CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-31-000-2001-05326-01(1670-05)-2006

INCORPORACION EN LA NUEVA PLANTA DE PERSONAL – Debe respetarse

el mejor derecho / SUPRESION DE CARGO DE CARRERA – Se permite cuando se trata de corregir anomalías de orden fiscal / ESTUDIO TECNICO – Debe enfocarse a determinar la idoneidad de la planta de personal / RECONOCIMIENTO DE MEJOR DERECHO – Pueden ser argumentos para alegarlo la evaluación de desempeño y la conducta laboral / SUPRESION DE CARGO – La supresión de cargo en el Municipio de Santiago de Cali atendió a las previsiones dispuestas por la ley y por las normas reglamentarias y a la situación financiera dramática del ente territorial Tratándose de la incorporación a la nueva planta de personal, en casos de supresión de empleos, no puede gobernar la discrecionalidad como guía de la actuación de la administración. En tales casos se ha establecido por la ley que debe respetarse el mejor derecho pues él permite cimentar de forma adecuada las decisiones que se tomen para garantizar los derechos de carrera y, con ello, el derecho de la administración a contar con los mejores servidores. Existe norma que permite a las entidades proceder a la supresión de empleos, aun de los que se encuentran en carrera administrativa, cuando se trate de corregir anomalías de orden fiscal, como las aducidas por el Municipio de Santiago de Cali, pues ante la imposibilidad de cumplir, incluso con el pago de salarios, lo que fue acreditado por la entidad accionada, la administración encontró como solución, prevista por la ley, la de ajustar su planta de personal a las posibilidades financieras y presupuestales. No considera la Sala que exista una “equivocada concepción de

la necesidad de los estudios técnicos para reformar las plantas de personal”, ni que no se tuvieran en cuenta en el estudio técnico los criterios de evaluación de desempeño y conducta laboral. La Sala no comparte las razones aducidas por el demandante puesto que el estudio técnico debe enfocarse a determinar la idoneidad de la planta de personal, entendiendo por tal la aplicación de los criterios a los que se refiere el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, tal como fue modificado por el artículo 9 del Decreto 2504 de 1998. De otro lado debe indicarse que los criterios de evaluación de desempeño y conducta laboral a los que se alude en el recurso, pudieron, además, hacerse valer en la presente causa desde el punto de vista del reconocimiento del mejor derecho, cosa que no fue posible porque el actor, como se indicó, no arrimó al proceso los medios de prueba necesarios para el efecto. En suma ni por la forma de elaboración del estudio técnico, que en opinión de la Sala fue la adecuada, ni por el alegato del mejor derecho, concurren en la situación del actor los argumentos de los cuales se pueda derivar que fue desconocida su posición jurídica. Por el contrario, la determinación tomada por el Municipio de Santiago de Cali atendió a las previsiones dispuestas por la ley y por las normas reglamentarias y a la situación financiera dramática del ente territorial, que fue suficientemente acreditada. En conclusión, no habiéndose demostrado que el acto demandado estuviese incurso en falsa motivación o desviación de poder, ni que el nominador hubiese extralimitado las atribuciones concedidas en la Constitución y la ley, ni que la falta

de la comisión de personal hubiese entorpecido los derechos del actor, los cargos endilgados contra el acto acusado carecen de vocación de prosperidad pues el retiro del servicio del demandante se sujetó a la normatividad constitucional y legal vigente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil seis (2006).- Radicación número: 76001-23-31-000-2001-05326-01(1670-05)

Actor: JAIME SANDOVAL TRUJILLO AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de julio de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las súplicas de la demanda presentada por Jaime Sandoval Trujillo contra el Municipio de Santiago de Cali.

1. La demanda Estuvo encaminada a obtener la nulidad del Decreto 380 del 27 de junio de 2001, “POR EL CUAL SE SUPRIMEN UNOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE CARGOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL MUNICIPAL.”, y de la comunicación DDA1160 de 27 de junio de 2001, suscrita por el Director de Desarrollo Administrativo de la Alcaldía de Santiago de Cali, mediante la cual se le informó al demandante que “(…) mediante Decreto No 0380 de Junio 27 del 2001, el cargo que Usted

ocupaba ha sido suprimido a partir de Junio treinta (30) del 2001. “(...) Para el pago de sus Prestaciones Sociales, deberá además de los requisitos señalados en las normas vigentes, presentar certificado de entrega del cargo a su superior inmediato.”. (Fls. 42 a 59). Como consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar su reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro de superior jerarquía y el reconocimiento y pago de los salarios, prestaciones y demás derechos inherentes al cargo, desde la fecha de su desvinculación hasta cuando se hiciera efectivo el reintegro; y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y siguientes del C.C.A. Fundamentó las pretensiones en los siguientes hechos: Ingresó al servicio del Municipio de Santiago de Cali el 3 de enero de 1990, en el cargo de Secretario de Inspección de Policía Permanente, dependiente de la Secretaría de Gobierno. Fue objeto de ascensos y calificaciones en el desempeño de sus funciones. Con el advenimiento de la Ley 27 de 1992 se le inscribió en carrera administrativa y adquirió con ello todos los derechos que la ley le otorga. Por comunicación DDA - 1160 de 29 de junio de 2001, suscrita por el Director de Desarrollo Administrativo del Municipio de Santiago de Cali, se le comunicó que el cargo por él desempeñado, Técnico, Código 401, había sido suprimido a partir del 30 de junio del mismo año. La anterior determinación le causó enorme sorpresa, por ello indagó sobre las características del estudio técnico realizado por la administración para la

respectiva modificación de la planta de personal. En dicho estudio el municipio sólo tuvo en cuenta como factor de análisis para determinar la nueva planta de personal las variables correspondientes a estudios y experiencia y dejó de lado aspectos tan vitales en la carrera administrativa como la evaluación de desempeño, el análisis de las funciones, las cargas laborales y la conducta del empleado. Ante la situación de supresión de su cargo acudió a la Comisión de Personal de los Empleados de Carrera del municipio, donde éstos tienen un representante, pero se encontró con que llevaba mucho tiempo sin reunirse, que el representante de los empleados tenía su período vencido y que no se había convocado a una nueva elección. Al no encontrar instancia a la cual dirigirse optó por recibir la indemnización. El Dr. Horacio Carvajal Hernández, representante de los empleados en la Comisión de Personal para la Carrera Administrativa del Municipio de Santiago de Cali, recibió a finales del año 2000 una comunicación de los funcionarios de la desaparecida Dirección Administrativa del Recurso Humano por la cual se le informó que no se convocaría a la Comisión para tratar algunos asuntos porque el Municipio se encontraba en proceso de reforma. En el año 2001 el mismo Dr. Carvajal Hernández, aduciendo su calidad de representante de los empleados en la Comisión de Personal para la Carrera Administrativa, solicitó por escrito a la nueva administración municipal que convocara a la Comisión de Personal con el fin de que se tratara el tema relacionado con la supresión de los cargos de planta. La administración le contestó que la Comisión no se convocaba porque el periodo del representante de los empleados se encontraba vencido y si se sesionaba las actuaciones que

surgieran podrían estar viciadas de nulidad. No obstante, la Administración Municipal de Santiago de Cali procedió a proferir el Decreto 0380 del 27 de junio de 2001, “POR EL CUAL SE SUPRIMEN UNOS EMPLEOS EN LA PLANTA DE CARGOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL MUNICIPAL”, sin tener en cuenta que, con ello, estaba violando el principio de legalidad, el derecho fundamental al debido proceso y estaba incurriendo en falsa motivación.

2. Normas violadas Se adujeron como violadas las siguientes normas: De la Constitución Política los artículos 6,29 y 125.

De la Ley 443 de 1998, los artículos 2, 30, 31, 60, numerales 8 y 9, y artículos 67 y 68. Del Decreto 1568 de 1998, los artículos 48, 49, 54, 56. Del Decreto 1570 de 1998, los artículos 1 y subsiguientes y 25, 30, 31, 32 y 33. Decreto 1572 de 1998. Decreto 2504 de 1998.

3. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 16 de julio de 2004, declaró probada la excepción propuesta por la parte demandada, carencia de derecho sustancial, y negó las súplicas de la demanda.

Expuso que los reparos del demandante respecto del estudio técnico que sirvió de fundamento para dictar el Decreto 0380 de 2001 no alcanzan a erigirse en causales de nulidad, en virtud de que no fueron soportados mediante prueba

alguna. El legislador presume que la modificación de la planta de personal se adelantó por necesidades del servicio o de modernización del ente, sustentadas en el estudio técnico previamente realizado, y esta presunción no fue desvirtuada por el demandante. Con el oficio DDA – 1160 se comprobó que al señor JAIME SANDOVAL TRUJILLO, al desvincularlo de la Administración Central, se le dio la opción de escoger entre la incorporación o la indemnización. Tal como lo manifiesta en los hechos de la demanda optó por esta última. Por lo anterior, se cumplieron a cabalidad las exigencias legales en el proceso de supresión cuestionado (Fls. 106 a 113).

4. El recurso de apelación El demandante apeló la decisión con los siguientes argumentos (Fls. 120 a 129): Los empleos suprimidos a través del Decreto 0380 de 2001, proferido por el

Alcalde del Municipio de Santiago de Cali, eran de carrera Administrativa, por lo tanto toda su suerte jurídica debía definirse con arreglo a la regulación legal de la misma y en ningún caso y por ningún motivo podía operar el criterio de la discrecionalidad. El a quo tiene una equivocada concepción de la necesidad de los estudios técnicos para reformar las plantas de personal. El estudio técnico practicado por el municipio de Santiago de Cali para reformar su planta de personal en el año 2001 desconoce dos (2) de los cuatro (4) pilares, evaluación de desempeño y conducta laboral, que constituyen el principio del mérito para acceder y permanecer al servicio del Estado. Estas circunstancias generan un vicio en el acto de supresión,

su falsa motivación. El a quo no se pronunció sobre la necesidad de la intervención de la Comisión de Personal en el proceso de supresión atacado. El Alcalde de Santiago de Cali, al proferir el Decreto 0380 de junio de 2001, únicamente tuvo en cuenta las normas que reglaban la facultad para expedir el acto pero no tuvo consideración alguna ni le mereció análisis detallado el conjunto de normas que regulan la materia del sistema de carrera administrativa.

5. Consideraciones de la Sala 5.1. El problema jurídico El Consejo de Estado deberá decidir si se ajustan a la legalidad los siguientes actos demandados: Decreto 0380 del 27 de junio de 2001, expedido por el Alcalde de Santiago de Cali, “POR EL CUAL SE SUPRIMEN UNOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE CARGOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL MUNICIPAL.”, en cuanto afectó la situación del demandante. (Fls. 37 a 39).

Oficio DDA – 1160 del 27 de junio de 2001, proferido por el Director de Desarrollo Administrativo del Municipio de Santiago de Cali, por el cual se comunicó al actor que había sido suprimido el cargo por él ocupado (Fl. 41). 5.2. Hechos probados Ingresó al servicio del municipio el 3 de enero de 1990, en el cargo de Secretario de Inspección Permanente, dependiente de la Secretaría de Gobierno (Fl. 32). Fue inscrito en el escalafón de la carrera administrativa por Resolución No.103 de 6 de mayo de 1994, expedida por la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento del Valle (fl. 31). Por oficio DDA-1160 de 27 de junio de 2001, suscrito por el Director de Desarrollo

Administrativo de la Alcaldía de Santiago de Cali, se le comunicó que, mediante Decreto No 0380 de la misma fecha, se suprimió de la planta de personal municipal el cargo por él desempeñado y que, de conformidad con los artículos 44 y siguientes del Decreto 1568 de 1998, le asistía el derecho de optar entre un tratamiento preferencial para ser reincorporado a un empleo equivalente dentro de los seis (6) meses siguientes, o el de recibir una indemnización (Fl. 41). 5.3. Análisis de la Sala Por Decreto No. 380 de 27 de junio de 2001 el Alcalde de Santiago de Cali, con fundamento en el artículo 315, numeral 7, de la Constitución Política, 91 de la Ley 136 de 1994 y en la Ley 617 de 2000, que demandó de las entidades territoriales el saneamiento y ajuste fiscal y el control de sus gastos de funcionamiento, suprimió varios empleos de la planta de cargos de la Administración Central Municipal, entre ellos el del actor, a partir del 30 de junio de 2001(Fls. 37 a 39) Está acreditado que la supresión de su cargo le fue comunicada al actor por oficio de 27 de junio de 2001, en cuyo texto se consignan las opciones a que legalmente tenía derecho por ser funcionario de carrera, con la advertencia de que la decisión tomada debía ser comunicada a la administración en el término de cinco (5) días calendario luego del recibo del oficio correspondiente, transcurrido dicho término, se entendería que había optado por la indemnización. De acuerdo con lo expresado por el actor en los hechos de la demanda y según constancia emitida por el Coordinador de Tesorería del Municipio de Santiago de

Cali, el demandante recibió la suma de $17’865.016.oo a título de indemnización por la supresión del empleo. Señala el actor en el recurso que los cargos de carrera tienen una naturaleza técnica y administrativa, a sus empleos se les asignan unas funciones propias de la categoría de los empleados y no puede afirmarse de manera ligera que frente a la supresión parcial de una planta de cargos, conformada por empleos de carrera administrativa, pueda sobre ellos disponer la entidad en forma discrecional. La Sala comparte el criterio expresado por el recurrente en el sentido de que tratándose de la incorporación a la nueva planta de personal, en casos de supresión de empleos, no puede gobernar la discrecionalidad como guía de la actuación de la administración. En tales casos se ha establecido por la ley que debe respetarse el mejor derecho pues él permite cimentar de forma adecuada las decisiones que se tomen para garantizar los derechos de carrera y, con ello, el derecho de la administración a contar con los mejores servidores. El mejor derecho como argumento para permanecer en la nueva planta de personal se deriva de las siguientes normas constitucionales y legales: Artículo 125 de la Constitución Política, según el cual el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. Artículo 209 de la Constitución Política, según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y

publicidad. La Ley 443 de 1998, artículo 2, que consagra el principio del mérito, conforme al cual el acceso a los cargos de carrera, la permanencia en los mismos y el ascenso estarán determinados por la demostración permanente de las calidades académicas y la experiencia, el buen desempeño laboral y la observancia de buena conducta de los empleados que pertenezcan a la carrera. El Decreto 1572 de 1998, artículo 148, según el cual las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución. Empero no basta alegar el mejor derecho. Este debe ser probado en forma fehaciente en el marco de la causa judicial. En el presente caso el actor alegó en los hechos de la demanda que su experiencia no fue valorada de modo adecuado y que ello le perjudicó en el reconocimiento de sus derechos de carrera. Agregó que a determinados funcionarios se les suprimió el empleo en tanto que otros con inferior derecho se mantuvieron en la nueva planta de personal. Sin embargo la Sala no encuentra en el plenario los medios de prueba para demostrar que otras personas, que fueron incorporadas en la nueva planta de personal, gozaban de inferior derecho que el demandante. Como de acuerdo con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al sub lite por remisión expresa del artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, y el actor no demostró que la decisión tomada por el ente

demandado hubiese desconocido su mejor derecho, se desestimará el alegato del recurrente. La Sala desestimará el argumento de que la ley no ha creado la causal de supresión de cargos por ajuste fiscal, pues el Decreto 2504 de 1998, artículo 7, que modificó el artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, dispone que la modificación de una planta de personal debe fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la supresión de empleos con ocasión de la racionalización del gasto público o el mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia y economía de las entidades públicas. Esto fue lo que ocurrió en el presente caso, en el que el Decreto 0380 de 2001 se expidió porque el Municipio de Santiago de Cali “atraviesa por una grave situación económica y financiera que ha generado una insolvencia que no le permite dar cumplimiento a sus obligaciones económicas.”, lo que fue ratificado en el informe rendido por la entidad accionada el 17 de mayo de 2002 (Fl. 10, cuaderno No.2). De acuerdo con lo anterior, existe norma que permite a las entidades proceder a la supresión de empleos, aun de los que se encuentran en carrera administrativa, cuando se trate de corregir anomalías de orden fiscal, como las aducidas por el Municipio de Santiago de Cali, pues ante la imposibilidad de cumplir, incluso con el pago de salarios, lo que fue acreditado por la entidad accionada, la administración encontró como solución, prevista por la ley, la de ajustar su planta de personal a las posibilidades financieras y presupuestales.

No considera la Sala que exista una “equivocada concepción de la necesidad de los estudios técnicos para reformar las plantas de personal”, ni que no se tuvieran en cuenta en el estudio técnico los criterios de evaluación de desempeño y conducta laboral. La Sala no comparte las razones aducidas por el demandante puesto que el estudio técnico debe enfocarse a determinar la idoneidad de la planta de personal, entendiendo por tal la aplicación de los criterios a los que se refiere el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, tal como fue modificado por el artículo 9 del Decreto 2504 de 1998: “Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico - misionales y de apoyo.

2. Evaluación de la prestación de los servicios.

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.”.

El estudio técnico realizado para la aplicación del Decreto 380 de 2001 del Municipio de Santiago de Cali se enfocó a los aspectos mencionados en el Decreto 2504 de 1998, según puede observarse en los ítem del mismo que se ocupan de las materias aludidas, a saber, “Metodología aplicada”, “Estructura orgánica y número de empleos mínimos requeridos”, “Planta de personal”, “Levantamiento de datos”, “Calificación y captura de datos”, “Valoración”, “Informe por nivel jerárquico de ubicados y desvinculados por puntaje”, “Consolidado de valoración de las hojas de vida”, etc.

De otro lado debe indicarse que los criterios de evaluación de desempeño y conducta laboral a los que se alude en el recurso, pudieron, además, hacerse valer en la presente causa desde el punto de vista del reconocimiento del mejor derecho, cosa que no fue posible porque el actor, como se indicó, no arrimó al proceso los medios de prueba necesarios para el efecto. En suma ni por la forma de elaboración del estudio técnico, que en opinión de la Sala fue la adecuada, ni por el alegato del mejor derecho, concurren en la situación del actor los argumentos de los cuales se pueda derivar que fue desconocida su posición jurídica. Por el contrario, la determinación tomada por el Municipio de Santiago de Cali atendió a las previsiones dispuestas por la ley y por las normas reglamentarias y a la situación financiera dramática del ente territorial, que fue suficientemente acreditada. Por último, aduce el recurrente que la sentencia impugnada nada dijo sobre la necesidad de la comisión de personal para la emisión del acto administrativo de supresión. Argumenta el actor que se encuentra ampliamente probado que durante el proceso de supresión de su empleo no se convocó la comisión de personal de la entidad accionada porque no se había elegido al representante de los empleados. La comisión de personal se encuentra consagrada en la Ley 443 de 1998, con el propósito de velar por los derechos de los empleados de carrera. El artículo 60 de la citada ley, reglamentado por el Decreto 1570 de 1998, reformado por el Decreto 1228 de 2005, indicó la forma como debe integrarse la comisión de personal, la elección del representante de los empleados y sus modalidades de reunión y

funcionamiento. El artículo 61, por su parte, fijó las funciones de la comisión de personal. En el hecho sexto de la demanda se expresa que con el fin de reclamar por una presunta violación de sus derechos de carrera el actor acudió a la comisión de personal “pero no la encontró, porque esa comisión llevaba mucho tiempo sin reunirse y el representante de los empleados tenía su período vencido y no se había convocado a una nueva elección. Este aspecto de no encontrar instancia ante quien dirigirse hizo que mi poderdante optara por recibir indemnización.” (Fl. 44). Según los medios de prueba que se arrimaron al expediente, en particular los que figuran de folios 2 a 14, podría colegirse que no se convocó para la elección del representante de los empleados a la comisión de personal, a pesar de que, según el artículo 5, inciso 2, del Decreto 1570 de 1998, es obligación del jefe de la entidad hacerlo. Esta situación irregular y censurable, en principio, se encuentra acreditada y, sin duda, podría afectar los derechos de carrera de los empleados que acudieron al ente en procura de sus derechos. Sin embargo, en este caso, el hecho carece de trascendencia porque el demandante no acreditó haber acudido ante la comisión para defenderse del alegado desconocimiento de sus derechos. Los juicios de nulidad y restablecimiento del derecho, como el presente, versan sobre el análisis de causas particulares donde las acusaciones respecto de la validez de los actos administrativos deben probarse no respecto de una situación general, que bien pudo haber ocurrido, sino en relación con la situación concreta de que se trate. El demandante debió arrimar al proceso prueba de que efectivamente solicitó la

intervención de la comisión de personal. Sólo de esta manera la aparente inactividad del organismo colegiado podría haber perjudicado sus intereses y constituirse, por tanto, en motivo para invocar la nulidad de los actos atacados. En conclusión, no habiéndose demostrado que el acto demandado estuviese incurso en falsa motivación o desviación de poder, ni que el nominador hubiese extralimitado las atribuciones concedidas en la Constitución y la ley, ni que la falta de la comisión de personal hubiese entorpecido los derechos del actor, los cargos endilgados contra el acto acusado carecen de vocación de prosperidad pues el retiro del servicio del demandante se sujetó a la normatividad constitucional y legal vigente. Por lo expuesto, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

6. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia del 16 de julio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda promovida por JAIME SANDOVAL TRUJILLO, identificado con cédula de ciudadanía No.16’660.090 de Cali, contra el Municipio de Santiago de Cali.

EN FIRME DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

COPIESE, NOTIFIQUESE, Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO JESUS MARIA LEMOS

BUSTAMANTE

TARSICIO CACERES TORO