CE-SECCION SEGUNDA-73001-23-33-000-2016-00509-01(1687-17)-2019

INEPTITUD DE LA DEMANDA - Causales / INEPTITUD DE LA DEMANDAFalencias diferentes a las consagradas en la ley [S]ólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y; en relación con otras situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley. […] [A]l encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, se deben utilizar las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto (…) aquellos mecanismos de saneamiento como por ejemplo ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto. […] [L]as pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que

pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 73001-23-33-000-2016-00509-01(1687-17)

Actor: GLORIA MARINA ANGARITA DE SALAZAR

Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA

Referencia: EXCEPCIÓN INEPTA DEMANDA ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima el 27 de marzo de 2017, a través del cual declaró no probada la excepción de «inepta demanda».

ANTECEDENTES

Pretensiones1 La señora Gloria Marina Angarita de Salazar, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento del Tolima con el fin de que:

1. Se declare la nulidad del oficio 0211 del 3 de febrero de 2016 por medio del cual se negó la solicitud presentada en la petición número 2130 del 19 de enero de

2016.

2. Se inapliquen los Decretos 0327 de 2013, 0385 del 7 de mayo de 2014 y 0644 del 29 de mayo de 2015, mediante los cuales se señala la planta global de empleos de la administración central departamental, en los cuales se dispuso el grado 01 de

remuneración del director técnico de la Dirección de Control Disciplinario, sin tener en cuenta que debe ser el grado 04 como el más alto previsto en el Departamento del Tolima.

3. Se declare y reconozca que la escala de remuneración que le corresponde a la señora Gloria Marina Angarita de Salazar es la más alta del nivel jerárquico previsto en el Departamento del Tolima.

4. Se ordene al Departamento del Tolima reconocer y pagar la diferencia salarial entre el grado 01 y el 04 desde la fecha de posesión y hasta el momento en que se desempeñe como directora de la Dirección de Control Disciplinario Interno en la planta central de empleos.

5. Se pague la reliquidación de las vacaciones, primas, bonificaciones, bonificación por servicios prestados, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales a los cuales tiene derecho con ocasión del pago de la diferencia salarial correspondiente.

Excepciones propuestas2 El Departamento del Tolima al contestar la demanda formuló, entre otras, la excepción de «inepta demanda», para lo cual argumentó que la demandante ha debido solicitar la nulidad de los actos administrativos que le liquidaron y reconocieron, tanto las prestaciones como las cesantías, toda vez que se liquidaron con la asignación que para el momento devengaba. Señaló que debió demandarse la Resolución 914 del 29 de abril de 2016 que liquidó las prestaciones a la demandante al momento de finalizar la relación laboral, por cuanto es el 1 Folios 98 a 112. 2 Contestación visible de folio 126 a 138. pronunciamiento por el cual se liquidaron los pagos a realizar con base en el código de

remuneración, pero el mismo no fue objetado. En consecuencia, afirmó que no se tuvo en cuenta que la administración ya había tomado una determinación frente a la reclamación, de la cual tuvo pleno conocimiento y no se menciona en la demanda. Igualmente, precisó, debe demandarse la nulidad del acto administrativo que le reconoció las cesantías, esto es, Resolución 679 del 5 de abril de 2016. Finalmente indicó que no existe razón para que prospere la demanda formulada, por cuanto debió realizarse una adecuada especificación de los actos administrativos que reconocieron el valor de las prestaciones sociales y cesantías, por no estar de acuerdo con la remuneración del cargo que desempeñaba, presupuesto de orden legal que consagra el artículo 163 del CPACA.

PROVIDENCIA IMPUGNADA3

El Tribunal Administrativo del Tolima, a través de auto del 27 de marzo de 2017 en audiencia inicial en la etapa de excepciones previas (art.180-6 CPACA), declaró no probada la excepción de «inepta demanda». Consideró que mediante Resolución 679 del 5 de abril de 2016 se liquidaron las cesantías definitivas de la demandante, y por medio de la Resolución 0914 del 29 de abril de 2016 se ordenó el reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales, indemnizaciones y reajustes, lo que significa que dichos actos administrativos son posteriores al oficio acusado, distinguido con el número 0211 del 3 de febrero de 2016, en cual se resolvió en forma negativa y definitiva el objeto de la pretensión plasmada en la demanda, de modo que no se requería esperar que la administración departamental expidiera los actos de

liquidación, cuando de antemano la señora Gloria Marina conocía cuál sería la base salarial de la misma. (Adicionar: por lo anterior concluyó que es evidente que la demandante cumplió con la carga de individualizar el acto administrativo enjuiciado en los términos del artículo 163 del CPACA, motivo por el cual se declarará no probada la excepción de inepta demanda propuesta por el Departamento del Tolima.

RECURSO DE APELACIÓN4

El Departamento del Tolima presentó recurso de apelación contra la anterior decisión y precisó lo siguiente: « […] la determinación que tome el despacho respecto de la variación del grado de remuneración que tiene la señora Gloria Marina, el cual fue la base para la liquidación de las resoluciones de las prestaciones, afectaría estos actos y ordenaría la modificación de lo anotado en esos actos administrativos, por lo tanto, se debe insistir en que estos también han debido ser objeto de cuestionamiento por parte de la parte actora. […]» 3 Folios 204 a 206 y CD folio 202. 4 Folio 206 y CD folio 202. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 21 de septiembre de 2017 de marzo de 2017 que declaró no probada la excepción de inepta demanda. De igual modo, conviene precisar que el Ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1 a 4 de este último.

Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1. ¿Cómo lo pretendido por la señora Gloria Marina Angarita de Salazar es que se declare que la escala de remuneración salarial del cargo que ocupó como directora técnica en la oficina de Control Disciplinario debe ser grado 04 y no grado 01, es indispensable que se demande la nulidad de los actos que liquidaron las prestaciones sociales y las cesantías definitivas? El despacho sostendrá la siguiente tesis: El acto administrativo que creó, modificó o extinguió la situación jurídica particular que la demandante plantea en la presente demanda y que es susceptible de control judicial es el oficio 0211 del 3 de febrero de 2016, razón por la cual no hay lugar a declarar probada la excepción de inepta demanda, teniendo en cuenta que no resulta indispensable demandar las resoluciones por medio de las cuales se liquidaron sus prestaciones y cesantías definitivas. Se amplían a continuación los argumentos respectivos. Ineptitud sustantiva de la demanda – eventos que la constituyen. Antes de abordar el estudio del problema jurídico propuesto, se deben realizar algunas precisiones preliminares sobre la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto esta subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión5. Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de

«ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y; en relación con otras situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, CP William Hernández Gómez, Rad. 47-001-23-33-000-2013-00171-01 (1416-2014). Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley. Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, se deben utilizar las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento como por ejemplo ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto. Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido Los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un procedimiento administrativo. En ese sentido, el artículo 43 del CPACA señala que son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación, es decir, aquellos que

producen efectos jurídicos al crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas. Precisado lo anterior, el artículo 138 del CPACA, regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente manera: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento del derecho, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para

que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante. Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y por supuesto debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido, de lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo, lo que indiscutiblemente llevaría a un fallo inhibitorio. En aplicación de lo antepuesto, para un mejor entendimiento del asunto planteado, se hará referencia a los presupuestos fácticos del caso concreto de la siguiente manera:  La señora Gloria Marina Angarita de Salazar el 19 de enero de 20166 presentó solicitud ante la entidad demandada con la siguiente pretensión: « […] 1. Solicito al señor Gobernador se sirva establecer que el cargo que ostenta la señora GLORIA MARINA ANGARITA DE SALAZAR como Directora técnica - código 009 grado 01 en la dirección de control de control (sic) disciplinario debe pertenecer al grado 04, grado este que perteneceré al nivel jerárquico superior de conformidad con lo establecido en la Ley 734 de 2002 y con los niveles jerárquicos que actualmente existen en la planta global del Departamento del Tolima – Gobernación del Tolima.

2. Solicito se re-liquide y pague desde la fecha de inicio de labores, las sumas dejadas de cancelar entre la asignación salarial y la del grado correspondiente al nivel jerárquico superior. .[…]»  La anterior petición fue resulta de manera negativa por la directora del

Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos de la Gobernación del Tolima, a través de oficio 0211 del 3 de febrero de 20167, acto administrativo demandado.  La entidad demandada allegó con la contestación de la demanda la Resolución 0914 del 29 de abril de 20168 por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de la prima e indemnización de vacaciones, prima de servicio, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, reajuste bonificación por recreación, reajuste pago vacaciones en tiempo, reajuste gastos de representación, reajuste prima de vacaciones y reajuste sueldo a una ex funcionaria de la Gobernación del Tolima, en atención de la aceptación de la renuncia presentada por la señora Gloria Marina Angarita de Salazar a partir del 14 de enero de 2016.  Así mismo, obra en el plenario copia de la Resolución 679 del 5 de abril de 20169 por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de unas cesantías definitivas a la demandante. De lo anterior se colige que el acto que crea, modifica o extingue la situación jurídica de la demandante es el oficio 0211 del 3 de febrero de 2016, teniendo en cuenta que esta es la actuación que por parte de la administración lesionó el derecho subjetivo que presuntamente se encuentra en cabeza de la señora Gloria Marina Angarita de Salazar y, 6 Folios 4 a 10. 7 Folios 2 y 3. 8 Folios 183 a 185. 9 Folios 187 a 190. en atención al oficio proferido, la demandada negó el reconocimiento deprecado,

situación que la habilitaba para no solo demandar la nulidad de ese acto, sino además pretender el restablecimiento de su derecho. Corolario, como la pretensión de la demandante es el reconocimiento de la escala de remuneración salarial más alta del nivel jerárquico previsto para el Departamento del Tolima, es un asunto que debe ser dilucidado a través del análisis del oficio demandado y no de las resoluciones por medio de las cuales se liquidaron unos pagos y se reconocieron las cesantías definitivas, porque dichos actos definieron la liquidación de las prestaciones de la demandante como consecuencia de la finalización de su vínculo laboral con la entidad demandada y, no fueron expedidos en respuesta a la petición relacionada con la remuneración salarial deprecada en la presente demanda. Finalmente, debe precisarse que si bien es cierto en el eventual caso de prosperar las pretensiones, los pedimentos de la demandante tendrían una incidencia en las prestaciones por ella devengadas, ello sería como consecuencia del restablecimiento pretendido y no, como efecto de la nulidad de los actos administrativos que el Departamento del Tolima considera debieron ser demandados.

En conclusión: En razón a que el oficio 0211 del 3 de febrero de 2016, fue el acto que definió la situación jurídica que reclama la demandante, es este el acto administrativo susceptible de control judicial tal como se planteó en la demanda y bajo ese entendido no prospera la excepción de inepta demanda, tal como lo resolvió el tribunal.

Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Tolima el 27 de marzo de 2017 que

declaró no probada la excepción de «inepta demanda», propuesta por el Departamento del Tolima. Por lo expuesto se, RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima el 27 de marzo de 2017, que declaró no probada la excepción de «inepta demanda» propuesta por el Departamento del Tolima, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la señora Gloria Marina Angarita de Salazar.

Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Consejero Ponente