CE-SECCION SEGUNDA-70001-23-31-000-2012-00235-01(1764-18)-2019

RECONOCIMIENTO DE NIVELACIÓN SALARIAL – Requisitos

[L]a jurisprudencia ha señalado que el empleado público que pretenda el reconocimiento de la nivelación salarial, debe acreditar que cumplió las mismas funciones asignadas al cargo del cual reclama el salario, que el empleo tiene idénticas responsabilidades y categoría y además, que reúne los requisitos que se exigen para ocuparlo. Cumplidos estos presupuestos, es posible emplear el principio de «a trabajo igual, salario igual» establecido en el artículo 53 de la Constitución Política de 1991.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 70001-23-31-000-2012-00235-01(1764-18)

Actor: ÁLVARO ABDALÁ ARBOLEDA SALAIMAN

Demandado: DEPARTAMENTO DE SUCRE ASUNTO La Subsección conoce del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Sucre, que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor Álvaro Abdalá Arboleda Salaiman, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó al departamento de Sucre. Pretensiones

1. Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio del 10

de agosto de 2011, firmado por el jefe de la Oficina Jurídica de la Gobernación de Sucre, y en la Resolución 4233 del 8 de septiembre de 2011, expedida por el departamento de Sucre, mediante los cuales se niega al actor la solicitud de 1 homologación de cargo y nivelación salarial respecto del cargo de profesional universitario de la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre, pagado con recursos del Sistema General de Participaciones, que laboran en la Gobernación de Sucre, planta física. Lo anterior, con el consecuente pago del retroactivo correspondiente desde el 7 de noviembre de 2012, la sanción moratoria e intereses.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó se homologue y nivele salarialmente al demandante respecto del cargo de profesional universitario de la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre, pagado con recursos del Sistema General de Participaciones, que laboran en la Gobernación de Sucre, planta física. En consecuencia, se reconozcan y paguen retroactivamente salarios, prestaciones sociales, sanción moratoria y demás emolumentos a que haya lugar, desde el 7 de noviembre de 2012 hasta la fecha efectiva de pago de la obligación.

3. Que se ordene al departamento de Sucre abstenerse de aplicar la prescripción por tratarse de la vulneración de derechos inalienables conculcados por la acción y omisión de la entidad.

4. Que se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

Fundamentos fácticos1

1. Desde el 7 de noviembre de 2002, el señor Álvaro Abdalá Arboleda Salaiman

labora en la Oficina de Recursos Físicos y Sistemas de Información de la Gobernación de Sucre en el cargo de profesional universitario grado 6, devengando para el año 2012 un salario de $1.828.530.

2. El salario que ha percibido el demandante durante su relación laboral es inferior al de otros funcionarios símiles o pares que se desempeñan en el cargo de profesional universitario de la Secretaría de Educación del departamento de Sucre, pagado con recursos del Sistema General de Participaciones, que laboran en la Gobernación de Sucre, planta física, quienes tienen a su cargo las mismas labores y responsabilidades según el manual de funciones.

3. Al descentralizarse la educación, fueron incorporados a la planta central de la administración departamental los funcionarios administrativos de la Oficina de Escalafón, el Fondo Educativo Regional, el Centro Experimental Piloto y los administrativos de las instituciones educativas, incorporación que se llevó a cabo sin que se homologaran estos cargos ni se nivelara el salario asignado a ellos en relación con su símil en la planta central.

4. Esta situación fue corregida por la Secretaría de Educación Departamental de Sucre mediante Decreto 845 de 2008, en el que efectuó la correspondiente 1 Folios 1 a 9. 2 homologación y nivelación salarial de los funcionarios pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, reconociéndoles la diferencia salarial, de prestaciones sociales y demás emolumentos desde 1996 hasta 2008. Sin embargo, al hacerlo, le otorgó a los profesionales universitarios un salario superior al que tenían sus pares en la planta central del departamento, de manera que con la intención de superar una situación de desigualdad en la que se encontraban los

primeros, se generó otra situación inequitativa para los segundos ya que ambos grupos se desempeñan en los mismos cargos, con iguales funciones y responsabilidades.

5. El departamento de Sucre ha cambiado y reajustado los códigos y grados de los cargos de todos los funcionarios, modificando el manual de funciones sin ningún estudio o concepto que demuestre la necesidad del servicio para llevar a cabo dichos reajustes.

6. En la homologación y nivelación salarial de los funcionarios de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones no se aplicó la prescripción de sus derechos laborales, disponiéndose el pago del retroactivo desde 1996, razón por la que tampoco debería operar en el presente caso. Además, es necesario considerar que el derecho a la nivelación pretendida surgió en agosto de 2008, con la expedición de los Decretos 845 y 846, de manera que la prescripción empezaría a operar desde el 4 de agosto de 2011.

7. La entidad demandada expidió el Oficio del 10 de agosto de 2011 y la Resolución 4233 del 8 de septiembre del mismo año, resolviendo negativamente la petición de homologación de cargo y nivelación salarial que elevó el señor

Álvaro Abdalá Arboleda Salaiman. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 25, 53, 150, numeral 19, literales e y f, y 209 de la Constitución Política de 1991. En el concepto de violación, el demandante hizo énfasis en la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual el derecho a la igualdad ha

dado paso al desarrollo del principio de «a trabajo igual, salario igual», pues reconocer una remuneración diferente a una misma labor con mismas responsabilidades implica un trato discriminatorio inadmisible. En línea con lo anterior, agregó que la discrecionalidad patronal en materia de administración de personal tiene límites y que el ius variandi no es absoluto pues se encuentra sometido a los principios mínimos que rigen las relaciones laborales, así como a la dignidad y justicia. Con tal fin, aludió a las sentencias T-018 de 1999, T-375 de 1998, T-1117 de 2001, T-047 de 2002, T-05 de 2002. 3

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2

El departamento de Sucre se opuso a todas las pretensiones de la demanda y adujo en su defensa que las escalas salariales que se aplican a los funcionarios administrativos del Sistema General de Participaciones, SGP, son las mismas que las que tienen los empleados de carácter nacional, escalas que en todo caso son determinadas por el gobierno nacional y no por el departamento de Sucre, quien es tan solo el ordenador del gasto. Con base en ello, afirmó que no era posible equiparar a los empleados pagados con recursos del SGP, a quienes se les aplica el régimen prestacional de los servidores del orden nacional, con el personal de la planta de la gobernación de Sucre. De otro lado, señaló que el demandante no demostró la vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales ya que falló al acreditar que ejecutaba las mismas labores de quienes se desempeñaban en el cargo de profesional universitario pagados por el SGP, que poseía idéntica preparación y que

trabajaba en iguales condiciones locativas y horarias. Por lo anterior, sostuvo que no se presentaba violación alguna al derecho a la igualdad ni se lograba desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. De igual manera, formuló las excepciones que denominó:  Inexistencia del derecho invocado: Precisó que el departamento de Sucre ha actuado conforme a derecho y que no existen pruebas que fundamenten la petición elevada por el demandante. Además, señaló que el oficio demandado no tiene la calidad de acto administrativo pues allí solo se informan al señor Álvaro Abdalá Arboleda los requisitos que debe cumplir para que se le de un tratamiento igual al de un empleado administrativo del Sistema General de Participaciones, sin que la decisión hubiese estado encaminada a la producción de efectos jurídicos. En ese sentido, indicó que no podría reconocerse ningún derecho toda vez que no se demandaron los decretos.  Inexistencia de la obligación: Sostuvo que no existe causa jurídica para la reclamación del demandante debido a que este siempre ha desempeñado las funciones propias del cargo para el cual fue vinculado, devengando un salario acorde a la clasificación contenida en la estructura salarial que estableció la Asamblea Departamental.  Falta de causa para pedir: Para justificar esta excepción, se remitió a los argumentos previamente expuestos.  Presunción de legalidad: Adujo que los vicios que enrostró el actor no habían sido acreditados y, por ende, no se había desvirtuado la validez de los actos demandados. 2 Folios 131 a 141. 4  Excepción de regímenes salariales distintos: Enfatizó en la imposibilidad de

acceder a la nivelación salarial pretendida porque al personal administrativo del departamento de Sucre se le paga con recursos propios mientras que a los empleados administrativos del SGP se les cancela con recursos del orden nacional.  Prescripción: Sostuvo que los emolumentos reclamados se encuentran prescritos en virtud de lo consagrado en los Decretos 3135, artículo 41, y 1848, artículo 102, ambos de 1969.  Inexistencia de ilegalidad o carencia de vicios en el acto administrativo acusado: Alegó que los argumentos de la demanda no son más que simples apreciaciones de la parte, insuficientes para afirmar que los actos acusados no se ajustan a derecho. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA Las partes se abstuvieron de presentar alegatos de conclusión3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No se pronunció en esta etapa procesal.

SENTENCIA APELADA4

El Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Escritural, mediante sentencia del 21 de noviembre de 2017, denegó las súplicas de la demanda con apoyo en los siguientes argumentos: Para estudiar el fondo del asunto, se refirió al derecho a la igualdad y al principio de «a trato igual, salario igual», así como al empleo público y a los elementos que lo componen, tales como la clasificación y nomenclatura, las funciones asignadas, los requisitos exigidos para desempeñarlo, la autoridad con que se inviste al titular para el desempeño del cargo y la remuneración correspondiente. Respecto del caso concreto, consideró que la homologación del cargo y la nivelación salarial pretendidas no tienen vocación de prosperidad porque el

demandante no acreditó la existencia de un cargo de igual denominación, código y grado al ejercido por él, que permitiera determinar la presencia o no de la desigualdad alegada. Al respecto, precisó que en la certificación en la que se relacionan los cargos de la planta central de la gobernación del departamento de 3 Folio 336. 4 Folios 338 a 343. 5 Sucre pagados con recursos del SGP no figura un cargo de profesional universitario código 219 grado 6 como el que desempeña el demandante. Seguidamente, adujo que la fuente de financiación de los cargos a homologar era distinta, lo que impediría llevar a cabo un examen de igualdad. Además, el cargo del demandante era originario de la planta de personal de la entidad demandada, sin haber sido incorporado como consecuencia de la certificación del servicio educativo en virtud de la Ley 60 de 1993, por lo cual no procedía la homologación, procedimiento que sí tenía cabida de cara a los funcionarios administrativos de la educación provenientes del ente nacional al momento de ser incorporados a la Secretaría de Educación Departamental. Finalmente, agregó que si el actor estimaba que la actuación administrativa que dispuso la homologación de estos últimos era ilegal, lo pertinente sería la revisión de aquella a través de las acciones correspondientes, no siendo este el escenario para emitir un pronunciamiento sobre el particular.

ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN5

Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de alzada, el cual sustentó en los siguientes términos. En principio, aclaró que la petición de la demanda no consistía en la

homologación con los funcionarios docentes de la Secretaría de Educación Departamental de Sucre sino con el funcionario administrativo profesional universitario pagado con recursos del SGP. En línea con lo anterior, señaló que, sin importar la denominación de los cargos, lo cierto era que el suyo y el de profesional universitario de la Secretaría de Educación tenían los mismos requisitos y funciones, lo que, en su concepto y, contrario a lo sostenido por el a quo, sí se logró demostrar con el manual de funciones y requisitos del empleo. Agregó que la entidad demandada cambiaba los códigos y grados sin estudios técnicos de manera que estos no podían servir de referente. Aunado a ello, sostuvo que la financiación de los recursos con los que se paga en uno y otro caso es intrascendente pues lo que interesa es que hay un único empleador, una sola planta y un solo manual de funciones. Así las cosas, reiteró que el departamento de Sucre debió homologar a los funcionarios incorporados que recibían su remuneración del Sistema General de Participaciones en condiciones igualitarias a la de sus pares en la planta central y que, al no hacerlo así, fijando escalas salariales a funcionarios que cumplen una misma labor, produjo una violación del derecho a la igualdad. 5 Folios 345 a 351. 6 De otro lado, aseguró que, como la administración se abstuvo de aplicar la prescripción en aquel proceso de homologación, lo propio debía hacerse en su caso y que, de todas formas, para tales efectos, habría de tenerse en cuenta que su derecho surgió con la expedición de los Decretos 845 y 846 de 3 de agosto de 2008, por lo cual este fenómeno habría comenzado a operar a partir del 4 de

agosto de 2011. Por último, destacó como prueba documental la Resolución 2507 del 28 de agosto de 2008, en la que el gobernador de Sucre ordenó una comisión para realizar el estudio de reajuste salarial por niveles de la planta de personal, así como la Ordenanza 21 del 26 de noviembre de 2008 pues da cuenta de la voluntad del departamento de Sucre de homologar y nivelar a los funcionarios administrativos de la planta central. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ninguna de las partes hizo uso de esta oportunidad procesal6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No realizó pronunciamiento alguno. CONSIDERACIONES Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, se resume en la siguiente pregunta: ¿En virtud del derecho a la igualdad y al principio general del derecho laboral «a trabajo igual, salario igual», le asiste derecho al demandante a la homologación de cargo y nivelación salarial respecto del empleo de profesional universitario existente en la Secretaría de Educación del departamento de Sucre, financiado con recursos del Sistema General de Participaciones? A fin de resolver de manera el interrogante planteado, la Subsección analizará los siguientes ítems: i) Identificación del empleo público ii) Criterios para fijar los salarios de los empleados públicos; iii) Competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial; iv) Deber de acreditar el cumplimiento de las mismas funciones y requisitos del cargo del cual se pretende la nivelación salarial. Carga de la prueba y; v) caso concreto. i) Identificación del empleo público

6 Folio 360. 7 Toda entidad del Estado tiene dispuesto un número determinado de empleos a través del cual satisface los fines y las funciones que le han sido atribuidas desde el ordenamiento jurídico. Este concepto responde a lo que, en materia de función pública, se conoce como planta de personal. El factor concluyente en su creación está dado por las necesidades del servicio ya que la definición clara de estas permite el diseño de la estructura organizacional a nivel global, lo que conduce a decidir aspectos como la cantidad, la naturaleza y el contenido funcional de los empleos requeridos, con su respectiva clasificación. En esos términos, por planta de personal puede entenderse la determinación, tanto cualitativa como cuantitativa, de los empleos públicos que integran una entidad estatal a efectos de lograr el cumplimiento de los fines constitucionales y legales a los que responde su creación y funcionamiento. La consagración constitucional de esta noción y las características básicas del empleo público se encuentran en los artículos 122, inciso 1, y 125, inciso 3, en los que puede leerse: […] ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente […] ARTÍCULO 125 […] El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes […] La noción de empleo público fue desarrollada en la Ley 909 de 2004, cuyo

artículo 19 caracteriza esta figura como el «núcleo básico de la estructura de la función pública», entendiendo que se trata tanto del conjunto de funciones, tareas y responsabilidades asignadas a una persona, como de las competencias necesarias para ejercerlas, todo lo cual debe propender por un fin último que es la realización de los planes de desarrollo y de los fines estatales7. Asimismo, consagra la norma que cada empleo público debe estar diseñado a partir de la descripción del contenido funcional del empleo, el perfil de competencias exigido para ocuparlo y, en caso de que este sea temporal, su duración. Establecido lo anterior, es importante señalar que los diferentes empleos que componen las plantas de personal de las entidades públicas se identifican a través del nivel jerárquico al que pertenecen, la denominación, el código y el 7 Esta definición es replicada en el artículo 2 del Decreto Ley 770 de 2005, «Por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004». 8 grado salarial. Estos elementos dan cuenta de lo que se conoce como la nomenclatura y clasificación del empleo, las que, en el orden nacional, se encuentran reguladas en los Decretos 770 de 2005 y 2489 de 2006 y, en el territorial, en el Decreto 785 de 2005. Sobre los diferentes niveles jerárquicos en los que se clasifica el empleo, es preciso indicar que han sido diseñados atendiendo a la naturaleza general de sus

funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño. Los criterios para fijar las competencias necesarias en cada nivel jerárquico son (i) los estudios y experiencia, (ii) la responsabilidad por personal a cargo, (iii) las habilidades y aptitudes laborales, (iv) la responsabilidad frente al proceso de toma de decisiones, (v) la iniciativa de innovación en la gestión y (vi) el valor estratégico e incidencia de la responsabilidad8. De igual manera, cabe precisar que en la medida en que el nivel sea mayor, el contenido funcional del empleo se caracterizará por funciones más generales, la atribución de una mayor autoridad y, consecuentemente, mayor rigurosidad en la responsabilidad en su ejercicio. Anteriormente9, la clasificación de los empleos según este factor era diferente atendiendo al orden al que pertenecía la entidad pública, sin embargo, hoy en día, tanto en el orden nacional10 como en el territorial11, los niveles jerárquicos se clasifican en nivel directivo, nivel asesor, nivel profesional, nivel técnico y nivel asistencial. Por su parte, la denominación del empleo alude al nombre asignado a un cargo en particular. Además, cada denominación se identifica por medio de un código compuesto por varios dígitos. Ambos elementos, denominación y código, permiten diferenciar el cargo de otros que puedan ser de la misma especie, dando lugar a lo que se conoce como la nomenclatura del empleo público. 8 Artículos 5 del Decreto 770 de 2005 y 13 del Decreto 785 de 2005. 9 Al respecto ver los Decretos Ley 2503 de 1998, artículo 3, y 1569 del mismo año, artículos 3 y 15. 10 Así lo dispone el Decreto 770 de 2005 en sus artículos 3 y 4, último que precisa las funciones

generales de cada uno de los niveles señalados de la siguiente forma: […] 4.1 Nivel Directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos. 4.2 Nivel Asesor. Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de la alta dirección de la rama ejecutiva del orden nacional. 4.3 Nivel Profesional. Agrupa los empleos cuya naturaleza demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, reconocida por la ley y que según su complejidad y competencias exigidas, les pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de áreas internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales. 4.4 Nivel Técnico. Comprende los empleos cuyas funciones exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, así como las relacionadas con la aplicación de la ciencia y la tecnología. 4.5 Nivel Asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución […] 11 Al respecto ver los artículos 3 y 4 del Decreto 785 de 2005, cuya transcripción se evita debido a que tienen un contenido semejante al del Decreto 770 de 2005 pero de cara a las entidades territoriales. 9 De otro lado, es importante precisar que la normativa vigente, a la que ya se ha

hecho alusión, contempla la remuneración del empleo como otro elemento integrante de su nomenclatura y clasificación, y lo hace a través de lo que se conoce como el grado salarial. Este último da cuenta de un orden numérico a partir del cual se establece la asignación mensual del empleo en atención a la complejidad y responsabilidad de las funciones el cargo, según una escala progresiva. Así, en el orden territorial, el Decreto 785 de 2005, artículo 15, prevé que el «[…] código deberá ser adicionado hasta con dos dígitos más que corresponderán a los grados de asignación básica que las Asambleas y los Concejos les fijen a las diferentes denominaciones de empleos […]», mientras que el Decreto 2489 de 2006, artículo 2, al establecer la nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades nacionales, incluye el grado como uno de sus elementos integrantes. ii) Criterios para fijar el salario de los empleados públicos El artículo 122 de la Constitución Política dispuso: […] Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben […] Así, el empleo público existe una vez se cree en la planta de personal respectiva, se señalen sus específicas funciones y, cuando sus emolumentos se encuentren previstos en el respectivo presupuesto. La titularidad para ejercerlo se adquirirá

solo a partir de la posesión del mismo12. Por su parte, el Decreto 1042 de 1978 en el artículo 13 indica la forma en que debe determinarse la asignación salarial de un empleo público. Al respecto preceptúa la norma: […] Artículo 13.- De la asignación mensual. La asignación mensual correspondiente a cada empleo estará determinada por sus funciones y responsabilidades, así como por los requisitos de conocimientos y experiencia requeridos para su ejercicio, según la denominación y el grado establecidos por el presente Decreto en la nomenclatura y la escala del respectivo nivel. Se entiende por denominación la identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo. 12 Consejo de Estado. Sección Segunda. Número interno: 1943-12. Actor: Bertulio de Jesús Pavas Patiño, demandado: Municipio de la Ceja del Tambo, Antioquia. 10 Por grado, el número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones […] A su vez, el artículo 3 de la Ley 4 de 1992 establece sobre el particular lo siguiente: […] Artículo 3. El sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos […] De esta manera, para determinar la asignación salarial de los empleados públicos se deben tener en cuenta, entre otras cosas, la denominación del cargo, el código, el grado, los requisitos de conocimiento y experiencia que se exige para

el mismo, las funciones y las responsabilidades asignadas. iii) Competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial. La Constitución de 1991 estableció en el artículo 150, numeral 19, literal e), que corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, entre otras materias, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. De esta manera, se fijó una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos así: i) el Congreso establece unos marcos generales y unos lineamientos que le circunscriben al ejecutivo la forma cómo debe regular la materia y; ii) corresponde al Gobierno Nacional desarrollar la actividad reguladora, es decir, le compete establecer directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos con fundamento en los criterios que para el efecto señale el legislador. Con respecto al régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del orden territorial el Congreso de la República, en ejercicio de la competencia descrita en el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992, dispuso: […] El régimen prestacional de los servidores públicos de las Entidades Territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las Corporaciones Públicas Territoriales arrogarse esta facultad. 11 PARÁGRAFO.- El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el

orden nacional […] De acuerdo con la normativa citada, el Gobierno Nacional tiene la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, quien debe expedirlo con atención al marco que le fije el Congreso de la República. Así mismo, debe precisar el límite salarial máximo de estos empleados públicos guardando equivalencias con cargos similares a nivel nacional. Queda claro entonces que tal competencia no puede ser asumida por las corporaciones públicas territoriales, sin embargo, la Corte Constitucional consideró que el mandato establecido en el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992 citado no vulneró la autonomía de las entidades territoriales para fijar las escalas salariales y determinar los emolumentos de sus empleados públicos, en la medida que puede ejercer estas competencias dentro del límite fijado por el Gobierno Nacional. Sobre el particular la Corte Constitucional manifestó13: […] No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P. arts. 150-5, 150-19-e y 287). Del artículo 150-19 de la C.P., se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las Corporaciones públicas territoriales, lo que no sería posible si en este

asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas. La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni la torna inocua. Ni el Cong