CE-SECCION SEGUNDA-73001-23-33-000-2013-00439-01(1375-14)-2019

REGIMEN DE TRANSICION - Beneficiario / INGRESO BASE DE LIQUIDACION - Sentencia de unificación Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 / SENTENCIA DE UNIFICACION - Reglas y subreglas / INGRESO BASE DE LIQUIDACION PENSION DE JUBILACIONPromedio del setenta y cinco por ciento de los factores sobre los que se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema general de pensiones durante todo el tiempo de servicio / RELIQUIDACION PENSION DE JUBILACION - Improcedente La Ley 33 de 1985, en lo pertinente, prescribe como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años. Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio. al accionante le fue calculada su pensión de jubilación con el 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años de servicio, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib, según corresponda; tal como lo hizo

la entonces Cajanal en el presente caso; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]». NOTA DE RELATORIA: Sobre la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Exp. 52001-23-33000-2012-00143-01(IJ), MP. César Palomino Cortés.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 73001-23-33-000-2013-00439-01(1375-14)

Actor: RUBEN DARIO BEJARANO TOLOSA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION

SOCIAL - UGPP

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN ORDINARIA DE JUBILACIÓN CONFORME A LAS LEYES 33 Y 62 DE 1985; FACTORES SALARIALES QUE DEBEN

TENERSE EN CUENTA EN EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN PENSIONAL

DE PERSONA BENEFICIARIA DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada (ff. 121 a 126) contra la sentencia de 7 de febrero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 102 a 119).

I. ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 24 a 33). El señor Rubén Darío Bejarano Tolosa, mediante apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad parcial de la Resolución 20859 «del 21 de junio de 2.006»1, expedida por la entonces Caja Nacional de Previsión Social

(Cajanal), mediante la cual reconoció pensión de jubilación al actor; y la anulación de las Resoluciones UGM 2232 de 26 de julio de 2011, que no tuvo en cuenta los factores devengados durante el año inmediatamente anterior a su retiro, y RDP 21952 de 29 de mayo de 2013 (esta última proferida por la UGPP), que confirmó la anterior decisión.

A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reliquidar la pensión de jubilación «[…] con el setenta y cinco (75%) por ciento del sueldo devengado en el último año de servicios, incluyendo [la] Doceava parte de la Bonificación por Servicios, -Doceava parte de la de la Prima de Servicios, 1 La fecha correcta de esta Resolución es 30 de abril de 2006 (ff. 4 a 8). Doceava parte de la Prima de Vacaciones, Prima de Navidad y la doceava parte de los Viáticos […]» (sic); y (ii) actualizar dicha prestación «de conformidad a los aumentos anuales decretados por el Gobierno Nacional y/o I.P.C. y la devaluación monetaria certificado [sic] por el Banco de la República y el DANE respectivamente, más los intereses [e] indexación […]»; y (iii) dar cumplimiento a la sentencia «en los términos y con las formalidades establecidos en los artículos 192, 193 y 195 del C.C.A.». Por último, condenar en agencias en derecho a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que «[…] por cumplir todos los requisitos de Ley, fue Pensionado en forma vitalicia por Vejez por la CAJA NACIONAL DE PREVISION [sic] SOCIAL mediante Resolución No 20859 de fecha 21 de junio de 2.006, efectiva a partir del 1° de julio de 2.005, en este Acto administrativo […] se tomó el promedio de los últimos 10 años y la doceava parte de la Bonificación por Servicios Prestados». Que «En la Resolución [precedente], se reconoce que […] es titular de la Transición que refiere el Art. 36 de la Ley 100 de 1.993 y a pesar de este

reconocimiento, se desconoce o viola lo dispuesto en la Ley 33 de 1.985 […]». Sostiene que pidió el reajuste de su pensión de jubilación, lo cual le fue despachado desfavorablemente por Cajanal, con Resolución UGM 2232 de 26 de julio de 2011. Que, por lo anterior, «[…] propuso RECURSO DE REPOSICION [sic], pero solo después de dos (2) años y posterior a la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial la UGPP resolvió este recurso mediante la resolución RDP 021952 del 15 de [m]ayo de 2013, la cual confirmo [sic] en todas y cada una de las partes la resolución No 2232 del 26 de julio de 2011». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1 de la Ley 33 de 1985; 1 de la Ley 62 de 1985; 36 de la Ley 100 de 1993; 73 del Decreto 1848 de 1969 y 45 del Decreto 1045 de 1978. Arguye que «[…] el hecho de que […] sea beneficiario de la Transición que refiere la Ley 100 de 1.993 Art. 36, […] no quiere decir, que no sea merecedor a la Favorabilidad normativa de antes o después, porque la Ley no hace esta diferencia». Que «[…] el Art. 73 del Decreto 1848 de 1.969 cuando dice Cuantía de la Pensión y habla del 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie

percibidos, aquí no se hace ninguna excepción, son primas de todo [sic] especie». Concluye que «[…] no hay duda que tratándose de la TRANSICION que reza el Art. 36 de la Ley 100 de 1.993, las normas aplicables en este caso son las que se han [señalado] y [al] ser el interesado titular […] del REGIMEN DE TRANSICION debe aplicarse lo expuesto en la ley 33 de 1985 junto con los decretos […]» (sic) correspondientes. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 58 a 70). La entidad accionada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos de la demanda, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no constituyen situaciones fácticas. Asevera que «[…] con la reglamentación de la Ley 100 de 1993 se ordenó la incorporación de todos los servidores públicos al nuevo sistema general de pensiones, situación que implicó que el ingreso base de liquidación de tales servidores se consolidara en los términos del Decreto 1158 de 1994, que establece expresamente cuales [sic] son los factores salariales a tener en cuenta para el efecto». Que «[…] encontrándose amparado el señor RUBEN [sic] DARIO [sic] BEJARANO TOLOSA por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se pensionó con la edad, el monto y el tiempo de servicio contemplado por el régimen anterior, Ley 33 de 1985. (Artículo 36 de la Ley 100 de 1993)». Afirma que «[…] atendiendo que con la transición pensional consagrada en el

artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no quiso el legislador mantener para los beneficiarios la aplicación en su totalidad de la normatividad que gobernaba sus derechos pensiónales [sic], sino solamente una parte de ella, la liquidación de la pensión que nos ocupa se efectuó de conformidad con lo establecido por el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100, tomándose como factores salariales los contemplados por el Decreto 1158 de 1994 […], dentro de los cuales no se encuentran relacionados los pretendidos por la [sic] demandante». Agrega que «[…] en aras del principio de la sostenibilidad financiera que ampara al sistema de la seguridad social en pensiones, cuyo alcance de carácter general debe primar sobre el particular, los ingresos base de liquidación de estas prestaciones económicas deben obedecer al monto de las cotizaciones efectuadas con tal propósito, lo que no sucedería si se accediese a lo pretendido por la parte actora». 1.6 La providencia apelada (ff. 102 a 119). El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia de 7 de febrero de 2014, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y condenó en costas a la accionada, al considerar que «[…] el demandante tiene derecho a que se le reliquide la pensión de jubilación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados […] en el último año de servicio, como quiera que la mencionada prestación social y periódica debe reliquidarse teniendo en cuenta todo lo percibido al momento del retiro del servicio, previas las deducciones que correspondan». Que «[…] se observa que el demandante cumplía con las condiciones señaladas

por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiario del régimen de transición en ella establecido, como quiera que para el 1° de abril de 1994, contaba con 43 años de edad y 16 años de servicio, por lo que se impone entonces acudir a la aplicación de los factores previstos en la ley anterior, es decir la Ley 33 de 1985 con la modificación de la Ley 62 del mismo año». Dice que se acogen las interpretaciones realizadas por el Consejo de Estado, respecto de los factores salariales a incluir en la liquidación pensional del demandante, «[…] por cuanto se señala que deben tenerse en cuenta todos y cada uno de los factores devengados en el último año de servicio, con ello se cambió la interpretación de taxatividad que se le venía dando a la inclusión de los factores que consagra la Ley 62 de 1985, pues […] el listado es simplemente enunciativo y no impide la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios». Que, en consecuencia, es dable la reliquidación de la pensión de jubilación «[…] teniendo en cuenta el 75% de lo devengado por el actor en el último año de servicio, es decir, del sueldo básico, la doceava parte de la bonificación por servicios prestados y de las primas de vacaciones, semestral, de navidad», pero «Lo devengado por concepto de viáticos no será tenido en cuenta como quiera que no fueron devengados por más de 180 días tal y como lo señala el artículo del 45 Decreto 1045 de 1978». Por último, indicó que operó la prescripción trienal en relación con las mesadas

pensionales causadas con anterioridad al 30 de marzo de 2008. 1.7 El recurso de apelación (ff. 121 a 126). Inconforme con la anterior sentencia, la accionada, por intermedio de su apoderado, interpone recurso de apelación, en el que transcribe lo dicho en el escrito de contestación, al estimar que «[…] no es opcional por parte de la Entidad de seguridad social, el hecho de incluir en la liquidación de la prestación litigiosa los factores salariales ordenado [sic] en el fallo recurrido, por cuanto dicha disposición fue subrogada por el Decreto [1158 de 1994], en donde se señala taxativamente sobre qué factores deben hacerse las correspondientes cotizaciones al Sistema de la Segundad Social en Pensiones, no permitiendo salirse del marco establecido en la misma». Que «[…] acudió a los mandatos del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es que la liquidación de las pensiones se realice con lo que le hiciere falta al trabajador para adquirir su status de pensionado o de ser el caso con el promedio de los últimos 10 años de servicio».

II. TRÁMITE PROCESAL.

El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 3 de marzo de 2014 (ff. 134 y 134 vuelto) y admitido por esta Corporación a través de auto de 14 de octubre siguiente (f. 150), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite

regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 23 de febrero de 2015 (ff. 158 y 159), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 166 a 168). El actor, a través de apoderada, reitera los planteamientos expuestos en su escrito de demanda, en el sentido de que le sea reajustada su pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, con aplicación integral de las Leyes 33 y 62 de 1985 al ser beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, «[…] teniendo en cuenta el 75% de los [sic] devengado, […] [e] incluyendo el sueldo básico, la doceava parte de la bonificación por servicios prestados, la doceava parte de las primas de vacaciones, semestral, de navidad». 2.1.2 Parte demandada (f. 169). La UGPP, por intermedio de apoderado, expresa que «Al existir controversia entre los precedentes aplicables, la Corte Constitucional mediante la sentencia C-634 de 2011, permite a la administración optar por la decisión que de mejor manera interprete el imperio de la constitución y de la ley para el caso concreto, razón por la cual la Entidad demandada ha decidido continuar liquidando las pensiones de éste [sic] régimen de conformidad con el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores contenidos

taxativamente en el Decreto 1158 de 1994». Que «Adicionalmente el inciso 3° del artículo 36 de la ley 100 de 1993 fue declarado exequible por la Corte Constitucional y desconocerlo vulneraría el principio de constitucionalidad». 2.2 Impedimento. Corrido el traslado para alegar de conclusión, la consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez manifestó su impedimento para conocer del presente proceso (ff. 171 y 171 vuelto), en atención a que le «[…] asiste interés directo en la controversia, ya que por ser beneficiaria del tránsito normativo de la Ley 100 de 1993, [le] fue reconocida una pensión de jubilación bajo el régimen de la Ley 33 de 1985 […]», el cual fue aceptado el 10 de noviembre de 2016 por los demás integrantes de la subsección (ff. 173 a 175), motivo por el cual fue enviado el expediente a este despacho para continuar con el trámite procesal.

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación2, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen ordinario previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, o

al contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo alega la demandada. 3.3 Marco jurídico. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al 2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse

solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto a la edad, tiempo de servicio y monto de la misma se les aplicará el régimen anterior. En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya). Respecto de esta norma, la Corte Constitucional3 precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19934, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a

los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para 3 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 4 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos

de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. (ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de

la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente:

1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las

condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

3. Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.

86. Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos

ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas5.

88. Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban.

89. Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de

5 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de

julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a

10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos d