CE-SECCION SEGUNDA-73001-23-33-000-2014-00625-01(4808-15)-2019

PENSIÓN DE JUBILACIÓN SERVIDOR PÚBLICO – Régimen de transición / PENSIÓN DE JUBILACIÓN SERVIDOR PÚBLICO – Reliquidación / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Aplicación de precedente judicial / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 28 DE AGOSTO DE 2018 - Reglas y subreglas / PENSIÓN DE JUBILACIÓN SERVIDOR PÚBLICO – Aplicación de la norma más favorable [L]a sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 (…) se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: -.Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les

hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. -. Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3. Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. […] [E]n el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados (…); por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la

adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00625-01(4808-15)

Actor: RÓMULO RONDÓN GUARNIZO

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL-UGPP

Referencia: RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN ORDINARIA DE JUBILACIÓN

CONFORME AL DECRETO 3135 DE 1968; FACTORES SALARIALES QUE

DEBEN TENERSE EN CUENTA EN EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN

PENSIONAL DE PERSONA BENEFICIARIA DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN

DE LA LEY 100 DE 1993

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la UGPP (ff. 154 a 160) contra la sentencia de 14 de septiembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 121 a 136).

I. ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 22 a 39). El señor Rómulo Rondón Guarnizo, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad parcial de la Resolución 7551 de 9 de septiembre de 2004, «[…] en cuanto reconoció la pensión del actor, pero NO la liquid[ó] con base en el 75% del promedio de todos y cada uno de los factores salariales devengados […] en el [Ú]LTIMO AÑO DE SERVICIO, NI REALIZÓ ACTUALIZACIÓN DEL IPC CORRESPONDIENTE», y la anulación de la Resolución RDP 42469 de 12 de septiembre de 2013, «[…] en cuanto negó la reliquidación de la pensión […] con base en el 75% del promedio de todos y cada uno de los factores salariales devengados […] en el [Ú]LTIMO AÑO DE

SERVICIO […]».

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reajustar la pensión de jubilación «[…] EN CUANTÍA DEL 75% DEL SALARIO PROMEDIO DEL [Ú]LTIMO AÑO DE SERVICIO, CON INCLUSIÓN DE LA TOTALIDAD DE LOS FACTORES SALARIALES, actualizando el salario promedio que sirvió de base para su liquidación inicial, con la variación anual del índice de precios al consumidor, según lo certificado por el DANE, desde la fecha en que se retir[ó] del servicio, es decir, 30 de JUNIO de 1993, hasta la fecha del reconocimiento y pago»; (ii) actualizar «[…] a valor presente […] las

sumas de dinero adeudada[s]»; y (iii) pagar «[…] intereses moratorios sobre las sumas adeudadas». Por último, condenar en costas a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que laboró para el «[…] Instituto Geográfico Agustín Codazzi […] hasta el 30 de junio de 1993 […]» y alcanzó «[…] el status jurídico de pensionado en fecha 05 de septiembre de 2001». Que «[…] fue pensionado por […] CAJANAL mediante [R]esolución No. 7551 del 09 de septiembre de 2004 […] efectiva a partir del 05 de septiembre de 2001». Afirma que «Para la liquidación inicial de la pensión […] la Entidad demandada aplicó el inciso 3º del art[í]culo 36 de la Ley 100 de 1993 para determinar el IBL, violando así el mandato de la misma norma que dice que a los beneficiarios del Régimen de Transición se les debe respetar la edad, el tiempo y el monto de la normatividad anterior, que para éste [sic] caso es la Ley 33 de 1985». Que «Al determinar el ingreso base de liquidación de la pensión […] la entidad no tuvo en cuenta la actualización correcta del ingreso base de liquidación de la primera mesada pensional, sino que la liquidó sin hacer una actualización ajustada por los años que habían transcurrido entre el retiro del servicio (el cual data del 30 de junio de 1993), hasta el momento que adquirió el status pensional y se ordenó su reconocimiento». Aduce que, a través de escrito de 20 de agosto de 2013, solicitó de la accionada «[…] la Reliquidación de la pensión de jubilación […] en cuantía del 75% del

salario promedio del último año de servicios conforme a lo establecido por la Ley 33 de 1985», lo cual le fue negado con Resolución RDP 042469 de 12 de septiembre de 2013. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1º, 2º, 6º, 13, 25, 48 (parágrafo 5º), 53 y 336 de la Constitución Política; 4º de la Ley 4ª de 1966; 45 del Decreto 1045 de 1978 y las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993. Arguye que «La demandada al reconocer la pensión de [jubilación] […], no lo hizo sobre el promedio de la devengado en el [ú]ltimo año de servicios como lo indica la ley para este caso, además, desconoció mandatos preconizados en la constitución de 1991 […]». Que «Actualizar el promedio de lo devengado en el [ú]ltimo año de servicios, es la única forma de impedir que […] se vea obligado a percibir una pensión devaluada, buscando que el restablecimiento del derecho presente el valor real al momento del reconocimiento de la pensión». Por último, trae a colación jurisprudencia que considera aplicable al caso concreto. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 74 a 87). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos dice que algunos son ciertos y otros no comportan

situaciones fácticas. Asevera que «[…] la LIQUIDADA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL […] expidió el acto administrativo de reconocimiento y pago de la pensión devengada por el demandante, de conformidad con las normas vigentes para la fecha en que el [actor] […] adquirió su status de pensionado, incluyendo los factores salariales que contemplan las normas que regulan la materia, garantizando los derechos del accionante, sin deteriorar los recursos del Estado, amén de honrar el principio de sostenibilidad financiera sustentatorio de nuestro sistema pensional». Que «[…] con la reglamentación de la Ley 100 de 1993 se ordenó la incorporación de todos los servidores públicos al nuevo sistema general de pensiones, situación que implicó que el ingreso base de liquidación de tales servidores se consolidara en los términos del Decreto 1158 de 1994, que establece expresamente cuales [sic] son los factores salariales a tener en cuenta para el efecto». Expresa que «[…] siguiendo el mismo tenor del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en estos especialísimos casos, las demás condiciones requeridas para el efecto, como los factores salariales que deben tomarse en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación, son los indicados en la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1158 de 1994, cuyos preceptos no incluyen como factores salariales los pretendidos por el accionante, teniendo en cuenta que está [sic] postura es la que mejor consulta lo querido por la Constitución y la Ley». 1.6 La providencia apelada (ff. 227 a 232 y CD en f. 225). El Tribunal

Administrativo del Tolima, en sentencia de 14 de septiembre de 2015, accedió a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que el accionante «[…] para la fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, esto es, el 1º de abril de 1994, […] contaba con 47 años de edad, cumpliendo de esta manera con el requisito de la edad, exigido por la norma para ser en principio beneficiario del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993, por lo que el régimen que le sería aplicable, es el contenido en la Ley 33 de 1985». Que «En consecuencia y bajo dicho régimen, para acceder a la pensión de jubilación, el trabajador debe acreditar veinte (20) años continuos o discontinuos de servicio y tener 55 años de edad, requisitos que son satisfechos por el aquí demandante, en tanto que según se desprende del acto de reconocimiento pensional, el accionante cuenta con un tiempo de servicios de 24 años y 26 días, además cumplió los 55 años de edad, el 05 de septiembre de 2001, adquiriendo para ese momento su status pensional». Sostiene que «[…] no hay duda […] que al accionante le nació su derecho a pensionarse con las prerrogativas establecidas en la Ley 33 de 1985, motivo por el cual es acreedor a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios». Por último, en lo que respecta a la indexación de la primera mesada pensional, estima que hay lugar a esta comoquiera que «[…] el demandante prestó su último año de servicios en junio del año 1993, y la resolución de reconocimiento y pago

de la pensión de vejez, fue proferida hasta el 09 de septiembre de 2004, sin que la misma previera la posibilidad de actualizar el salario base de liquidación de dicha prestación […]». 1.7 El recurso de apelación (ff. 154 a 160). Inconforme con la anterior sentencia, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, por cuanto al actor, por ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se le reconoció su pensión de jubilación «[…] con la edad, el monto y el tiempo de servicio contemplado por el régimen anterior,[esto es, en la] Ley 33 de 1985 […]». Que «[…] siguiendo el mismo tenor del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en estos especialísimos casos, las demás condiciones requeridas para el efecto, como lo son el periodo sobre el cual se liquida la pensión y los factores salariales que deben tomarse en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación, son los indicados en la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1158 de 1994, cuyos preceptos no incluyen como factores salariales los ordenados en la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta que está [sic] postura es la que mejor consulta lo querido por la Constitución y la Ley».

II. TRÁMITE PROCESAL.

El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 4 de noviembre de 2015 (ff. 173 y 174) y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de junio de 2016 (f. 179), en el que se dispuso la notificación personal al agente del

Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 23 de junio de 2017 (f. 188), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 193 a 197). El actor, a través de apoderado, insiste en los argumentos esbozados en el escrito de demanda y, en consecuencia, solicita se confirme la sentencia de primera instancia, toda vez que «[…] en virtud (entre otros) del principio de favorabilidad es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la [L]ey 100 [de 1993], que le permitía pensionarse con el régimen anterior contemplados [sic] en las Leyes 33 y 62 de 1985. Ósea [sic] que la entidad demanda[da] al momento del reconocimiento de la pensión debió haber liquidado la misma en cuantía del 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio». 2.1.2 Entidad demandada (ff. 198 y 199). La UGPP, por intermedio de apoderado, reitera lo planteado en el recurso de apelación, en el sentido de indicar que «[…] al reunir los requisitos del Art. 36 de la Ley 100 de 1993, el accionante es beneficiario del régimen de transición, por lo que es dable reconocer la pensión

de jubilación respetando las tres condiciones de la[s] [L]ey[es] 33 y 62 de 1985, es decir, la edad, el tiempo de servicio, y el monto establecido en el régimen anterior, tal como lo consagra la ley para el caso en mención. Ahora bien, la ley es muy clara al establecer que las demás condiciones se rigen por lo estipulado en el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, es decir, que los factores sobre los cuales ha de liquidarse la pensión corresponden a los mencionados en la Ley 100 y demás normas concordantes, y no en las leyes anteriores; tal como lo realizó en su momento la entidad de conformidad con las normas legales vigentes y los precedentes jurisprudenciales».

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación1, corresponde a la Sala determinar si al demandante le asiste derecho al reajuste de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen ordinario previsto en las Ley 33 y 62 de 1985, o al contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo alega la demandada. 3.3 Marco normativo y jurisprudencial. En punto a la resolución del problema

jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 1 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se

encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto a la edad, tiempo de servicio y monto de la misma se les aplicará el régimen anterior. En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya). Respecto de esta norma, la Corte Constitucional2 precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19933, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] 2 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013.

3 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el

artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. (ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al

consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente:

1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la

pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

3. Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.

86. Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que

estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas4.

88. Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban.

4 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo.

89. Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es

decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de