461 del 3 de diciembre de 2009 y 778 del 14 de abril de 2010, por medio de las cuales el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia negó la reliquidación de la pensión de jubilación; y 4) acto presunto derivado del silencio de la administración, frente a su petición relativa al reconocimiento y pago de la reliquidación de su pensión de jubilación, radicada en esa entidad el 14 de febrero de 2011. Como consecuencia de las declaraciones anteriores, pidió que se condene al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia a reliquidar su pensión de jubilación, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante su último año de servicios, incluidos los auxilios de localización y movilización, por períodos completos, sobre la base del 82 % como porcentaje legal sobre el ingreso base de liquidación; a pagarle las diferencias, debidamente indexadas, que resulten por concepto de la reliquidación; y a dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA. 1.1.2. Hechos Los hechos que fundamentan las pretensiones pueden resumirse así: El demandante prestó sus servicios al Estado por más de 25 años, siendo el Instituto Colombiano de Reforma Agraria -INCORAla última entidad donde trabajó, desde el 2 de junio de 1975 hasta el 31 de octubre de 1997, y su último cargo el

de profesional universitario grado 13 de la Regional Sucre, con sede en Sincelejo. Se encontraba inscrito en el régimen de carrera administrativa, mediante resolución expedida por el Departamento Administrativo del Servicio Civil -hoy Departamento Administrativo de la Función Pública-. La Junta Directiva del INCORA expidió el Acuerdo 04 de 1969 para proceder al pago directo de las pensiones a su cargo. Dicho instituto le reconoció pensión de jubilación mediante Resolución 00501 del 6 de marzo de 2001, efectiva a partir del 11 de diciembre de 1999. La prestación le fue liquidada con el promedio de lo devengado mensualmente, entre el 1 de abril de 1994 y el 31 de octubre de 1997, conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin tener en cuenta el régimen de transición previsto en esta norma y que posibilita la aplicación del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, la cual estipula que se deben tener en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios para determinar el ingreso base de liquidación. Ante esta situación, solicitó la reliquidación de su pensión, petición que fue resuelta de forma negativa por el INCORA mediante Resolución 00277 del 4 de marzo de 2002. Reiteró su petición mediante escritos del 4 de marzo y del 20 de mayo de 2005, obteniendo nuevamente respuesta negativa por parte del INCORA, mediante Oficio 2005-2-005729.2 del 8 de julio de 2005. Con escrito del 19 de julio de 2005 solicitó el reconocimiento y pago indexado de

las diferencias salariales a que hubiere lugar, lo cual también fue negado mediante Oficio 2006-2-000996.2 del 27 de enero de 2006. El 24 de agosto de 2009 hizo la misma solicitud, esta vez ante el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, entidad de la cual obtuvo respuestas negativas por medio de las Resoluciones 3461 del 3 de diciembre de 2009 y 778 del 14 de abril de 2010, que resolvió el recurso de reposición presentado en contra de la primera decisión. Mediante escrito del 14 de febrero de 2011, solicitó una vez más al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia la reliquidación de su pensión de jubilación con el objeto de que se calculara su mesada sobre el 82 % del ingreso base de liquidación, pero su petición no obtuvo respuesta. 1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación Citó como normas violadas los artículos 13, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; 34 y 36 de la Ley 100 de 1993; 3 del Decreto 813 de 1994; y el Acuerdo 04 de 1969, expedido por la Junta Directiva del INCORA. Alegó que al momento de liquidarle su pensión, él se encontraba en la tercera edad, situación que no fue protegida, sin tener en cuenta que de dicho ingreso depende el sustento de su familia. Agregó que la liquidación de su pensión se hizo con base en el salario nominal y no real que tenía al ser retirado del servicio, lo que se traduce en una pérdida de su poder adquisitivo y que tiene derecho a que, en aplicación de principio de

favorabilidad, el reconocimiento de su pensión se haga sobre monto equivalente al 82 % del IBL, toda vez que permaneció en el servicio durante más de 1350 semanas. Advirtió que de no atenderse sus peticiones, la cuantía de su pensión resultaría muy inferior a la de sus compañeros que ejecutaban las mismas tareas, percibían igual salario y cumplieron idéntico tiempo de servicios, lo que es a todas luces atentatorio del derecho a la igualdad. 1.2. Contestación de la demanda La parte demandada se opuso a las pretensiones del demandante. Dijo que mediante los actos acusados tanto el extinto INCORA como el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales actuaron conforme a derecho, reconociendo la pensión al demandante e incluyendo en la liquidación la totalidad de factores salariales que correspondían. Respecto del principio de favorabilidad, indicó que su aplicación solo tiene lugar cuando exista duda en un caso concreto por la existencia simultánea de dos o más normas aplicables y que en el caso del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no existe tal incertidumbre, ya que se distinguen claramente los requisitos de edad, tiempo de servicio, semanas cotizadas y monto de la pensión. Que igual sucede con el ingreso base de liquidación, que se estableció conforme al Decreto 1158 de 1994, y el monto, el cual en virtud del principio de inescindibilidad de la norma no es posible reconocer en un 82 % por cuanto el porcentaje establecido en la Ley 33 de 1985 es del 75 %. Propuso como excepciones previas las de caducidad de la acción y prescripción. Y como excepciones de mérito, las de inexistencia de la obligación, legalidad de

los actos demandados, cobro de lo no debido y la genérica o innominada. 1.3. La sentencia El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 17 de octubre de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda. Encontró acreditado que el INCORA reconoció pensión de jubilación al actor y que al momento de establecer la cuantía de la pensión, tuvo en cuenta los artículos 1 de la Ley 33 de 1985, 36 de la Ley 100 de 1993 y 1 del Decreto 1158 de 1994; que en el año anterior a la adquisición del status, el demandante además de la asignación básica mensual y la bonificación por servicios devengó las primas de vacaciones, de servicio y navidad, así como los auxilios de localización y movilización entre otros; que al momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el señor Jaime Barón tenía más de 15 años de servicios, toda vez que empezó a laborar en el INCORA desde el día 2 de junio de 1975 y tenía 49 años de edad, pues nació el 11 de diciembre de 1944, circunstancias que lo hacían beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, correspondiéndole en consecuencia la aplicabilidad integral de las disposiciones previstas en las Leyes 33 y 62 de 1985, no parcialmente como lo dispuso la administración para determinar el IBL. Por consiguiente, concluyó que correspondía liquidar la pensión de jubilación del actor de conformidad con lo previsto en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año, que establece que se le pague una

pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75 % del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. Adicionalmente, con apoyo en la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, determinó que la pensión del actor se debe liquidar no solo con el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, sino con la inclusión de todos los factores percibidos durante dicho periodo. Precisó que, teniendo en cuenta que el señor Jaime Barón presentó la última petición de reliquidación de pensión ante el INCORA el 14 de febrero de 2011, hay lugar a declarar la prescripción de las diferencias de las mesadas pensionales que se hayan causado antes del 14 de febrero de 2008. De otra parte, respecto de la petición del actor, orientada a que se le liquide la pensión en un porcentaje del 82 %, teniendo en cuenta que trabajó más de 1350 semanas, con base en el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, comoquiera que esta preceptiva le es más favorable, dijo que tal pretensión no tiene vocación de prosperidad, por cuanto una vez establecido el régimen aplicable este debe emplearse en su integridad, pues de no ser así se incurre en una violación al principio de inescindibilidad de la ley, que prohíbe dentro de una sana hermenéutica desmembrar las normas legales, rompiendo de tal manera el principio de seguridad jurídica. 1.4. El recurso de apelación La apoderada del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de

Colombia interpuso recurso de apelación. Centró su inconformidad en la orden de incluir en la reliquidación de la pensión del demandante la totalidad de los factores salariales devengados, haciendo especial referencia a la bonificación por recreación y el auxilio de movilización. Respecto de la bonificación por recreación explicó que fue creada por el Decreto 451 de 1984 con carácter de prestación social y que su razón de ser no obedece a la remuneración directa del servicio, sino a un auxilio adicional para vacaciones. Agregó que el ordenamiento jurídico prescribe que la bonificación por recreación no constituye factor salarial para efectos prestacionales, por lo cual no puede accederse en este aspecto a la petición del demandante, por cuanto no puede perderse de vista que el objeto de dicho reconocimiento no es remunerar directamente la prestación del servicio del empleado, sino, por el contrario, contribuir en el adecuado desarrollo de uno de los aspectos de su vida, como lo es la recreación; que por esta razón, es válido afirmar que esta es una prestación social y, en consecuencia, no puede ser incluida como factor para la liquidación de la pensión, máxime si, como se anotó, el legislador así lo estableció expresamente. En cuanto al auxilio de movilización, resaltó que el Consejo de Estado advirtió que dicho emolumento tiene como finalidad pagar al empleado el uso de un vehículo de su propiedad para desarrollar sus funciones, mas no para retribuir sus servicios. Es decir, que tal suma no constituye parte de salario, sino un pago por el desgaste del vehículo o, cuando más, un reconocimiento por los gastos que implicaba el desplazamiento a los distintos lugares en los que correspondía ejercer

la función pero que no se trataba de reconocer al empleado un pago adicional por su trabajo. Concluyó que ni la bonificación por recreación ni el auxilio de movilización tienen el carácter de factor salarial y, por ello, no pueden incluirse como tales en la reliquidación pensional ordenada. Por consiguiente, pidió que se revoque parcialmente el fallo recurrido y se excluyan de los factores salariales con base en los cuales el fallador de instancia ordenó reliquidar la pensión del actor, la bonificación por recreación y el auxilio de movilización, pues no tienen carácter salarial. 1.5. Alegatos de conclusión El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dijo que el pago y reconocimiento de la pensión de vejez del señor Jaime Arturo Barón Paternina se efectuó en estricto cumplimiento de las normas y disposiciones legales previstas para tal fin. Por lo que se considera que se deben negar las pretensiones de demanda, por cuanto acceder a ellas es contrario a la ley y vulnera claramente los derechos de la entidad. Precisó que dicho reconocimiento se hizo conforme a derecho y con base en los pronunciamientos de obligatorio cumplimiento de la Corte Constitucional. Advirtió que aceptar las pretensiones del demandante seria aceptar factores salariales que no están taxativamente incluidos en la ley aplicable al caso, sobre los que no se hicieron las respectivas cotizaciones al sistema. Explicó que se debe negar la reliquidación solicitada y en su lugar mantener la

liquidación hecha desde un principio por la entidad, por cuanto el IBL no es un aspecto de transición y además el promedio para liquidar la pensión se debe hacer con los últimos 10 años de servicio y no con el promedio de lo devengado en el último año de servicio. 1.6. Concepto del Ministerio Público La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado pidió que se confirme el fallo apelado. Dijo que las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se deben liquidar sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. Citó el artículo 45 de la Ley 1045 de 1978 y concluyó que la prima de recreación no constituye factor salarial, razón por la cual no puede ser tenido en cuenta para liquidar la pensión. Por ende, respecto de este concepto se debe modificar la sentencia apelada, como quiera que el a quo ordenó incluirla en el cálculo del ingreso base del salario. En cuanto al auxilio de movilización, advirtió que el demandante percibió tal factor del 2 de junio de 1975 al 31 de octubre de 1997; por lo tanto, se le debe incluir en el cálculo del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. Concluyó que el señor Barón Paternina tiene derecho a que se le reliquide la pensión de jubilación con el 75 % de la asignación, incluyendo todos los factores que percibió durante el último año de servicio, con excepción de la bonificación, por cuanto no constituye factor salarial para ningún efecto.

2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa

Antes de plantear el problema jurídico, la Sala considera pertinente precisar que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA-, entidad que reconoció la pensión de jubilación del demandante, fue suprimida y liquidada por medio del Decreto 1292 el 21 de mayo del 2003. Comoquiera que en el proceso de supresión se evidenció que los recursos de la liquidación del Instituto eran insuficientes para atender en debida forma el pago de las obligaciones pensionales, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4986 del 21 de diciembre del 2007, por el cual determinó que dichos compromisos, en la parte que no pudieran ser cubiertos con los recursos provenientes del liquidado INCORA, estarían a cargo de la Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a partir de la terminación de su existencia legal, carga que asumiría a través del Fondo de Pasivo de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Posteriormente, por medio del artículo 156 de la Ley 1151 del 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, entidad que a través del Decreto 2796 del 29 de noviembre del 2013 asumió la función pensional del INCORA, como lo dispuso su artículo 1: Artículo 1. Asignación de competencias. A partir del 30 de noviembre de 2013, las competencias asignadas al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante el artículo 2 del Decreto 4986 de 2007, serán asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ·

UGPP. Por lo anterior, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, fue reconocida en esta instancia como sucesora procesal del Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia1, debiendo, en consecuencia, responder por las obligaciones pensionales que tenía a su cargo el INCORA. 2.2. Problema jurídico De conformidad con la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a determinar si en la liquidación de la pensión del demandante deben incluirse la bonificación por recreación y el de auxilio de movilización, factores respecto de los cuales la entidad alega que no se perciben de manera habitual y permanente ni se derivan de la prestación del servicio. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. De la bonificación por recreación La bonificación por recreación fue creada por el Decreto 451 de 1984, en los siguientes términos: Artículo 3. Los empleados que adquieran el derecho a las vacaciones e inicien el disfrute de las mismas, dentro del año civil de su causación, tendrán derecho a una bonificación especial de recreación en cuantía equivalente a dos (2) días de la asignación básica mensual que les corresponda en el momento de causarlas. El valor de la bonificación no se tendrá en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales y se pagará dentro de los cinco (5) días hábiles anteriores a la fecha señalada para la iniciación del disfrute de las vacaciones. Mientras se crean en el presupuesto de las entidades el respectivo rubro presupuestal podrá diferirse la fecha señalada para el pago de la

bonificación. Posteriormente, el Decreto 25 de 1995, que derogó el 451 de 1984, dispuso en el artículo 15: Artículo 15. Bonificación especial de recreación. Los empleados públicos a que se refiere el presente decreto tendrán derecho a una 1 Auto del 23 de noviembre de 2015, obrante a folio 218 bonificación especial de recreación, en cuantía equivalente a dos (2) días de la asignación básica mensual que les corresponda en el momento de iniciar el disfrute de sus vacaciones. Esta bonificación no constituirá factor de salario para ningún efecto legal y se pagará por lo menos con cinco (5) días hábiles de antelación a la fecha señalada para iniciar el disfrute del descanso remunerado. Luego, el Decreto 40 de 1998 estableció: Artículo 15. Bonificación especial de recreación. Los empleados públicos a que se refiere el presente decreto tendrán derecho a una bonificación especial de recreación, en cuantía equivalente a dos (2) días de la asignación básica mensual que les corresponda en el momento de iniciar el disfrute del respectivo período vacacional. Igualmente, habrá lugar a esta bonificación cuando las vacaciones se compensen en dinero. Esta bonificación no constituirá factor de salario para ningún efecto legal y se pagará por lo menos con cinco (5) días hábiles de antelación a la fecha de inicio en el evento que se disfrute del descanso remunerado. Y de manera sucesiva, en los decretos que expide anualmente el Gobierno Nacional, mediante los cuales fija las escalas de asignación básica de los empleados públicos, se ha incluido la citada bonificación, reiterando que no

constituye factor de salario para ningún efecto legal. Sobre dicho beneficio, esta Corporación, en sentencia del 4 de septiembre de 20142, advirtió: No es posible incluir la Bonificación por Recreación en la base de liquidación, toda vez que el artículo 15 del Decreto 40 de 1998, expedido en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, estableció que la misma «no constituirá factor de salario para ningún efecto legal», además, dada su naturaleza prestacional, pues dicha bonificación está dirigida a contribuir en el adecuado desarrollo de la vida del empleado, como lo es el ámbito de la Recreación, por lo tanto, no tiene carácter salarial. 2.3.2. Del auxilio de movilización Fue establecido en el artículo 1 de la Resolución 4323 de 20 de septiembre de 1991, en los siguientes términos: 2 Sección Segunda, Subsección B. Expediente 1420-11. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Subvención de movilización es el reconocimiento en dinero que hace el Instituto a favor de un funcionario por destinar un medio de transporte de su propiedad, para el cumplimiento de las funciones propias del cargo que desempeña. Esta subvención no constituye salario ni factor del mismo. La finalidad de dicho subsidio era retribuirle al empleado el uso de un vehículo de su propiedad para desempeñar sus funciones, mas no remunerar sus servicios. Sobre el auxilio o subvención de movilización, esta Corporación expuso3: Aunque el reconocimiento de la subvención por movilización se hiciera mensualmente ella no constituía parte del salario, sino un pago por el

desgaste del vehículo o, cuando más, un reconocimiento por los gastos que implicaba el desplazamiento a los distintos lugares en los que correspondía ejercer la función pero, se repite, no se trataba de reconocer al empleado un pago adicional por su trabajo. Esta suma de dinero la recibía el empleado no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones. En aquella oportunidad la Sala precisó que la subvención por movilización no era salario ya que ella no se pagaba como retribución de servicios, sino en tanto el empleado demostrara que había utilizado un vehículo de su propiedad para desplazarse a un sitio de trabajo, y bien podía aumentar o desaparecer dependiendo de las circunstancias. Advirtió que esa suma tenía una causa distinta a la del servicio que prestaba el empleado y por ello no formaba parte de la asignación mensual. Por consiguiente, no constituyendo salario y no estando contemplada de manera expresa como factor de liquidación de la pensión, no podía tenerse en cuenta para estos efectos. Esta tesis ha sido reiterada, entre otras, en sentencias del 26 de septiembre de 20124 y 27 de enero de 20165, donde se ha precisado que el denominado auxilio o subvención de movilización es ajeno al ingreso base de liquidación por no tener carácter salarial. 2.4. Hechos probados 3 Sección Segunda, Subsección A. Sentencia 8 de marzo de 2001, expediente 2592-00. Consejero ponente: Alberto Arango Mantilla. 4 Sección Segunda, Subsección A. Expediente 2536-11. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren 5 Sección Segunda, Subsección B. Expediente 4363-15. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra

Vélez. En el proceso se encuentran acreditados los siguientes hechos: Por Resolución 00501 del 6 de marzo de 2001, el INCORA reconoció pensión mensual vitalicia de jubilación al actor, a partir del 11 de diciembre de 1999, fecha en la que cumplió 55 años de edad.6 Por medio de escritos radicados el 10 de marzo y el 23 de mayo de 2005, el actor le solicitó a la entidad la reliquidación de la pensión incluyendo el auxilio de movilización y el de localización, pues la suma liquidada resultaba irrisoria frente a otros pensionados.7 Por Oficio 2005-2-005729.2 del 8 de julio de 2005, el INCORA negó la petición de reliquidación, con el argumento de que ya se había actualizado el Ingreso Base de Liquidación previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; que los auxilios de movilización y localización son prestaciones extralegales que solo se tienen en cuenta como factores salariales para liquidar el auxilio de cesantías; y que las pensiones reconocidas a otros exfuncionarios no son referencia para determinar el monto de la pensión, ya que las condiciones relacionadas con el cumplimiento de los requisitos legales son diferentes, así coincida el cargo y la fecha de ingreso.8 Por medio de escrito del 19 de julio de 20059, el actor solicitó al INCORA la indexación del valor dejado de percibir entre el 1 de noviembre de 1997 y el 6 de marzo de 2001, fecha en la que le concedieron la pensión. Esta petición fue negada mediante Oficio 2006-2-000996.2 del 27 de enero de 2006, con el

argumento de que la indexación solo procede en cumplimiento de fallos judiciales o autos aprobatorios de conciliaciones judiciales.10 El 1 de junio de 200911 el actor solicitó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia la reliquidación de su pensión de jubilación, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios y la indexación de la primera mesada pensional. Dicha petición fue negada mediante 6 Folios 29-33 7 Folios 42-43 8 Folios 44-45 9 Folio 46 10 Folio 47 11 Folios 48-49 Resolución 3461 del 3 de diciembre de 2009, confirmada por Resolución 778 del 14 de abril de 2010, expedidas por el director general del Fondo.12 El 14 de febrero de 2001, el demandante radicó ante el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia nueva solicitud de reliquidación de su pensión de jubilación en monto equivalente al 82 % del IBL, teniendo en cuenta que permaneció en el servicio por más de 1350 semanas, incluyendo la totalidad de factores salariales percibidos durante el último año de servicios.13 No obra en el expediente respuesta a esta petición. Durante el último año de servicio al INCORA el demandante devengó, además de la asignación básica, auxilios de localización y movilización, prima de antigüedad, bonificación por recreación, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por compensación y prima de Navidad.14

3. Análisis de la Sala El Tribunal Administrativo de Sucre accedió a las pretensiones de la demanda y,

en consecuencia, ordenó reliquidar la pensión reconocida con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, entre ellos la bonificación por recreación y el auxilio de movilización. La entidad accionada presentó recurso de apelación y pidió que se revocara parcialmente, excluyendo de la liquidación ordenada los mencionados emolumentos, por cuanto no tiene carácter salarial. Pues bien, de una simple lectura de las normas que contienen la bonificación por recreación, en conjunto con los pronunciamientos de esta Corporación, se concluye sin dificultad que la bonificación por recreación no tiene carácter salarial, por cuanto no constituye una remuneración directa por el servicio, sino un auxilio adicional para vacaciones, lo cual le da la connotación de prestación social. Sobre la naturaleza de este emolumento, esta Sección15, precisó: 12 Folios 71-81 13 Folios 83-88 14 Folio 90 15 Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 0112-09.

Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. (...) Tampoco es posible tener en cuenta la bonificación por recreación por

las siguientes razones: (…) Entonces, el ordenamiento jurídico prescribe que la bonificación por recreación no constituye factor salarial para efectos prestacionales, por lo cual no puede accederse en este aspecto a la petición del demandante. Adicionalmente, tampoco puede perderse de vista que el objeto de dicho reconocimiento no es remunerar directamente la prestación del servicio del empleado, sino, por el contrario, contribuir en el adecuado desarrollo de uno

de los aspectos de la vida del mismo, como lo es la recreación; razón por la cual, es válido afirmar que esta es una prestación social y, en consecuencia, no puede ser incluida como factor para la liquidación de la pensión, máxime si, como se anotó anteriormente, el legislador así lo estableció expresamente. En este orden, si bien el demandante durante el último año de servicios devengó una bonificación por recreación, por tratarse de una prestación social no puede incluirse en la liquidació