CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-31-000-2001-04797-01(5977-05)-2006

COMISION DE PERSONAL – Funciones. Sus conceptos no son vinculantes / PLANTA DE PERSONAL – Requisitos para las reformas que implican supresión de empleos de carrera Si bien es cierto la Ley 443 de 1998, estableció que en cada entidad regulada por dicha normatividad, debía existir una Comisión de Personal, encargada entre otras funciones, de conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que formulen los empleados de carrera que hayan optado por el derecho preferencial a ser revinculados, cuando se les supriman sus empleos, por considerar que han sido vulnerados sus derechos, y de conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que presenten los empleados de carrera por los efectos de las incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la entidad o por desmejoramiento en sus condiciones laborales, en ninguno de los anteriores supuestos se encontraba la parte actora, quien al serle brindadas las opciones de Ley, decidió optar por la indemnización. A lo anterior se agrega que los conceptos de la Comisión de Personal no son vinculantes. De conformidad con el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, con el fin de preservar los derechos de los empleados de carrera, las reformas de plantas de personal que impliquen supresión de empleos de carrera deben motivarse expresamente, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren. Esta previsión la reitera el artículo 148 del Decreto 1572 de 1998. SUPRESION DE CARGOS - Administración central de Santiago de Cali / SUPRESION DE CARGOS - Con ocasión de la racionalización del gasto público / ESTUDIOS TECNICOS – Soportan las modificaciones a las plantas de

personal / ESTUDIOS TECNICOS – Deben contemplar alguno o varios de los aspectos mencionados en el Decreto 2504 de 1998 El Decreto 0380 del 27 de junio de 2001, expedido por el Alcalde de Santiago de Cali, por el cual se suprimen algunos empleos, entre ellos el que desempeñaba el actor, se fundamenta en que el municipio atraviesa por una grave situación económica y financiera, que llevó a que la entidad realizara estudios técnicos para modificar la planta de personal de la administración central. Lo anterior, es armónico con las previsiones del artículo 7º del Decreto 2504 de 1998 por el cual se modifica el artículo 149 del Decreto 1572 del mismo año, en cuanto establece que se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización, cuando las conclusiones del estudio deriven en la creación o supresión de empleos, con ocasión, entre otros, de la racionalización del gasto público. El artículo 9º del Decreto 2504 de 1998, por el cual se modifica el artículo 154 del Decreto 1572 del mismo año, señala que los estudios técnicos que soportan las modificaciones de las plantas de personal, deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos: Análisis de procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios y evaluación de las funciones asignadas y perfiles de las cargas de trabajo de los empleos. En consecuencia, se advierte que no necesariamente deben ser tenidos en cuenta todos los aspectos mencionados,

pues la disposición señala, que se debe tener en cuenta alguno o varios de ellos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., junio primero (1º) de dos mil seis (2006).

Radicación número: 76001-23-31-000-2001-04797-01(5977-05)

Actor: OSCAR JULIO GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

Demandado: ALCALDIA DE SANTIAGO DE CALI AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación contra la sentencia del 25 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

A N T E C E D E N T E S OSCAR JULIO GONZÁLEZ RODRÍGUEZ por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la nulidad del Decreto No. 0380 del 27 de junio del 2001, proferido por el Alcalde de Santiago de Cali, por medio del cual se suprimen unos empleos de la planta de cargos de la administración central del Municipio. Como consecuencia de lo anterior, solicita el correspondiente restablecimiento del derecho. Como hechos en que fundamenta sus pretensiones, señala: El actor ingresó al municipio de Santiago de Cali el 7 de junio de 1979, para el cargo de Inspector, Dependiente de la Secretaría de Salud Pública Municipal.

Posteriormente fue objeto de encargos, reconocimientos y calificaciones durante toda su vida laboral para el municipio de Santiago de Cali. Con el advenimiento de la Ley 10 de 1990 y la Ley 27 de 1992, fue inscrito en el escalafón de carrera administrativa, adquiriendo desde ese entonces, los derechos que la Ley le otorgaba. El 29 de junio de 2001, el actor recibió la comunicación No. DDA-812 de 2001, suscrita por el Director de Desarrollo Administrativo del Municipio, donde se le comunica que el cargo por él desempeñado, esto es, Profesional Universitario, código 340, había sido suprimido a partir del día 30 de junio de 2001. Por lo anterior, procedió a indagar sobre el estudio técnico realizado para la modificación de la planta, encontrando que el mismo, en nada se había ocupado de analizar el grado de excelencia en el desempeño e igualmente que el municipio se había guiado por metodologías recomendadas por el Departamento Administrativo de la Función Pública, donde sólo se tuvieron en cuenta como factor de análisis las variables correspondientes a estudios y experiencia, dejando de lado aspectos tan vitales como la evaluación del desempeño, análisis de las funciones, cargas laborales y conducta del empleado e incluso dejando de lado aspectos tan vitales en la carrera administrativa como la evaluación del desempeño, análisis de las funciones, cargas laborales y conducta del empleado y como si fuera poco la misma variable de estudios fue ignorada y la experiencia sólo se valoró en relación con el municipio de Cali, dejando de lado la adquirida en otras entidades o dependencias. El actor buscó la instancia de la Comisión de Personal de los empleados de carrera

del municipio, pero no la encontró porque esa Comisión llevaba mucho tiempo sin reunirse y el representante de los empleados tenía su período vencido. Al no encontrar esta instancia, optó por la indemnización. No obstante la ausencia de la citada Comisión, el municipio procedió a proferir el Decreto 0380 del 27 de junio de 2001, por el cual se suprimieron los cargos de la administración, sin tener en cuenta que con ello se estaba violando el principio de legalidad y el derecho fundamental al debido proceso. Normas Violadas.- Citó las siguientes:  C.N., artículos 6, 29 y 125.  Ley 443 de 1998, artículos 2, 30, 31, 60 nums. 8 y 9 , 67 y 68.  Decreto 1568 de 1998, artículos 48, 49, 54, 56.  Decreto 1570 de 1998, artículo 1 y ss, 25 y ss, 30 a 33.  Decreto 1572 de 1998.  Decreto Nacional 2504 de 1998. En primer lugar, señala que al no existir o estar desintegrada la Comisión de Personal, el municipio de Cali, desconoció los mandatos del artículo 60 y 61 de la Ley 443 de 1998, así como los artículos 1º y siguientes hasta el artículo 33 del Decreto 1570 de 1998. Aun conociendo lo anterior, el municipio procedió a la expedición del Decreto 0380 del 27 de junio de 2001, por el cual suprimió unos empleos de la planta de cargos de la administración central municipal, sabiendo que ante este tipo de decisión se ponen en marcha los mecanismos previstos y vigentes en la Ley, en donde cobra

competencia para conocer y actuar sobre las reclamaciones originadas en la supresión de cargos, cual es la Comisión de Personal. La Comisión de Personal hace parte del Sistema Nacional de Carrera Administrativa, siendo aquélla la más genuina expresión del respeto al debido proceso en las actuaciones administrativas. Por esta razón, es obligación de la Entidad mantenerla conformada y vigente. Lo anterior no sucedió en el presente caso, en que la Comisión no estaba conformada para el momento en que se dio la reestructuración de la Entidad, a pesar de lo cual la administración, expidió el acto acusado, sabiendo que con su expedición se ponían en marcha los mecanismos previstos y vigentes en la Ley para actuar y conocer sobre las reclamaciones originadas en la supresión. Con lo anterior, se desconocen las normas y procedimientos establecidos en el artículo 67 de la Ley 443 de 1998. El Decreto demandado desconoció la normatividad consagrada en el Decreto 1568, sobre el procedimiento en caso de supresión de cargos de carrera administrativa. Agrega que con la expedición del Decreto 0380 del 27 de junio de 2001, se incurrió en falsa motivación, por cuanto en su parte considerativa, se alude a que la administración municipal realizó estudios técnicos para modificar la planta de cargos de la administración central municipal en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 9 del Decreto 2504 de 1998, ambos reglamentarios de la Ley 443 de 1998. En dicho estudio, sólo se tuvieron en cuenta, para efectos de la selección del personal, dos variables, cuales son, las calidades académicas y experiencia y sin

ninguna razón de peso suficientemente admisible se dejaron de lado aspectos determinantes como el buen desempeño laboral y la observación de la buena conducta del empleado. Al estudio técnico simplemente se le dio el valor de formalismo, es decir, cumplir con un requisito de Ley para no viciar el acto administrativo, pero en su elaboración faltó el cuidado y el respeto por los lineamientos que para esa actividad contempla la Ley, porque al revisar minuciosamente el documento, se encuentran casos tan inverosímiles, como que a muchos funcionarios no les fue revisado el nivel de escolaridad. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Señala el Tribunal que si bien es cierto las Comisiones de Personal a que se refiere la Ley 443 de 1998, estatuto que contiene la reglamentación sobre carrera administrativa, cumplen con las atribuciones propias señaladas en el artículo 61 de la citada Ley, no es menos cierto que el acto administrativo objeto de la litis, deba ser declarado nulo porque la administración de personal no estuviera conformada en el tiempo en que la administración lo dictó, es una petición no procedente, teniendo en cuenta que no es un requisito sine qua non para la formación de dicho acto y para los efectos que pueda generar el mismo. El acto que decide la supresión es independiente de la existencia del organismo aludido, no se encuentra supeditado en su nacimiento. Encontró el Tribunal que el acto administrativo demandado está debidamente motivado, la reestructuración obedece a motivos de modernización y no son estudios particulares que valoran individualmente las personas vinculadas con al Entidad.

El estudio técnico realizado no permite derivar consecuencias negativas para las personas que de alguna manera salen afectadas con la medida, tal como lo dilucida la parte actora. Las reformas administrativas no se hacen en consideración de los méritos o desméritos de los funcionarios, sino que se llevan a cabo por razones de interés general, buscando el beneficio de la comunidad, para mejorar las necesidades del servicio y no con el fin de tener en cuenta aquellas atribuibles a un funcionario en particular. RAZONES DE LA APELACIÓN A folios 171 y siguientes obra el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, con fundamento en lo siguiente: No es de recibo el argumento de que para la expedición del acto acusado, el Alcalde no necesitara de la existencia de la Comisión de Personal, porque era apenas previsible que los efectos jurídicos de su acto administrativo, necesariamente moverían la instancia administrativa de la Comisión, la cual no estaba conformada, convirtiendo al acto acusado en un acto despótico y autoritario, porque una autoridad erigida en garantía no existía, de donde era obvio concluir que pretermitida esta, el Alcalde se estaba arrogando la potestad de dirimir las reclamaciones que eran de competencia de la Comisión de Personal. Si bien no hay norma que señale que para poder expedir un acto administrativo autónomo del Alcalde, se requiera la presencia de una instancia –Comisión de Personal-, el análisis del bloque de legalidad, lleva a la conclusión de que para que el acto no atropelle el mundo jurídico al cual estaba destinado, era necesaria su existencia.

Al proferirse el Decreto 0380 de 2001, únicamente se tuvieron en cuenta las normas que regulaban la facultad para expedir el acto, pero no se consideró el conjunto de normas que regulan la materia del Sistema de Carrera Administrativa y se atrevió a proferir un acto administrativo que al tener efectividad en la vida jurídica chocó directamente con el ordenamiento jurídico superior, por cuanto previo a su expedición, era necesario que existieran todos los procedimientos e instancias administrativas ante las cuales cobraba efectos el citado acto. No comparte el criterio de la discrecionalidad para escoger los servidores públicos que continuarían en la planta de personal del municipio, pues los cargos de carrera tienen una naturaleza técnica y administrativa a cuyos empleos se les asignan unas funciones propias de la categoría laboral de los empleados. Por lo anterior, no puede afirmarse de manera ligera que frente a la supresión de cargos de una planta conformada por empleados de carrera administrativa, cuya relación es absolutamente reglada, pueda la entidad disponer sobre ellos, sin acatar o someterse a las estructuras normativas que regulan la materia. Los empleos suprimidos a través del Decreto 0380 de 2001, eran de carrera administrativa, por lo tanto toda su suerte jurídica debía definirse con arreglo a la regulación legal de la misma y en ningún caso y por ningún motivo para ellos podía operar el criterio de la discrecionalidad. Resulta por lo tanto absurdo afirmar que tratándose de empleos de carrera del municipio de Santiago de Cali, pudiera la administración hacer uso de una presunta discrecionalidad, teniendo frente a sí la Ley 443 de 1998 y sus decretos

reglamentarios que desarrollan el principio del mérito, no sólo para acceder a los empleos sino para permanecer en ellos, en donde en desarrollo del citado principio debió presentarse la justa puja entre los empleados de la administración para que evaluados los cuatro pilares: educación, experiencia, desempeño laboral y conducta, pudiera darse la escogencia de quienes permanecerían al servicio del municipio. Resalta que las normas que regulan la carrera administrativa no se refieren a los empleados de carrera sino a los empleos, es decir, aquél que tiene funciones previamente establecidas y provisión presupuestal para pagar los servicios de quien lo desempeña. En esas condiciones, quien ocupa un cargo de carrera administrativa en provisionalidad, no es un funcionario de libre nombramiento y remoción y para él también opera el grado de estabilidad en el empleo, evento en el cual no se puede producir su desvinculación del servicio conforme a la Ley, pero guardando el principio de la relatividad en el ejercicio de lo discrecional. Se presenta igualmente en el fallo apelado, una equivocada concepción de la necesidad de los estudios técnicos para reformar las plantas de personal. Cuando una entidad pública desea hacer ajustes, debe adelantar un estudio técnico, el cual debe contener los parámetros mínimos, contenidos en el Decreto 1572 de

1998. Esos estudios deben terminar recomendando el tipo de estructura, el modelo de planta de personal y los parámetros que indiquen una nómina óptima acorde con los presupuestos y la demanda del servicio.

Reitera que el estudio técnico practicado por el municipio de Santiago de Cali para la reforma de su planta de personal en el año 2001, tiene carencias al desconocer dos

de los cuatro pilares (Evaluación del desempeño y conducta laboral) que constituyen el principio del mérito para acceder y permanecer al servicio del Estado y que con ese defecto vicia de falsa motivación el Decreto 0380 de 2001. Para resolver, se C O N S I D E R A OSCAR JULIO GONZÁLEZ RODRÍGUEZ por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la nulidad del Decreto No. 0380 del 27 de junio del 2001, proferido por el Alcalde de Santiago de Cali, por medio del cual se suprimen unos empleos de la planta de cargos de la administración central del Municipio. Las inconformidades señaladas en el recurso de apelación, son las siguientes: ~ No es de recibo la afirmación del Tribunal en el sentido de que para la expedición del Decreto 0380 de 2001, el Alcalde no necesitara de la existencia de la Comisión de Personal del Municipio ordenada por la Ley. ~ Tampoco comparte el criterio de la discrecionalidad para escoger los servidores públicos que continuarían en la planta de personal del municipio, pues los empleos suprimidos a través del Decreto 0380 de 2001, eran de carrera administrativa, por lo tanto toda su suerte jurídica debía definirse con arreglo a la Ley. ~ Se presenta igualmente en el fallo apelado, una equivocada concepción de la necesidad de los estudios técnicos para reformar las plantas de personal, pues estos se requieren cuando se trata de hacer ajustes en una entidad pública, con el fin de determinar el tipo de estructura, el modelo de planta de

personal y los presupuestos que indiquen una nómina óptima acorde con las condiciones financieras de la Entidad. Para efecto de decidir, se tiene lo siguiente: El 27 de junio de 2001 se expidió el Decreto No. 0380 de 2001, por medio del cual se suprimieron unos empleos de la planta de cargos de la administración central municipal. Como fundamento normativo se invoca el artículo 315 numeral 7º de la Constitución, concordante con el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 e igualmente la Ley 617 de 2000 que obliga a las entidades territoriales al saneamiento y ajuste fiscal. Igualmente se señala la grave situación económica y financiera del municipio, que le generó insolvencia e incumplimiento de sus obligaciones económicas. Lo anterior llevó a que mediante Acuerdo Municipal No. 070 del 19 de diciembre de 2000, se modificara la estructura de la administración municipal, previa la realización de estudios técnicos para la modificación de la planta de personal de la administración central, con lo cual se dio cumplimiento al artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 9º del Decreto 2504, reglamentario de la Ley 443 del mismo año. Si bien es cierto la Ley 443 de 1998, estableció que en cada entidad regulada por dicha normatividad, debía existir una Comisión de Personal, encargada entre otras funciones, en lo que interesa para el presente asunto de:

8. Conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que

formulen los empleados de carrera que hayan optado por el derecho preferencial a ser revinculados, cuando se les supriman sus empleos, por considerar que han sido vulnerados sus derechos.

9. Conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que

presenten los empleados de carrera por los efectos de las incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la entidad o por desmejoramiento en sus condiciones laborales. En ninguno de los anteriores supuestos se encontraba la parte actora, quien al serle brindadas las opciones de Ley, decidió optar por la indemnización, como ella misma lo afirma en la demanda. A lo anterior se agrega que los conceptos de la Comisión de Personal no son vinculantes. Ahora bien, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, con el fin de preservar los derechos de los empleados de carrera, las reformas de plantas de personal que impliquen supresión de empleos de carrera deben motivarse expresamente, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren. Esta previsión la reitera el artículo 148 del Decreto 1572 de 1998. El artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 9º del Decreto 2504 de 1998, reglamentario de la Ley 443 de 1998, señala que los estudios que soportan las modificaciones de plantas de personal deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocasional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, atendiendo aspectos tales como “Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios, evaluación de funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. El Decreto 0380 del 27 de junio de 2001, expedido por el Alcalde de Santiago de

Cali, por el cual se suprimen algunos empleos, entre ellos el que desempeñaba el actor, se fundamenta en que el municipio atraviesa por una grave situación económica y financiera, que llevó a que la entidad realizara estudios técnicos para modificar la planta de personal de la administración central. Lo anterior, es armónico con las previsiones del artículo 7º del Decreto 2504 de 1998 por el cual se modifica el artículo 149 del Decreto 1572 del mismo año, en cuanto establece que se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización, cuando las conclusiones del estudio deriven en la creación o supresión de empleos, con ocasión, entre otros, de la racionalización del gasto público. El actor impugna el acto y recurre, alegando que el estudio técnico adelantado para el efecto, sólo tuvo en cuenta calidades académicas y experiencia y omitió analizar el aspecto del buen desempeño. A este respecto se observa que el artículo 9º del Decreto 2504 de 1998, por el cual se modifica el artículo 154 del Decreto 1572 del mismo año, señala que los estudios técnicos que soportan las modificaciones de las plantas de personal, deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos: Análisis de procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios y evaluación de las funciones asignadas y perfiles de las cargas de trabajo de los empleos.

En consecuencia, se advierte que no necesariamente deben ser tenidos en cuenta todos los aspectos mencionados, pues la disposición señala, que se debe tener en cuenta alguno o varios de ellos. Conforme a la copia simple del estudio técnico-económico y organizacional que al proceso se allegó, obra que el municipio evaluó la formación académica y experiencia, y la ausencia de evaluación del buen desempeño, no es causal de anulación del acto acusado. Con base igualmente en lo anterior, la afirmación del actor, en el sentido de que la administración actuó discrecionalmente en la escogencia de los empleados que continuarían en la nueva planta de personal, se desestima, si se tiene en cuenta que para llevar a cabo tal tarea, evaluó, como se dijo, la formación académica y la experiencia y no obra prueba en contrario dentro del expediente. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia del 25 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión celebrada en la fecha.

TARSICIO CÁCERES TORO JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria