CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-31-000-2001-00770-01(7649-05)-2007

SUPRESION DE CARGO - Desvirtuada su legalidad porque el acto de reforma de la planta de personal fue proferido por la Junta Directiva de la entidad demandada sin la aprobación del gobernador del departamento / ENTIDAD DESCENTRALIZADA DEPARTAMENTAL - Ilegalidad en el acto de modificación de la planta de personal porque no contó con la aprobación del gobernador / GOBERNADOR - En el departamento debe ejercer el control administrativo sobre los organismos y entidades que conforman la administración pública / BENEFICENCIA DEL VALLE DEL CAUCA - Nulidad de la modificación y adopción de la nueva planta de personal por ilegalidad del acto / PROCESO DE REESTRUCTURACION EN LA BENEFICENCIA DEL VALLE - Nulidad por no ajustarse a la normatividad legal Afrontando el segundo y fundamental problema jurídico, referido al tema de que si dicho acto requería, además de la voluntad de la junta directiva, de la aprobación del Gobernador del Departamento para su plena validez, la Sala observa que mediante la Resolución G-806 de Noviembre 23 de 1999, expedida por la gerente de la entidad demandada, se adoptó una nueva estructura orgánica o administrativa para la Beneficencia del Valle del Cauca (artículo 7º y siguientes); se fijó una nueva planta de personal definiendo el número de cargos requerido para el cumplimiento de su nueva misión (artículo 9º parágrafo); y se reasignaron funciones y requisitos a los cargos que dicha nueva planta de personal contempló. Tal acto administrativo, como se dejó explicado, fue expedido dentro del término de delegación de las funciones que a la Junta Directiva correspondían, y que fueron cedidas por tres meses a la gerente de la entidad mediante el Acuerdo 010

de agosto 27 de 1999. Dicha resolución (G-806 de 1999), es entonces el acto general mediante el cual la entidad decidió la reforma de su planta de personal, suprimiendo todos los cargos que la estructura anterior contemplaba, y creando 80 nuevos empleos con diferente denominación, requisitos y funciones. Por su parte, la Resolución G-823 de diciembre 3 de 1999, que también se menciona en el debate como expedida por la Gerencia de la Beneficencia del Valle, es el acto particular mediante el cual el nominador, en ejercicio de una facultad que le es propia, decidió la incorporación de los 80 funcionarios en la nueva planta de personal, que ya había definido la Resolución G-806 o acto general. No obstante, la Sala encuentra que, efectivamente, como lo plantea el actor en su demanda, el acto demandado (Resolución 806 de 1999) en cuanto modificó la planta de personal de la Beneficencia del Valle del Cauca, requería para su plena validez legal y eficacia aprobación del Gobierno Departamental; procedimiento que se debió cumplir antes de su publicación y ejecución. De los decretos 1221 y 1222 de 1986 se deduce que a las Juntas Directivas de los Establecimientos Públicos y las Empresas Industriales y Comerciales departamentales (descentralizadas departamentales), les corresponde determinar la planta de personal, pero dicha competencia se ejerce de forma conjunta con el Gobierno Departamental que debe aprobar tales modificaciones. Tales competencias se encuentran consignadas en los Decretos 1221 y 1222 de 1986 atrás citados. Ellas además, respetan las directrices que con posterioridad plasmó la Ley 489 de 1998 en el

artículo 103, por virtud del cual el Presidente de la República en el orden nacional (léase Gobernador en el orden departamental), debe ejercer el control administrativo sobre los organismos o entidades que conforman la administración pública. Por lo anterior, la Sala concluye que la Resolución 806 de noviembre 23 de 1999, en todas las normas que hacen referencia a la modificación y adopción de una nueva planta de personal en el seno de la Beneficencia del Valle del Cauca es nula, por violación de las normas generales antes citadas, a la cuales debió sujetarse. De otra parte, porque es claro para esta Corporación, que las decisiones tomadas por la junta directiva de la beneficencia de ese departamento, no pueden ser atribuidas de manera individual a ninguno de sus miembros.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá D.C., febrero primero (1º) de dos mil siete (2007).

Radicación número: 76001-2331-000-2001-00770-01(7649-05)

Actor: GONZALO MARIQUE ZULUAGA Demandado: BENEFICENCIA DEL VALLE DEL CAUCA Decide la Sala la apelación de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 22 de junio de 2004.

ANTECEDENTES GONZALO MARIQUE ZULUAGA actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de simple nulidad, contemplada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, instauró demanda para que se declare la nulidad del parágrafo del

artículo 9º y del artículo 15 de la Resolución G-806 del 23 de Noviembre de 1999, expedida por la Gerencia de la Beneficencia del Valle del Cauca, por medio de la cual se adoptó una nueva Estructura Administrativa de ese ente, se determinaron las funciones generales de sus dependencias, se hicieron ajustes a su planta de personal y al manual de funciones y requisitos de los cargos. Como fundamentos de hecho y derecho el actor acotó que mediante Acuerdo 010 de agosto 27 de 1999, la Junta Directiva de la Beneficencia del Valle del Cauca, otorgó facultades protempore a la gerencia de dicha institución, para que en un término de tres meses efectuara una reestructuración administrativa de dicho establecimiento público del orden departamental, en el sentido de hacer ajustes a su planta personal, pudiendo suprimir, fusionar o crear dependencias, al igual que cargos y ajustar sus requisitos mínimos, conforme con la Ley 443 de 1998 y a sus decretos reglamentarios. En cumplimiento de dichas facultades extraordinarias, la gerencia de la beneficencia, oportunamente expidió la Resolución G-806 de noviembre 23 de 1999, que cobró vigencia el día 26 del mismo mes, cuando fue publicada en la Gaceta Departamental. Al haberse publicado y haber entrado en vigencia inmediatamente después de su expedición, según el actor, se omitió un acto sine qua non para su validez, consistente en la aprobación del Gobierno Departamental, según lo señala el artículo 305 del Decreto 1222 de 1986, Código de Régimen Departamental, concordante con el literal p) del artículo 23 de los Estatutos Internos de dicha beneficencia (Acuerdo

066 de 1986), que señalan la exigencia de que los actos que establezcan la planta de personal de la beneficencia deban llevar la aprobación del Gobierno Departamental. Igualmente, explicó que la Gerencia de la Beneficencia del Valle del Cauca, en el artículo 15 de la misma resolución demandada, sin tener facultades para ello, se autoprorrogó el término inicialmente concedido por la Junta Directiva en el Acuerdo 010 de 1999 para realizar la reestructuración y estableció que contaría con plazo hasta el 15 de enero de 2000, para emitir los actos administrativos por medio de los cuales reglamentaría la supresión, fusión y creación de cargos ajustados a la disponibilidad presupuestal y a las disposiciones de carácter nacional que el gobierno expida y la asignación de cargos de la nueva estructura orgánica y administrativa de la Beneficencia del Valle del Cauca. Con el actuar de la Administración, además de las normas antes citadas, el actor señaló como violadas las disposiciones de los artículos 6 y 123 de la Carta Política. (fl. 66) En respuesta a la demanda, la entidad se opuso a las pretensiones de anulación. Sostuvo en el punto central del debate que si el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, a su vez, es el presidente del la junta directiva de la beneficencia y en tal condición participó entregando la autorización a la gerencia de ese ente para la reestructuración, no tiene sentido que él mismo, como Gobierno Departamental, apruebe lo que previamente autorizó. En lo referido a la autoprorroga del término para adelantar la reestructuración

administrativa, que también se aduce, explicó la beneficencia que simplemente se trató de una concreción para la ejecución de la reestructuración que, en principio y según los Estatutos Internos, le correspondía a la Gerencia de la Beneficencia del Valle del Cauca. Explicó, que en el proceso de toda reestructuración, según las normas de la Ley 443 de 1998 y de su Decreto Reglamentario 1572 de 1998, siempre se profieren actos administrativos de carácter particular y concreto que, por obvias razones, son posteriores a la adopción de la nueva estructura interna de las entidades, razones por las cuales debe entenderse que simplemente se trataba de desarrollar y ejecutar la reforma administrativa, ya establecida. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del artículo 15 de la Resolución G-806 de noviembre 23 de 1999. Para tal efecto argumentó la extralimitación de funciones por parte de la Gerencia de la Beneficencia del Valle del Cauca, pues, expresamente la junta directiva de esa entidad, le había conferido un término de tres 3 meses que no podía ser prorrogado, tal como se estableció en dicho artículo, ya que esa facultad correspondía únicamente a la misma junta. En este aspecto, igualmente la decisión de primera instancia sostuvo que la facultad de emitir actos administrativos para reglamentar la supresión, fusión y creación de cargos no se encuentra asignada a la gerencia o dirección de los establecimientos públicos en la ley, como tampoco en los Estatutos de la Beneficencia del Valle del Cauca.

El a quo negó la solicitud de anulación del parágrafo del artículo 9º del acto demandado, propósito en el cual aseveró que no le asistía razón al demandante en el aspecto de la necesidad de aprobación del Gobierno Departamental de la nueva planta de personal de la Beneficencia del Valle, por cuanto en virtud del artículo 105 de la Ley 489 de 199, aplicable a las entidades descentralizadas del nivel territorial y vigente por la fecha de la expedición del acto acusado, los Consejos Directivos o Juntas Directivas no requieren la aprobación del Gobierno Departamental o Municipal para la adopción o reforma a la planta de cargos de las entidades descentralizadas de estos niveles. Igualmente, que según los artículos 70 y 71 de la citada ley, los establecimientos públicos, como entidades descentralizadas, gozan de autonomía administrativa y financiera, lo que implica, entre otras cosas, la posibilidad de expedir sus propios estatutos internos, establecer sus plantas de personal, como nombrar y remover a su personal. Explicó la primera instancia que el artículo 76 de la Ley 489 de 1998 dispone cuáles son los actos que compete expedir a los Consejos Directivos de los Establecimientos Públicos y en dicha preceptiva no está de manera expresa la facultad de adoptar la planta de cargos; sin embargo dicha función corresponde a los Consejos Directivos, según disposiciones del Decreto 1222 de 1986, que son aplicables en el caso. Circunstancia corroborada en el artículo 23 del Acuerdo 066 de 1986, Estatutos Internos de la Beneficencia del Valle del Cauca.

LA APELACION

La entidad demandada en esta oportunidad reiteró su postura en el sentido de que el artículo 15 del acto demandado – declarado nulo -, no constituye una prorroga, ni una arrogación de facultades propias de la junta directiva, por cuanto correspondía a la gerencia de la beneficencia, como autoridad nominadora, ejecutar la reforma administrativa efectuada mediante la resolución demandada, ya que según el literal i) del artículo 20 de los Estatutos Internos, al gerente de la beneficencia le correspondía “Ejecutar la decisiones de la Juta Directiva.” ALEGATOS El Ministerio Público y los demás interesados en el debate guardaron silencio en esta oportunidad. CONSIDERACIONES No observándose causal de nulidad que invalide total o parcialmente lo actuado y siendo competente esta Corporación para conocer en segunda instancia la presente controversia, se avocará el deber de resolver de fondo. En la proyección de la sentencia de primera instancia y del recurso de apelación en su contra, el problema jurídico a resolver sería si efectivamente se daba o no la incompetencia y arrogación de funciones de la Gerencia de la Beneficencia del Valle del Cauca para extender el plazo inicialmente concedido para llevar a cabo la reestructuración administrativa y de la planta de personal del otrora Establecimiento Público del Orden Departamental mencionado, según circunstancias vinculadas al contenido del artículo 15 de la Resolución G-806 del 23 de noviembre de 1999. Sin embargo, contrariando el sentido del fallo de primera instancia, como se verá más adelante, el problema jurídico central del proceso lo constituye el aspecto de la falta de aprobación del Gobierno Departamental del acto mediante el cual se

modificó estructura interna y la planta de personal de la Beneficencia del Valle del Cauca, que no fue adecuadamente asumido y solucionado en la decisión del a quo. Este aspecto del debate se retomará porque fue propuesto como cargo fundamental de la demanda contra los apartes del acto demandado y porque en tratándose de una acción de simple nulidad, incluso de oficio, esta Corporación puede hacer un examen general del acto demandado frente al ordenamiento jurídico y constitucional que debía acatarse para su expedición. Abordando el primero y aparente problema jurídico, la Sala establece que el contenido del artículo 15 del acto demandado (Resolución G-806 de noviembre 23 de 1999) debe ser tomado en su verdadero contexto, pues, si bien allí se habla de reglamentar la supresión, fusión y creación de cargos, en estricto sentido, el plazo se autoconcedió fue para materializar, para concretar el retiro de las personas a quienes se les suprimieron sus cargos y para incorporar a quienes, por voluntad de la administración, debían estar en la nueva planta de personal de la entidad reestructurada. A esta conclusión se llega con claridad, pues, la decisión de fondo de la administración – léase Junta Directiva y Gerencia de la Beneficencia del valle del Cauca – de suprimir, fusionar y crear nuevas dependencias y cargos en la estructura interna de esa entidad y en su planta de personal se tomó en los artículos 6º, 7º y siguientes del mismo acto demandado; luego no es posible concluir que las facultades protempore que recibió la Gerencia de la Beneficencia del Valle del

Cauca de parte de su Junta Directiva para los anteriores menesteres se hayan ejercido extemporáneamente, estos es, después del 27 de noviembre de 1999, cuando vencía el plazo entregado a la mencionada gerencia por la junta directiva en el Acuerdo 010 de agosto de 1999, ya que el acto demandado se expidió oportunamente el 23 de noviembre de 1999. Afrontando el segundo y fundamental problema jurídico, referido al tema de que si dicho acto requería, además de la voluntad de la junta directiva, de la aprobación del Gobernador del Departamento para su plena validez, la Sala observa que mediante la Resolución G-806 de Noviembre 23 de 1999, expedida por la gerente de la entidad demandada, se adoptó una nueva estructura orgánica o administrativa para la Beneficencia del Valle del Cauca (artículo 7º y siguientes); se fijó una nueva planta de personal definiendo el número de cargos requerido para el cumplimiento de su nueva misión (artículo 9º parágrafo); y se reasignaron funciones y requisitos a los cargos que dicha nueva planta de personal contempló. Tal acto administrativo, como se dejó explicado, fue expedido dentro del término de delegación de las funciones que a la Junta Directiva correspondían, y que fueron cedidas por tres meses a la gerente de la entidad mediante el Acuerdo 010 de agosto 27 de 1999. Dicha resolución (G-806 de 1999), es entonces el acto general mediante el cual la entidad decidió la reforma de su planta de personal, suprimiendo todos los cargos que la estructura anterior contemplaba, y creando 80 nuevos empleos con diferente

denominación, requisitos y funciones (folio 2). Por su parte, la Resolución G-823 de diciembre 3 de 1999, que también se menciona en el debate como expedida por la Gerencia de la Beneficencia del Valle, es el acto particular mediante el cual el nominador, en ejercicio de una facultad que le es propia, decidió la incorporación de los 80 funcionarios en la nueva planta de personal, que ya había definido la Resolución G-806 o acto general. No obstante, la Sala encuentra que, efectivamente, como lo plantea el actor en su demanda, el acto demandado (Resolución 806 de 1999) en cuanto modificó la planta de personal de la Beneficencia del Valle del Cauca, requería para su plena validez legal y eficacia aprobación del Gobierno Departamental; procedimiento que se debió cumplir antes de su publicación y ejecución. En efecto, el Decreto Ley 1221 del 18 de abril de 1986, mediante el cual se dictó el estatuto básico de las entidades descentralizadas departamentales, en relación con las funciones de las Juntas Directivas dispone lo siguiente: Artículo 66. Con la aprobación del Gobierno Departamental, las Juntas Directivas de los establecimientos públicos y de las empresas industriales determinarán las plantas de personal con sujeción a las normas que expidan las asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos “ (Subraya fuera de texto) En el mismo sentido el Decreto Ley 1222 de 1986 mediante el cual se expidió el Código de Régimen Político Departamental, repitió la anterior regla. De ello se deduce que a las Juntas Directivas de los Establecimientos Públicos y las Empresas Industriales y Comerciales departamentales (descentralizadas

departamentales), les corresponde determinar la planta de personal, pero dicha competencia se ejerce de forma conjunta con el Gobierno Departamental que debe aprobar tales modificaciones. Lo anterior no se opone a lo que dispuso la Ley 489 de 1998, en cuanto a las funciones de las Juntas Directivas y Gerentes de las entidades descentralizadas y al ejercicio conjunto de determinadas competencias: El parágrafo 1º del artículo 68 establece que el régimen jurídico previsto para las entidades descentralizadas del orden nacional es aplicable a las de las entidades territoriales, sin perjuicio de las competencias asignadas por la constitución y la ley a las autoridades del orden territorial. Tales competencias se encuentran consignadas en los Decretos 1221 y 1222 de 1986 atrás citados. Ellas además, respetan las directrices que con posterioridad plasmó la Ley 489 de 1998 en el artículo 103, por virtud del cual el Presidente de la República en el orden nacional (léase Gobernador en el orden departamental), debe ejercer el control administrativo sobre los organismos o entidades que conforman la administración pública. Por lo anterior, la Sala concluye que la Resolución 806 de noviembre 23 de 1999, en todas las normas que hacen referencia a la modificación y adopción de una nueva planta de personal en el seno de la Beneficencia del Valle del Cauca es nula, por violación de las normas generales antes citadas, a la cuales debió sujetarse. Es inocuo el planteamiento central que en este aspecto hace la Beneficencia del Valle para defender la legalidad del acto demandado, referido a que carece de sentido exigir una aprobación posterior del Gobernador del Departamento del Valle del Cauca para

un acto que se expidió con su previa autorización como integrante y presidente de la Junta Directiva de la Beneficencia del Valle del Cauca, pues, analógicamente con lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Política, el Gobierno Departamental para efectos de la aprobación de la modificación a la planta del personal del la Beneficencia del Valle estaba conformado por el Gobernador y por quien ocupara la Secretaria a la cual estuviera adscrita o vinculada la Beneficencia de ese departamento en el momento de la expedición del acto demandado. De otra parte, porque es claro para esta Corporación, que las decisiones tomadas por la junta directiva de la beneficencia de ese departamento, no pueden ser atribuidas de manera individual a ninguno de sus miembros. Mutatis mutandi, a esa conclusión se llega parodiando lo dicho por la Sección Quinta del Consejo de Estado en providencia de noviembre 2 de 19921 que resolvió sobre la existencia o no de una inhabilidad para aspirar a ser Alcalde de la Ciudad de Tunja de un ciudadano, por haber sido miembro de la Junta Directiva de la Universidad Pedagógica, sede de esa Ciudad, y supuestamente haber ejercido autoridad administrativa.

En dicha providencia se dijo: “… Cuando la norma presuntamente violada habla de haber ejercido cargo de dirección administrativa debe entenderse de quien lo desempeñó, en cumplimiento de funciones asignadas por mandato legal o estatutario, en forma directa y personal; no así cuando son varias personas las integrantes del ente corporativo que realiza la función de dirección.” (…) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”

administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con fecha junio 22 de 2004, dentro del presente asunto y, en su lugar, se dispone: DECLARASE la nulidad la Resolución G-806, proferida por la Gerencia de la Beneficencia del Valle con fecha de noviembre 23 de 1999, en todas las disposiciones que modificaron y adoptaron una nueva planta de personal de 1 Expediente 1435, C.P. Dr. Amado Gutiérrez Velásquez dicho ente descentralizado, por las razones expuestas en el cuerpo de esta sentencia. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

JAIME MORENO GARCIA