CE-SECCION SEGUNDA-73001-23-33-000-2016-00241-01(1151-17)-2018

PENSION GRACIA - Compatibilidad con pensión de vejez / PENSION GRACIA Y PENSION DE VEJEZ - Compatibles por ser de naturaleza y finalidad distinta / RECONOCIMIENTO PENSIONAL - Procedente No existe ninguna norma que establezca la incompatibilidad expresa entre ellas [pensión de invalidez y pensión gracia] ya que la ley autoriza percibir simultáneamente una pensión especial (la gracia) y una pensión ordinaria (de jubilación) y, adicionalmente, están a cargo de entidades distintas, puesto que la pensión gracia la paga la Caja Nacional de Previsión Social y la pensión de invalidez el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. La pensión de invalidez tiene su origen en una relación laboral y está condicionada a los aportes que el afiliado haga al Sistema General de Pensiones y, por el contrario, la pensión gracia, por tratarse de un régimen especial, no necesita de afiliación ni cotizaciones para su reconocimiento y pago. La pensión de invalidez y la pensión gracia son compatibles toda vez que su naturaleza y finalidad son distintas, y como se vio, la ley consagra expresamente la excepción a la prohibición dispuesta en el artículo 128 de la Constitución Política. La actora cumple los requisitos para acceder a la pensión gracia, y que de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia, su compatibilidad con la pensión de invalidez le hace merecedora de obtener su reconocimiento y le permite disfrutar ambas pensiones, razón por la cual, la Sala considera que el fallo apelado debe ser confirmado.

FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 - ARTICULO 15 / LEY 114 DE 1913 / LEY

116 DE 1928

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 73001-23-33-000-2016-00241-01(1151-17)

Actor: MARTHA IMELDA QUEVEDO DE VILLEGAS

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION

SOCIAL - UGPP Referencia: PENSIÓN GRACIA - COMPATIBILIDAD PENSIÓN GRACIA CON LA PENSIÓN DE INVALIDEZ. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA - LEY 1437

DE 2011.

I. ASUNTO Decide la Sala1 el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 6 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada

por Martha Imelda Quevedo de Villegas contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP2., encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia.

I. ANTECEDENTES

I.1 Pretensiones. a. La señora Martha Imelda Quevedo de Villegas, presentó demanda3 con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 004085 del 30 de enero

de 2015, mediante la cual, la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP le negó la pensión gracia; y la RDP 016077 del 24 de abril de 2015, expedida por la Directora de Pensiones de la misma entidad, que confirmó la decisión anterior al resolver el recurso de apelación. b. A título de restablecimiento del derecho, solicitó la parte actora que se ordene a la demandada, reconocer y pagar en su favor una pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales; con retroactividad, de manera indexada; y que se reconozcan y paguen los intereses de mora. I.2 Hechos.

1. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera los hechos planteados por la parte demandante: 1 Con el informe secretarial del 15 de junio de 2018, visible a folio 202. 2 En adelante UGPP. 3 Folios 39 a 43.

2. Señaló, que la accionante prestó sus servicios como docente oficial nacionalizada por más de 20 años de manera ininterrumpida desde 1974 hasta que fue retirada del servicio por acaecerle un estado de invalidez, y que alcanzó los 50 años de edad, razón por la cual, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, el cual le fue negado mediante Resolución RDP 004085 del 30 de enero de 2015, con el argumento de que no probó la clase de vinculación, decisión contra la que se interpuso el recurso de apelación, el cual fue resuelto desfavorablemente a través de la Resolución RDP 016077 del 24 de abril de 2015,

bajo el argumento de que los servicios ejercidos a partir de 1990 son nacionales, como quiera que fueron financiados con recursos del Situado Fiscal, es decir, de la Nación. 2.3. Normas vulneradas y concepto de violación.

3. La parte demandante citó como disposiciones vulneradas, los artículos 4º, 13, 29, 128 y 228 de la Constitución Política, y las Leyes 114 de 19134, 116 de 19285, 37 de 19336, 91 de 19897 y 1437 de 20118, e indicó haber cumplido todos los requisitos para acceder a la pensión gracia, la cual afirma es compatible con la pensión de invalidez. 2.4. Contestación de la demanda.

4. El apoderado de la UGPP contestó la demanda y se opuso a las pretensiones9, al considerar que la accionante no tiene derecho a la pensión gracia, dada su incompatibilidad con la pensión de invalidez que es nacional, tal como lo indica la Ley 114 de 1913. Por último, solicitó que en caso de que se acceda a las pretensiones comentadas, se aplique la prescripción trienal.

II. SENTENCIA APELADA 4 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.» 5 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.» 6 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados.» 7 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.» 8 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.»

9 Folios 81 a 87.

5. El Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia del 6 de febrero de 201710 accedió parcialmente las pretensiones de la demanda, al reconocer la pensión gracia por encontrar que la actora acreditó su vinculación nacionalizada al magisterio oficial por más de 20 años, y haber cumplido los demás requisitos de ley, como tener 50 años de edad y haber observado buena conducta durante el ejercicio de su profesión docente; aplicó la prescripción trienal desde el 24 de septiembre de 2011; negó los intereses moratorios, y condenó en costas a la entidad demandada.

6. Al respecto indicó, que la demandante ejerció como docente nacionalizada desde el 21 de abril de 1974 hasta su retiro definitivo por efectos de la situación de la invalidez que le sobrevino, y cuya pensión para tal contingencia le fue reconocida mediante Resolución 05720 del 15 de abril de 1997, con efectos fiscales desde el 25 de enero de 1996, prestación que según la jurisprudencia del Consejo de Estado permite su compatibilidad con la pensión gracia.

III. RECURSO DE APELACIÓN.

7. La entidad demanda apeló la sentencia de primera instancia11 con el fin de que sea revocada y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, pues insiste en la incompatibilidad de las pensiones de invalidez y de gracia, de conformidad con lo establecido en el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, el cual indica que para gozar de la pensión aludida, el interesado debe probar que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de

carácter nacional, y en este caso, sostuvo que la actora es beneficiaria de la pensión de invalidez que tiene connotación nacional.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

8. La entidad demandada, rindió alegatos finales12 indicando que la vinculación de la docente es nacional, comoquiera que los servicios financiados 10 Folios 106 a 117. 11 Folios 125 a 127. 12 Folios 172 a 177. con recursos del Situado Fiscal hoy Sistema General de Participaciones son de fuente nacional, sin precisar experiencia alguna que tenga esta connotación.

Igualmente, los alegatos no guardan congruencia con la decisión impugnada.

9. La parte demandante se abstuvo de alegar de conclusión y el Ministerio Público no rindió concepto13.

10. Agotada como se encuentra la instancia, sin observar causales de nulidad que invaliden lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto, para lo cual se tienen en cuenta las siguientes,

VI.CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR.

6.1. Problema Jurídico.

11. De acuerdo con las inconformidades planteadas en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, corresponde a la Sala determinar, si son compatibles las pensiones de gracia y de invalidez.

12. Para resolver lo anterior, la Sala analizará, i) Compatibilidad entre la pensión gracia y la pensión de invalidez; ii) solución al caso concreto. 6.1.1. Compatibilidad entre la pensión gracia y la pensión de invalidez.

13. La jurisprudencia del Consejo de Estado14 ha sido pacífica y reiterada al

sostener que un docente puede ser beneficiario de ambas prestaciones, la especial (gracia) y la ordinaria (jubilación, vejez o invalidez), bajo los siguientes 13 Según consta en informe secretarial del 15 de junio de 2018, visible a folio 202. 14 Subsección A: Sentencias del 10 de febrero de 2011, Rad. 1314-10, C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón; 11 de septiembre de 2013, Rad0541-11, C.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero; 21 de junio de 2018, Rad. 0292015, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández. Subsección B: del 26 de marzo de 2009, Rad. 1166-08, 30 de septiembre de 2010, Rad. 1067-09, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve; del 16 de julio de 2015, Rad. 1108-14, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 22 de septiembre de 2016, Rad. 5006-14, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve; 12 de octubre de 2017, Rad. 1111-2017, C.P. Dr. César Palomino Cortés; 21 de abril de 2017, Rad., 3801-2016, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez; entre otras. argumentos.

14. Se ha sostenido, que la pensión de invalidez se reconoce por la pérdida de la capacidad laboral, lo cual no exige, como es lógico, ni tiempo de servicio determinado ni edad preestablecida, ya que tiene su origen en los percances que

puede sufrir el trabajador en el ejercicio de sus labores o en circunstancias de cualquier otra naturaleza que le resten capacidad de trabajo; por ello, su finalidad es la de proteger a quien se halle en esta situación, garantizándole la protección de su derecho a la vida, permitiéndole sufragar sus necesidades a pesar de la disminución de su capacidad laboral.

15. Por su parte, la pensión gracia fue instituida por la Ley 114 de 1913 como un reconocimiento a la importante y difícil labor desarrollada por los docentes y a su vez, como contraprestación por la baja remuneración que recibían. En principio, fue otorgada a los maestros de escuelas primarias oficiales, que cumplieran los requisitos consagrados en el artículo 4º, por servicios prestados a los departamentos y a los municipios. Posteriormente, tal prerrogativa se extendió a otros empleos docentes del nivel territorial que luego fueron nacionalizados.

16. En ese orden, es preciso concluir que la pensión gracia, tal como lo ha entendido la jurisprudencia y la doctrina, es una pensión especial que emana de una ley que regula exclusivamente su reconocimiento y pago, y por tal motivo ha sido denominada como «gracia» otorgada por el Estado a los educadores oficiales que cumplieran con los requisitos señalados en los artículos 1º y 4º de la Ley 114 de 1913.

17. Así, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913 15, estableció que para gozar de la pensión gracia, será preciso que el interesado compruebe entre otros aspectos, lo establecido en el numeral tercero que interesa al presente

proceso, y es que el docente «no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente , lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento .» (Resalta la Sala).

18. Por otro lado, el artículo 88 del Decreto 1848 de 1969 16establece que «[l]as pensiones de invalidez, jubilación o retiro por vejez, son 15 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.» 16 «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968.» incompatibles entre sí. En caso de concurrencia del derecho a ellas, el beneficiario optará por la que más le convenga económicamente.»

19. Considera la Sala, que la incompatibilidad dispuesta en la norma anterior se justifica en la medida en que no pueden reconocerse tales prestaciones sociales

(las pensiones de invalidez, jubilación o de vejez) a la vez, porque al accederse a una de ellas, ya se está cumpliendo con una de las finalidades propuestas por el legislador, la de suministrar al ex servidor público los medios necesariosbeneficios económicos y sociales - para su subsistencia, dada la imposibilidad de continuar laborando en la administración. De lo contrario, se incurriría en la prohibición establecida en el artículo 128 de la Constitución Política que impide percibir más de una asignación proveniente del tesoro público.

20. Ahora bien, tal incompatibilidad no puede predicarse cuando se trata de reconocer la pensión especial denominada gracia (Ley 114 de 1913), por el hecho

de que la administración ya ha reconocido una de las pensiones anteriormente mencionadas (de jubilación ordinaria, de invalidez o de retiro por vejez), puesto que en estos casos el legislador sí ha admitido su concurrencia. Esta situación está consagrada dentro de las excepciones previstas en el citado artículo 128, en el literal g) «Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.»

21. En otras palabras, se considera que es legal el reconocimiento conjunto de la pensión de invalidez y la pensión gracia, ya que podría considerarse que en estos casos la primera estaría sustituyendo a la ordinaria de jubilación.

22. Al respecto, el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, contempló la compatibilidad entre la pensión gracia y la de jubilación en los siguientes términos:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. (Subraya la Sala).

23. Para la Sala es claro que la citada preceptiva permite expresamente la compatibilidad entre dos clases de pensiones: las de carácter ordinario y la

especial, esto es, entre la pensión gracia y las demás pensiones consideradas como ordinarias (vejez, jubilación e invalidez).

24. Aunque el legislador de 1913 no previó de manera expresa la coexistencia entre las pensiones gracia y de invalidez, al ser el régimen pensional de los docentes de carácter especial, significa que si en el mismo no se prohibió la compatibilidad de la pensión ordinaria con la gracia, no hay razón para concluir que respecto de ellos exista incompatibilidad para percibir la pensión gracia y la de invalidez, cuando por regla general están habilitados para devengar las dos pensiones.

25. Así pues, no existe ninguna norma que establezca la incompatibilidad expresa entre ellas [pensión de invalidez y pensión gracia] ya que la ley autoriza percibir simultáneamente una pensión especial (la gracia) y una pensión ordinaria

(de jubilación) y, adicionalmente, están a cargo de entidades distintas, puesto que la pensión gracia la paga la Caja Nacional de Previsión Social y la pensión de invalidez el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. La pensión de invalidez tiene su origen en una relación laboral y está condicionada a los aportes que el afiliado haga al Sistema General de Pensiones y, por el contrario, la pensión gracia, por tratarse de un régimen especial, no necesita de afiliación ni cotizaciones para su reconocimiento y pago.

26. Es por ello que ante la ocurrencia de una disminución física o mental que determine la pensión de invalidez no podría verse truncada la posibilidad del reconocimiento de un derecho pensional especial y exclusivo que no riñe

legalmente con el régimen ordinario.

27. En conclusión, la pensión de invalidez y la pensión gracia son compatibles toda vez que su naturaleza y finalidad son distintas, y como se vio, la ley consagra expresamente la excepción a la prohibición dispuesta en el artículo 128 de la Constitución Política.17 17 En sentencia de 12 de octubre de 2011. C.P. Gustavo Gómez Aranguren. Rad. Núm. 25000-23-25-0002008-01127-01(0292-11). Esta Sección del Consejo de Estado, en un caso similar al que aquí se estudia, afirmó: «[…] Debe entenderse entonces, que para los beneficiarios de la pensión gracia, es decir, que quienes reúnen los requisitos consagrados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, no existe incompatibilidad para percibir la pensión de invalidez de la que puedan ser beneficiarios en razón de la pérdida de su capacidad laboral […]» Negrillas fuera del texto original. 6.1.2. Solución al caso concreto.

28. En el sub - lite, la entidad demandada manifiesta que se debe revocar la sentencia de primera instancia, pues en su sentir, las pensiones de invalidez y de gracia son incompatibles, comoquiera que la condición nacional de la primera, hace nugatorio el reconocimiento de la segunda a la luz de lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 191318, sin embargo, como lo expuso la Sala en precedencia, ambas pensiones son compatibles, y así lo ha sostenido de forma pacífica la jurisprudencia de la Corporación.

29. Ahora bien, la sala entiende que la demandante tiene derecho a la pensión gracia, como quiera que acreditó todos los requisitos de ley, como el tiempo de servicio, la clase de vinculación, la edad y la buena conducta durante su ejercicio profesional, pues del material probatorio arrimado al proceso se encontró lo

siguiente:

30. En cuanto al tiempo de servicio y a la clase de vinculación, se observa que la accionante prestó sus servicios al magisterio oficial como maestra nacionalizada de manera ininterrumpida desde el 21 de abril de 1974 según Decreto de Nombramiento 199 del 1º de abril de 197419 suscrito por el Gobernador del Departamento del Tolima, cargo del cual tomó posesión el 21 de abril de 1974 según consta en Acta20, para prestar sus servicios en el Plantel Educativo Pocharco del Municipio de Natagaima (Tolima), luego fue trasladada a la Institución Educativa San Luis Gonzaga de Ibagué (Tolima) a través de la Resolución 272 del 31 de mayo de 1978, e incorporada en la planta de dicha institución conforme al Decreto 115 del 19 de febrero de 1990. Finalmente fue retirada del servicio por estado de invalidez absoluta conforme a la Resolución 631 del 14 de julio de 199721, con efectos desde el 25 de enero de 1996, y reconocida la pensión por dicha contingencia en la Resolución 05720 del 15 de abril de

199722.

31. La anterior información guarda relación con los Certificados de Historia Laboral expedidos los días 22 de mayo de 2003 por el Coordinador de Hoja de Vida de la Secretaria de Educación Departamental del Tolima; del 20 y 23 de

18 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.» 19 Folios 11 a 13. 20 Visible a folio 14. 21 Folios 33 a 34. 22 Folios 35 a 37. febrero y 30 de marzo de 2015, emanados de la Directora de Gestión Documental y de la Profesional Especializada de la misma entidad23, así como en los Certificados de Salario de la misma fecha24, y del Certificado de Tiempo de Servicio expedido por el Coordinador de Grupo de Personal de dicha Institución del 5 de febrero de 199625.

32. También se denota, que la demandante nació el 31 de enero de 1952, es decir, que cumplió los 50 años de edad el 31 de enero de 2002, según consta en la copia de su Registro Civil de Nacimiento y de su cedula de ciudadanía26, y que obró con buena conducta durante su desempeño como docente, según declaración juramentada del 12 de octubre de 201427, y aunado a lo anterior, no obra prueba que demuestre lo contrario.

33. Los anteriores elementos probatorios permiten evidenciar, que la actora cumple los requisitos para acceder a la pensión gracia, y que de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia, su compatibilidad con la pensión de invalidez le hace merecedora de obtener su reconocimiento y le permite disfrutar ambas pensiones, razón por la cual, la Sala considera que el fallo apelado debe ser confirmado. 6.2. Costas procesales.

34. En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la

jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de réplica y contradicción, haciendo manifestaciones útiles para el esclarecimiento del caso. Por ello, la Sala revocará la condena en costas impuesta a la parte vencida. 23 Visibles a folios 10, 16 y 25. 24 Del 20 de febrero de 2015, visibles a folios 17 a 24, y 27 a 28. 25 Folio 29. 26 Folios 15 y 38. 27 Folio 31.

35. Finalmente, la Sala encuentra poder conferido por la UGPP a la abogada Karina Vence Peláez28, para representar los intereses de la UGPP, el cual por cumplir los requisitos de ley, será reconocido en esta providencia.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO: CONFIRMAR con modificación la sentencia del 6 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Martha Imelda Quevedo de Villegas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, que pretendieron el reconocimiento de la pensión gracia, salvo el numeral CUARTO, que se REVOCA y en su lugar, la Sala se abstiene de condenar en costas a la parte vencida, de conformidad con

lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería a la abogada Karina Vence Peláez, identificada con C.C. 42.403.532 y T.P. 81.621 del C. S. de la J., para que represente judicialmente los intereses de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, de acuerdo al poder obrante a folio 178 del expediente.

TERCERO: Por la Secretaria de la Sección Segunda, regresar el expediente al tribunal de origen, y déjense las constancias respectivas.

Cópiese, notifíquese y Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, 28 Folio 178.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.