CE-SECCION SEGUNDA-73001-23-33-000-2013-00247-01(0397-14)-2015

PENSION GRACIA - Docente nacional / PENSION GRACIA - Marco normativo / PENSION GRACIA - Antecedente jurisprudencial / PENSION GRACIA - Reconocimiento a docentes que cumplan veinte años de servicio en colegios departamentales, distritales o municipales / DOCENTE NACIONALIZADO - Dicho tiempo no se puede contabilizar para el reconocimiento de la pensión gracia / PENSION GRACIA - No cumple con los veinte años de servicio / VINCULACION - Docente nacional El demandante laboró por más de 20 años de servicios en la docencia oficial y antes del 31 de diciembre de 1980. Sin embargo el tiempo laborado para la Escuela Rural Mixta La Meseta del Municipio de Casabianca no cumple con las exigencias para acreditar los 20 años de servicios. Esto obedece a que el tipo de vínculo con dicha Escuela impide que se pueda computar el mismo, al haber desempeñado sus labores como docente del orden nacional. De igual manera, cabe recordar que por el carácter especial y la finalidad con la que fue establecida la pensión gracia, prestación que fue diseñada con el fin de mejorar las condiciones de los docentes territoriales, no puede entenderse que existe una discriminación, pues es precisamente con dicho sentir que el legislador del momento examinó la necesidad de reconocer una pensión de carácter especial para aquellos docentes, al evidenciar la precariedad en la prestación del servicio de la educación a nivel territorial y poner a quienes lo prestaban en igualdad de condiciones frente a los docentes nacionales.

FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 / LEY 114 DE 1913

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015).

Radicación número: 73001-23-33-000-2013-00247-01(0397-14)

Actor: JESUS RODRIGO MARIN SERNA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de 8 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Jesús Rodrigo Marín Serna contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE en Liquidación. ANTECEDENTES Jesús Rodrigo Marín Serna por conducto de apoderado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó al Tribunal Administrativo del Tolima declarar la nulidad de la Resolución No. PAP 004726 de 24 de mayo de 2010 expedida por el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE en Liquidación, por medio de la cual le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, pidió condenar a la entidad accionada al reconocimiento y pago de la

pensión gracia, en cuantía del 75% del IBL con todos los factores salariales devengados en el año anterior al status de pensionado, 10 de julio de 2009. Adujo que cumple con todos los requisitos consagrados en la ley 114 de 1913 para la pensión gracia toda vez que tiene más de 50 años de edad y más de 20 años de servicio al magisterio como docente territorial y/o nacionalizado en los términos del artículo 1º de la ley 91 de 1989, y estuvo vinculado al servicio oficial docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Citó como disposiciones violadas los artículos 1º, 2º, 4º, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; artículo 2º del Código Contencioso Administrativo; artículos 1º, 3º y 4º de la Ley 114 de 1913; artículo 6º de la Ley 116 de 1928; artículo 3º de la Ley 37 de 1933; artículos 1º 2º 10 y 12 de la Ley 43 de 1975 y artículos 1º y 15 de la Ley 91 de 1989. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 8 de noviembre de 2013, denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos (Fls. 147 y 148): El señor Jesús Rodrigo Marín laboró como docente nacionalizado (1 año, 4 meses y 11 días) al servicio de la Escuela Rural Mixta el Placer del Municipio de Herveo, y como docente nacional en el Municipio de Casabianca (19 años, 1 mes y 22

días); frente al primer tiempo de servicio es evidente que se debe tener en cuenta para efectos del cómputo de la pensión gracia, no obstante, no ocurre lo mismo frente al segundo por tratarse de una vinculación del orden nacional, la cual se encuentra expresamente excluida. Es evidente que el tiempo laborado como docente nacionalizado por el demandante es precario para la obtención del beneficio pensional requerido, pues las constancias salariales son claras en indicar que su recompensa la recibe de la Nación, aunado al hecho de que el Decreto 038 de noviembre de 1990, mediante el cual se nombró como docente en propiedad en la citada institución educativa señala que se trata de una escuela Nacional y que fue el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional quien certificó la existencia de disponibilidad presupuestal para tal nombramiento. Concluyó que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar porque el demandante incumple uno de los requisitos exigidos por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, cual es el de prestar los servicios docentes, durante 20 años o más, en entidades de carácter territorial, distrital o departamental, motivo por el cual la legalidad el acto administrativo atacado, permanece incólume. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante acudió en apelación (fls. 155 a 163) con base en los siguientes argumentos: Alega que no es válido desde ningún punto de vista decir que su vinculación a la docencia oficial con posterioridad al 22 de noviembre de 1990 es de carácter

nacional, pues no debe confundirse el proceso de nacionalización que trajo la Ley 43 de 1975 con los tipos de vinculación jurídica en los que se pueden ver los docentes oficiales en los términos del artículo 1º de la Ley 91 de 1989. En este sentido, recalca que ostenta un tipo de vinculación territorial (nacionalizado) por haber provenido el nombramiento de una entidad territorial y no del Ministerio de Educación Nacional. Solicitó que se revoque el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima y en su lugar se acceda a todas y cada una de las pretensiones plasmadas en la demanda. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto solicitando que se confirme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima (fls. 220 a 227). Adujo que está claro que al demandante no le asiste el derecho al reconocimiento a la pensión gracia, pues si bien acreditó haber laborado más de 20 años como docente y tener 50 años de edad, casi la mayor parte del tiempo ha ostentado la condición de docente nacional, tiempo que no le sirve para dichos efectos. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema jurídico se contrae a determinar si el actor tiene derecho a que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP le reconozca, liquide y pague una Pensión Gracia, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de

1913 y demás normas que regulan dicha prestación en atención a los tiempos de servicio acreditados para tal efecto y a la vinculación que ostentó durante los mismos. La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma. Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no menor de 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas. Este beneficio tuvo como fundamento para su consagración las precarias circunstancias salariales en las que se encontraban los educadores de las referidas instituciones educativas, por cuanto sus salarios y prestaciones sociales estaban a cargo de entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida. Es decir que la pensión gracia se constituyó en un beneficio a cargo de la Nación encaminado a aminorar la desigualdad existente entre sus destinatarios, cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo, y los educadores con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, que devengaban salarios superiores. Posteriormente se expidió la Ley 116 de 1928, que en su artículo 6º estableció lo siguiente: “…Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los

años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección...”. Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso: “…Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria...”. Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “…Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”. En torno a esta disposición, la Sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, señaló lo siguiente: “…4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de

nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales...”.

De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional. En la citada Sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo de esta Corporación, se fijaron otros lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos1: 1 Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Theran Mogollon. “…El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales...”. De conformidad con la normatividad que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en Colegios del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. DEL CASO CONCRETO El actor solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al considerar que cumple con los requisitos de la Ley 114 de 1913 y de la Ley 91 de 1989, pues laboró en una institución educativa oficial, con anterioridad al 31 de diciembre de

1980, y más de 20 años de servicio como docente. El artículo 15 No. 2, literal A, de la ley 91 de 1989 estableció: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." Esta disposición, en últimas, precisó la conclusión del beneficio de la pensión gracia para los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, como también que la excepción que permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional (pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación) en virtud de la ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la ley 43 de 1975, que deberán a su vez reunir además los requisitos contemplados en la ley 114 de 1913. Ahora bien, se puede observar en el caso del señor Jesús Rodrigo Marín Serna, que nació el 31 de enero de 1954 (folios 8 y 17), es decir tiene más de 50 años de

edad. En cuanto al servicio prestado se puede constatar lo siguiente de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso: Que prestó sus servicios como Docente desde el 14 de septiembre de 1976 hasta el 23 de abril de 1979 en el nivel básica primaria, vinculado en propiedad como nacionalizado en la escuela rural mixta El Placer del municipio de Herveo, y desde el 16 de noviembre de 1990 hasta el 11 de septiembre de 2002 en la escuela rural mixta La Meseta del Municipio de Casabianca, en el nivel de básica primaria vinculado en propiedad como nacional. Al proceso se allegó copia del Decreto No. 0038 de noviembre de 1990 mediante el cual se nombró en propiedad al señor Jesús Rodrigo Marín Serna como docente de primaria en la escuela Nacional de la vereda La Meseta. Dentro de las consideraciones de este, se puede observar que el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional certificó que existe disponibilidad presupuestal y la plaza para realizar dicho nombramiento. El demandante laboró por más de 20 años de servicios en la docencia oficial y antes del 31 de diciembre de 19802. Sin embargo el tiempo laborado para la Escuela Rural Mixta La Meseta del Municipio de Casabianca no cumple con las exigencias para acreditar los 20 años de servicios. Esto obedece a que el tipo de vínculo con dicha Escuela impide que se pueda computar el mismo, al haber desempeñado sus labores como docente del orden nacional. Por tal razón, no son de recibo los argumentos esbozados en el recurso de apelación, pues es necesario que el tiempo laborado sea desempeñado con una

vinculación del orden territorial o en entidades del mismo orden3, de lo contrario se desbordarían los requisitos y las finalidades especiales de que se encuentra revestida la pensión gracia. De igual manera, cabe recordar que por el carácter especial y la finalidad con la que fue establecida la pensión gracia, prestación que fue diseñada con el fin de mejorar las condiciones de los docentes territoriales, no puede entenderse que existe una discriminación, pues es precisamente con dicho sentir que el legislador del momento examinó la necesidad de reconocer una pensión de carácter especial para aquellos docentes, al evidenciar la precariedad en la prestación del servicio de la educación a nivel territorial y poner a quienes lo prestaban en igualdad de condiciones frente a los docentes nacionales. 2 Término que se tiene en cuenta para reclamar el beneficio de la pensión gracia en virtud de la ley 91 de 1989. 3 Entidades del orden territorial o que se hayan visto afectadas por el proceso de nacionalización (ley 43 de 1975). Con base en lo anterior, resulta acertada la decisión del a quo al señalar que el demandante no cumple con el requisito de los 20 años de servicios exigidos en la ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollan, en razón a que las constancias salariales son claras en indicar que su recompensa la recibe de la nación, adicionalmente que el Decreto 038 de noviembre de 1990, señala que se trata de una Escuela Nacional y que fue el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional quien certificó la existencia de disponibilidad para su nombramiento. Con base en lo anterior, se concluye que la vinculación del actor al servicio docente desde el 16 de noviembre de 1990 hasta el 11 de septiembre de 2002,

fue de carácter NACIONAL, lo que lo excluye del beneficio de la pensión gracia que reclama, pues no cumple con las exigencias contempladas en el numeral 2 del Literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. El tiempo laborado en planteles del orden nacional no es útil para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, razón por la cual la Sala confirmará la providencia apelada que denegó las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 8 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las súplicas de la demanda incoada por Jesús Rodrigo Marín Serna contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.