CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-31-000-2001-04445-01(7071-05)-2006

SUPRESION DE CARGO – Reestructuración de planta de personal con fundamento en las finanzas municipales No se trató de un despido masivo, como lo afirma la parte actora, sino de la supresión de cargos a raíz de la reestructuración del municipio, figura permitida por la Ley cuando las necesidades del servicio lo exijan y las conclusiones del estudio técnico deriven en ello, como sucedió en el presente caso, lo que hacía innecesaria la autorización del Ministerio de Trabajo que echa de menos la actora y que afirma, ha debido solicitar la entidad demandada. En efecto, las plantas de personal pueden ser reformadas y esa modificación puede implicar la creación o supresión de cargos, siempre y cuando tal actuación se haga de conformidad con las normas legales. En el presente caso, la reestructuración de la planta de personal estuvo fundamentada en el problema de las finanzas municipales y para su saneamiento, entre muchas otras propuestas se estudió la de que la planta de personal, debía ser reducida. El numeral 3º del artículo 97 de la Ley 136 de 1994, prohíbe expresamente a los Alcaldes decretar por motivos políticos, actos de proscripción o persecución contra personas o corporaciones, o decretar insubsistencias masivas, pero al mismo tiempo enuncia los casos en que pueden realizarse retiros de gran cantidad de personal, encuadrando la situación que se presenta en el caso en estudio en la hipótesis señalada en la norma. REESTRUCTURACION – No se opone a sus fines la celebración de contratos de prestación de servicios con posterioridad para un periodo específico Es cierto que en fecha posterior a su retiro, la Entidad demandada celebró

contrato de prestación de servicios con la actora, en el que ésta se obligó a prestar servicios técnicos de acuerdo a las normas propias de su profesión o actividad, conservar su autonomía e iniciativa en las gestiones profesionales o actividades que se le encomienden, responder y velar por el buen uso y mantenimiento de los bienes y elementos entregados por la Dirección Técnica de Deportes y cumplir con las demás obligaciones inherentes al contrato. No obstante lo anterior, tal situación no anula el hecho de que el Instituto Municipal de Deportes fue suprimido y de que en el estudio técnico se llegó a la conclusión de que no era necesario tener una planta “alta” de cargos, pues bastaba con contratar el personal técnico y especializado sólo por los períodos de ejecución de los torneos, procesos de capacitación o preparación, acorde a un programa eficiente y previo. Es decir, que la contratación de la actora, no contradice ni se opone a los fines para las que fue efectuada la reestructuración.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., octubre diecinueve (19) de dos mil seis (2006).

Radicación número: 76001-23-31-000-2001-04445-01(7071-05)

Actor: LIGIA DEL CARMEN CÓRDOBA

Demandado: MUNICIPIO DE BUENAVENTURA AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación contra la sentencia del 22 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

A N T E C E D E N T E S LIGIA DEL CARMEN CÓRDOBA por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la nulidad de la Resolución No. 550 de junio 29 de 2001, expedida por el Alcalde Municipal de Buenaventura, mediante la cual se suprimió el cargo que desempeñaba como Jefe de Servicios Generales, correspondiente al nivel ejecutivo 1. Como consecuencia de lo anterior, solicita el correspondiente restablecimiento del derecho. Como hechos en que fundamenta sus pretensiones, señala: El municipio se acogió a la Ley 617 de 2000 de ajuste fiscal, produciéndose así un recorte considerable en la nómina de empleados y estructura administrativa con el fin de superar la situación económica de la Institución. El 17 de marzo de 2000, la actora ingresó a trabajar al municipio de Buenaventura – Instituto Municipal del Deporte y durante el tiempo que permaneció vinculada cumplió con sus funciones de manera eficiente, honesta e imparcial y sin que tuviera ningún llamado de atención. Mediante Circular de abril 26 de 2001, el Ministerio de Trabajo y Seguridad social, hizo algunas recomendaciones en materia laboral frente al ajuste fiscal, advirtiendo que debían evitarse los retiros masivos de la planta de cargos y esperando que hubiera concertación entre empleados y patronos, lo cual no fue atendido por el Municipio de Buenaventura. El Concejo Municipal dio facultad al Alcalde para que hiciera la reestructuración, pero

para la administración central, teniendo en cuenta lo anterior, el Alcalde expidió el Decreto 050 del 29 de junio de 2001, para hacer la reestructuración del municipio a nivel central, pero en ningún momento indica los parámetros para retirar a los servidores públicos que sean desvinculados de la Administración. Mediante oficio 265 del 29 de junio de 2001, fue notificada de la supresión del cargo y para el retiro, no se tuvo en cuenta el perfil del empleado. El perfil de escolaridad y experiencia administrativa de la actora, era superior a la de algunos empleados que se encuentran trabajando en el Instituto Municipal del Deporte, con lo que se observa que el Alcalde no buscó mejorar el servicio, caso en el cual incurrió en desviación de poder. A la actora se le notificó la supresión del cargo y en el oficio se le señaló como acto, el Decreto 550 que no existe. Se expresa igualmente que la supresión del cargo de la actora, se debe al saneamiento fiscal y el Concejo Municipal da facultad al Alcalde para la reestructuración del municipio, pero con fundamento en la Ley 550 y en consecuencia no se podía suprimir el cargo de la actora, puesto que el proceso de reestructuración con fundamento en la Ley 617 de 2000 no había comenzado. La actora fue nombrada por el Gerente del Instituto Municipal del Deporte, despedida por el Alcalde y el oficio de despido firmado por la Directora de Recursos Humanos del Municipio. El Decreto 050 del 29 de junio de 2001, solamente modifica la planta de cargos de la administración central, más no la de los Instituto descentralizados y a folio 7 solo

hace referencia al Gerente, pero calla en relación con los demás funcionarios. Normas Violadas.- Citó las siguientes:  C.N., artículos 2, 13, 25, 29, 53, 58 y 209 Además de reiterar los argumentos expuestos en el capítulo de hechos de la demanda, expresa que el Acuerdo No. 034 del 29 de diciembre de 1995, en su artículo 3º, señala la naturaleza jurídica del Instituto Municipal del Deporte de Buenaventura a quien dota de autonomía administrativa, razón por la cual la reestructuración le correspondía hacerla al Gerente del Instituto, previo estudio y análisis de la Junta Directiva y en consecuencia el Alcalde del municipio no tenía competencia para el efecto. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: El Alcalde Municipal de Buenaventura, decidió efectuar una reestructuración, con base en las facultades constitucionales que lo amparaban y teniendo en cuenta la modificación de la estructura de la administración municipal, plasmada en el Acuerdo No. 084 de 2000. Luego de referirse al artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 7º del Decreto 2504 de 1998, expresa que es claro, que para tomar la decisión de supresión de cargos, el Alcalde, se encontraba obligado a la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función pública, y al estudio técnico exigido por la Ley, forma en la que efectivamente actuó. Los estudios técnicos constituyen el marco general de la organización administrativa

cubriendo todos los aspectos de formación, personal, estructura orgánica, forma de vinculación, jerarquización, clases de empleo, etc. Las reformas administrativas no se hacen en consideración a los méritos o deméritos de los funcionarios, sino por razones de interés general. RAZONES DE LA APELACIÓN A folio 270 obra el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, con fundamento en lo siguiente: Expresa que la entidad demandada, en fecha posterior a la supresión del cargo de la actora, se vio en la necesidad de contratarla de nuevo, con el fin de que desempeñara sus funciones, con lo cual demuestra que no se tuvo en cuenta el criterio de eficiencia, así como tampoco el interés general, teniendo en cuenta que la comunidad solicita que se incorpore de nuevo a la actora. A continuación hace referencia a jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el sentido de que los procesos de reestructuración no pueden realizarse de manera libre, sino que a las autoridades les asiste el deber de seguir ciertos parámetros, entre ellos la necesidad de respetar y proteger los derechos de los trabajadores. El Ministerio de la Protección Social, envió oficio a la entidad para evitar la violación de las normas jurídicas y los despidos colectivos, pero estas recomendaciones no fueron tenidas en cuenta, pues de conformidad con los artículos 5º y 7º del Decreto Ley 2351 de 1965, debió solicitar autorización previa a dicho Ministerio, explicando los motivos y acompañando las justificaciones si fuera el caso. Tampoco comparte el hecho de que a la actora no se le hubiera pagado la

indemnización contemplada en el Decreto 1660 de 1991, el cual es aplicable a los empleados y funcionarios de las distintas ramas y organismos del poder público. El Decreto 050, es una norma que no tenía validez jurídica cuando se le notificó a la actora, por cuanto este acto se llevó a cabo en la misma fecha de expedición del decreto, 29 de junio de 2001, en consideración a que de conformidad con lo señalado en el artículo 83 del C.C.A., los actos generales no son obligatorios mientras no sean publicados. Reitera que para efectos de determinar el personal que continuaría en la nueva planta, no se tuvieron en cuenta la experiencia administrativa ni los estudios realizados. El Decreto 047 de junio 26 de 2001, contempló la Dirección Técnica del Deporte y Recreación, señalando su misión, deberes y obligaciones del Director de la Oficina, deberes y obligaciones de la Dirección Técnica del Deporte y Recreación, de lo que se concluye que esta dirección no fue suprimida como se señaló en el Decreto 033. Considera que el Decreto 050 no fue notificado a la actora, pues no se le envió comunicación a la dirección que se encuentra en su hoja de vida, tampoco se incluyó en él la dependencia donde laboraba la actora. En su criterio, la Administración, basada en que la actora desempeñaba un cargo de libre nombramiento y remoción, incurrió en desviación de poder, por cuanto, ello no quiere decir que no tengan estabilidad en el empleo, teniendo en cuenta que en el

Estado de derecho no hay facultades absolutamente discrecionales, porque ello eliminaría la constitucionalidad, la legalidad y el orden justo. Para resolver, se C O N S I D E R A LIGIA DEL CARMEN CÓRDOBA por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la nulidad del Decreto 050 de junio 29 de 2001, expedida por el Alcalde Municipal de Buenaventura, mediante la cual se suprimió el cargo que desempeñaba como Jefe de Servicios Generales, correspondiente al nivel ejecutivo 1. Las inconformidades expuestas en el recurso de apelación, son las siguientes: La Entidad demandada, en fecha posterior al retiro de la actora, la contrató de nuevo, lo que demuestra que no se tuvo en cuenta el criterio de eficiencia. Los procesos de reestructuración, deben respetar y proteger los derechos de los trabajadores. No se solicitó autorización previa al Ministerio para el despido masivo de trabajadores. La actora tenía derecho al reconocimiento y pago de la indemnización contemplada en el Decreto 1660 de 1991. El Decreto 050, no salió a la luz jurídica y el C.C.A., dispone que los actos de carácter general no surten efecto mientras no sean publicados. El Instituto Municipal del Deporte, no fue realmente suprimido. En primer lugar, es necesario destacar, que en el presente caso, las actuaciones adelantadas por el Alcalde del Municipio de Buenaventura, obedecieron a la difícil situación económica por la que atravesaba el municipio. Así aparece en el Acuerdo

No. 84 de 2000, en el cual se le otorgaron facultades para celebrar el Acuerdo de reestructuración a que se refiere el título V de la Ley 550 de 1999. Lo anterior llevó a que por orden del mismo Acuerdo, en el parágrafo del artículo 1º, se reestructurara no sólo la planta de personal, sino también la estructura de la administración, para lo cual se procedió a la realización de un estudio técnico, el cual aparece a folio 140 del expediente. En dicho estudio, concretamente en lo que se refiere al Instituto Municipal de Deportes, entidad para la que laboraba la actora, se señaló lo siguiente: Sus ingresos dependen casi totalmente de las transferencias del municipio por situado fiscal, gastándose casi el 80% en sostenimiento de una planta de 30 funcionarios y por tanto la actividad deportiva y recreativa se limita a apoyar eventos sectoriales y barriales y a algunos de coordinación de la participación de los deportistas en actividades regionales y locales. Consideramos que no es necesario tener una planta tan alta para el volumen de valor y por ello se puede desarrollar más actividad a partir de una planta mínima, indexando la función deportiva y recreativa a la Secretaría de Educación y manteniendo un Fondo de Deportes, contratando el personal técnico y especializado solo por los períodos de ejecución de los torneos, procesos de capacitación o preparación, acorde a un programa eficiente y previo. Además por la demora en las transferencias del municipio, actualmente adeudan más de ocho (8) meses de pagos a empleados, contratistas y proveedores. Lo anterior llevó a la conclusión de que era innecesaria su existencia.

Así, en adelante no se previó el Instituto Municipal del Deporte y en su lugar, se estableció la Dirección Técnica del Deporte y la Recreación. Esta decisión se vio materializada en el Decreto 033 del 20 de abril de 2001, por el que se suprimió dicho ente descentralizado. Con lo anterior, se desvirtúa la afirmación de la actora en el sentido de que el Instituto no fue suprimido. Suprimido el Instituto Municipal de Deportes, como ya se dijo y establecida la Dirección Técnica del Deporte, la Sala no cuenta con material probatorio para establecer como quedó conformada su planta de personal, pues si bien aparece el acto que determinó la planta global de personal, no se trajo aquél en el que apareciera la distribución final, para saber quienes fueron incorporados en ella, aunque de todas maneras, la actora no se encontraba inscrita en carrera administrativa y en consecuencia no podía alegar derecho de preferencia frente a quienes sí pasaron a ser parte de la nueva planta. De lo expuesto hasta el momento, para la Sala es claro que la Entidad adelantó un estudio técnico con el fin de reestructurar la administración Municipal, en atención a la difícil situación económica por la que atravesaba y que en él se llegó a la conclusión de que la planta de personal debía reducirse en un 54.9%, para lo cual era necesario suprimir 332 cargos del a Administración Central, 64 cargos de los Institutos Descentralizados (entre los que se encontraba el de la actora) y 28 cargos de los organismos de control y vigilancia y el Concejo Municipal. No se trató pues de un despido masivo, como lo afirma la parte actora, sino de la

supresión de cargos a raíz de la reestructuración del municipio, figura permitida por la Ley cuando las necesidades del servicio lo exijan y las conclusiones del estudio técnico deriven en ello, como sucedió en el presente caso, lo que hacía innecesaria la autorización del Ministerio de Trabajo que echa de menos la actora y que afirma, ha debido solicitar la entidad demandada. En efecto, las plantas de personal pueden ser reformadas y esa modificación puede implicar la creación o supresión de cargos, siempre y cuando tal actuación se haga de conformidad con las normas legales. Sobre el particular, el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, dispone: Artículo 41. Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. ... A su vez, el Decreto 2504 de 1998, al modificar el artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, en su artículo 7º, señaló: Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la

administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

...

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

...

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

...

9. Racionalización del gasto público.

10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PARAGRAFO. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general". En el presente caso, la reestructuración de la planta de personal estuvo fundamentada en el problema de las finanzas municipales y para su saneamiento, entre muchas otras propuestas se estudió la de que la planta de personal, debía ser reducida, como atrás se dijo. Las afirmaciones de la actora, no desvirtúan los motivos aducidos por la administración para llevar a cabo las actuaciones que finalmente llevaron a la supresión de su cargo, pues no demostró que no se atendieron las finalidades manifestadas en los actos que sirvieron de base a la reestructuración. En este punto, es pertinente hacer mención al numeral 3º del artículo 97 de la Ley 136 de 1994, que dispone:

Es prohibido a los Alcaldes: ...

3. Decretar por motivos políticos, actos de proscripción o persecución contra personas o corporaciones, o decretar insubsistencias masivas.

Los retiros masivos de personal solamente podrán realizarse en los

casos autorizados por la ley o cuando se ordene la supresión, fusión o restauración de entidades, con arreglo a los Acuerdos que lo regulen. Lo anterior quiere decir que la norma contiene una prohibición expresa a los Alcaldes, pero al mismo tiempo enuncia los casos en que pueden realizarse retiros de gran cantidad de personal, encuadrando la situación que se presenta en el caso en estudio en la hipótesis señalada en la norma. Es cierto, por así aparecer probado en el expediente, que en fecha posterior a su retiro, la Entidad demandada celebró contrato de prestación de servicios con la actora, en el que ésta se obligó a prestar servicios técnicos de acuerdo a las normas propias de su profesión o actividad, conservar su autonomía e iniciativa en las gestiones profesionales o actividades que se le encomienden, responder y velar por el buen uso y mantenimiento de los bienes y elementos entregados por la Dirección Técnica de Deportes y cumplir con las demás obligaciones inherentes al contrato. No obstante lo anterior, tal situación no anula el hecho de que el Instituto Municipal de Deportes fue suprimido y de que en el estudio técnico se llegó a la conclusión de que no era necesario tener una planta “alta” de cargos, pues bastaba con contratar el personal técnico y especializado sólo por los períodos de ejecución de los torneos, procesos de capacitación o preparación, acorde a un programa eficiente y previo. Es decir, que la contratación de la actora, no contradice ni se opone a los fines para las que fue efectuada la reestructuración. Considera igualmente que tenía derecho a la indemnización contemplada en el Decreto 1660 de 1991, la cual no le fue cancelada por la entidad, sin embargo,

dicha norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-479 del 13 de agosto de 1992. De otro lado, la actora alega que el Decreto 050 de 2001 no fue publicado, no obstante, según constancia que obra a folio 183 del expediente, proferida por el Secretario de Gabinete de la Alcaldía Municipal de Buenaventura, fue publicado mediante aviso fijado en lugar visible del Despacho del Alcalde. No prosperan en consecuencia las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que la actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia del 22 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión celebrada en la fecha.

JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO