CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-31-000-2002-02566-01(2391-04)-2006

REAJUSTE PENSIONAL LEY 6 DE 1992 – Procede aún después de inexequibilidad para quienes adquirieron el derecho bajo su vigencia / PENSIONES DE JUBILACION DEL SECTOR PUBLICO – Para su reajuste se requiere estar devengando la mesada al 1 de enero de 1989 / REAJUSTE PENSIONAL DE LEY 6 DE 1992 – Se justifica para acercar las pensiones a los salarios que devengaban los servidores públicos El artículo 116 de la ley 6 de 1992 rigió desde su expedición hasta el 20 de noviembre de 1995, fecha en la cual fue retirado del ordenamiento jurídico, pero sigue teniendo efectos para quienes adquirieron el derecho bajo su vigencia. El decreto 2108 de 1992, expedido en desarrollo del artículo 116 de la ley 6, debe en este caso, correr igual suerte, es decir, rigió desde su expedición hasta la fecha de inexequibilidad del precepto que le dio origen pero extiende sus efectos aún después para quienes bajo su amparo adquirieron el derecho para ser consecuente con los efectos jurídicos dados por la Corte Constitucional a la ley reglamentada. Conforme a lo anterior no puede la entidad demandada sustentar la negativa del derecho de la actora en la sentencia proferida por la Corte Constitucional, pues ella, precisamente, al determinar sus efectos ordenó que los reajustes dejados de pagar a los pensionados debían hacerse efectivos si el derecho se había consolidado con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad. Adviértase que se debe acreditar la calidad de pensionado y estar devengando la mesada pensional para el 1 de enero de 1989 porque el artículo 116 de la Ley 6

de 1992 claramente dispuso como razón de ser del ajuste ordenado el compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación, es decir, se trató de acercar las mesadas pensionales a los salarios que se devengaban en esa fecha los servidores públicos que desempeñaban empleos equivalentes a los que habían ejercido los pensionados. Como en el presente caso la demandante obtuvo el reconocimiento pensional por Resolución No. 0062 de 14 de enero de 1981 y empezó a disfrutarla desde septiembre de 1986 , ello es, antes del 1 de enero de 1989, fecha impuesta como límite por el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 para conferir el beneficio del reajuste pensional previsto por dicha norma, debe concluir la Sala que la actora cumplió con los supuestos de hecho de la norma, motivo que conduce a reconocerle el reajuste pensional reclamado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá, D.C.,ocho (8) de junio de dos mil seis (2006).

Radicación número: 76001-23-31-000-2002-02566-01(2391-04)

Actor: OFELIA GONZALEZ DE HOYOS

Demandado DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el ente demandado contra la sentencia del 5 de diciembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por

OFELIA GONZALEZ DE HOYOS contra el Departamento del Valle del Cauca. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad del Oficio ANPS No. 1092 de 6 de abril de 2002, proferido por la División de Prestaciones Sociales y Procesamiento de Nómina de la Secretaría de Desarrollo Institucional del Departamento del Valle del Cauca, y de la Resolución No. 0287 de 15 de mayo de 2002, proferida por la Secretaría de Recursos Humanos del Departamento de Valle del Cauca que negó el reconocimiento y pago del reajuste pensional consagrado en el Decreto 2108 de 1992. Como consecuencia de la anterior declaración solicitó, a título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad demandada a pagarle el reajuste pensional consagrado en el Decreto 2108 de 1992 y el valor diferencial del reajuste que resulte entre la pensión legalmente reajustada conforme al Decreto en mención y la pensión pagada, con la corrección monetaria según el índice de precios al consumidor certificado por el Dane. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: Mediante Resolución No. 0062 del 14 de enero de 1981, el Departamento del Valle del Cauca reconoció la pensión de jubilación a la señora OFELIA

GONZALEZ DE HOYOS .

La Asociación de Jubilados de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, ante la negativa de esa entidad a reconocer el derecho pensional establecido en la ley 6 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 del mismo año, acudió en demanda de nulidad ante el Consejo de Estado y este, en sentencia de

11 de diciembre de 1997, falló favorablemente y por lo tanto sus pensiones fueron reajustadas. Al negársele el derecho a la actora en sus dos instancias, la vía gubernativa quedó agotada. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 13, 25, y 53; Ley 6 de 1992, artículo 116 y Decreto Reglamentario 2108 del mismo año. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las súplicas de la demanda (fls. 49 a 59). Sostuvo que el Gobierno Nacional es quien fija el régimen prestacional para las entidades territoriales. Los artículos 116 de la Ley 6 de 1992 y 1° del Decreto 2108 de 1992 se refieren a las pensiones de jubilación del sector público nacional. La actora fue jubilada por el Departamento del Valle del Cauca mediante Resolución No. 0062 del 14 de enero de 1981, o sea antes del 1 de enero de 1989, por lo que le es aplicable el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 que rigió desde su expedición hasta el 20 de noviembre de 1995, fecha en que fue declarado inexequible, pero extendió sus efectos para quienes bajo su amparo adquirieron el derecho. Si la pensión reconocida presentare diferencia con los aumentos salariales el reajuste deberá hacerse con base en lo consagrado por el Decreto 2108 de 1992, reglamentario de la Ley 6 de 1992. La entidad demandada deberá reajustar la pensión tal como se expresó en el párrafo anterior y las sumas a pagar se indexarán teniendo en cuenta el índice

de precios al consumidor. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada pensional y para los demás emolumentos, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causacion de cada uno de ellos. EL RECURSO La parte demandada interpuso recurso de apelación (fls. 62 a 64). Manifestó que la sentencia C-531 de 20 de noviembre de 1995 perentoriamente dispuso: “la declaratoria de inexequibilidad de la parte resolutiva de esta sentencia solo (sic) tendrá efectos hacia el futuro y se hará efectiva a partir de la notificación del presente fallo ...”., dejando a salvo derechos adquiridos de algunos pensionados como lo eran 1) todos los aludidos en el campo de aplicación señalado por el artículo 116, que no eran otros que los pensionados “del sector público nacional”, a quienes las entidades de previsión social o los organismos encargados del pago de las respectivas pensiones debían aplicar de oficio los citados reajustes y no lo hicieron en su vigencia; y 2) aquellos pensionados que no pertenecían al sector público nacional pero que habían intentado las acciones judiciales respectivas en vigencia de la Ley, sin que se hubiera desatado el litigio al declararse la inexequibilidad. La actora está excluida del campo de aplicación del artículo 116 de la Ley 6 de 1992, por no ser pensionada del orden nacional, razón por la cual la entidad pagadora de su pensión no debía reconocer oficiosamente el reajuste pensional. La actora hace su reclamación e instaura la respectiva acción después de

5 años de la declaratoria de inexequibilidad, infiriéndose, en consecuencia, que tampoco se ubica en el segundo grupo de los pensionados favorecidos con los efectos especiales previstos en la sentencia C-531 de 20 de noviembre de 1995. Por ser la demandante empleada pública y pensionada del orden territorial, no le era aplicable el reajuste de oficio sino que debió haber efectuado la reclamación en los límites de la sentencia, hecho que no se dio, además de que operó el fenómeno de la prescripción trienal. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir previas las siguientes

CONSIDERACIONES

ACTOS DEMANDADOS

1. Oficio ANPS 1092 de 16 de abril de 2002, proferido por la Secretaría de Desarrollo Institucional, Area de Prestaciones Sociales, Gobernación del Departamento del Valle del Cauca, que negó el reajuste pensional solicitado argumentando que las normas que lo fundamentan fueron declaradas inexequibles (fl. 2).

2. Resolución No. 0287 de 15 ce mayo de 2002, proferida por la Secretaría de Desarrollo Institucional, Departamento del Valle del Cauca, que resolvió negativamente el recurso de apelación interpuesto (fl.3).

PROBLEMA JURÍDICO Debe la Sala determinar si la actora tiene derecho a que el Departamento del Valle del Cauca le reconozca el reajuste de la pensión de jubilación en los términos del artículo 116 de la Ley 6 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 de 1992.

DE LO PROBADO EN EL PROCESO

Mediante Resolución No. 0062 de 14 de enero de 1981 (fl.6), el Departamento del Valle del Cauca reconoció y autorizó el pago de una pensión de jubilación a favor de la actora en cuantía de $15.474.35, condicionada a la fecha de retiro definitivo del servicio. A folio 8 del expediente obra certificación expedida por la Secretaría de Desarrollo Institucional, Area de Procesamiento de Nómina, Gobernación del Valle del Cauca, en la que consta que la señora Ofelia González de Hoyos empezó a recibir mesadas pensionales desde septiembre de 1986. ANÁLISIS DE LA SALA El artículo 116 de la Ley 6ª de 30 de junio de 1992 estableció un reajuste de las pensiones de jubilación del sector público reconocidas con anterioridad al año 1989, con el siguiente tenor literal: “Para compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación del sector público nacional, efectuados con anterioridad al año 1989, el Gobierno Nacional dispondrá gradualmente el reajuste de dichas pensiones, siempre que se hayan reconocido con anterioridad al 1o de enero de 1989. Los reajustes ordenados en este artículo comenzarán a regir a partir de la fecha dispuesta en el decreto reglamentario correspondiente y no producirán efecto retroactivo.”. El 29 de diciembre de 1992 se expidió el Decreto 2108 de 1992, reglamentario de la Ley 6ª de 1992, que ordenó un ajuste extraordinario en las pensiones de jubilación del sector público del orden nacional, compatible con los

incrementos decretados por la Ley 71 de 1988, cuya finalidad fue ajustar las diferencias entre el crecimiento de los salarios y el crecimiento de las mesadas pensionales. Señaló la norma en cita: “Artículo 1º. Las pensiones de jubilación del Sector Público del Orden Nacional reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1989 que presenten diferencias con los aumentos de salarios serán reajustadas a partir del 1 de enero de 1993, 1994 y 1995 así: Año de causación del Porcentaje del reajuste aplicable a partir 1 de enero del año: derecho a la pensión 1993 1994 1995 1981 y anteriores 28% distribuidos así: 12.0 12.0 4.0 1982 hasta 1988 14% distribuidos así: 7.0 7.0 -- El artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 fue declarado inexequible en su totalidad por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-531 de 1995, por ser violatorio de la unidad de materia ya que, a pesar de que el tema de la Ley era tributario, el artículo regulaba un asunto prestacional. La Corte precisó que los efectos del fallo no podrían afectar las situaciones jurídicas consolidadas mientras estuvo vigente la norma. Invocó como fundamento el artículo 58 de la C.P. que consagra el principio de los derechos adquiridos. Expuso en relación con este aspecto: “...La Corte ha señalado que es a ella a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias, a fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución. En este caso, esta Corporación considera que, en

virtud de los principios de la buena fé (CP art. 83) y protección de los derechos adquiridos (CP art. 58), la declaración de inexequibilidad de la parte resolutiva de esta sentencia sólo tendrá efectos hacia el futuro y se hará efectiva a partir de la notificación del presente fallo. Esto significa, en particular, que la presente declaratoria de inexequibilidad no implica que las entidades de previsión social o los organismos encargados del pago de las pensiones puedan dejar de aplicar aquellos incrementos pensionales que fueron ordenados por la norma declarada inexequible y por el Decreto 2108 de 1992, pero que no habían sido realizados al momento de notificarse esta sentencia, por la ineficiencia de esas mismas entidades, o de las instancias judiciales en caso de controversia. En efecto, de un lado el derecho de estos pensionados al reajuste es ya una situación jurídica consolidada, que goza entonces de protección constitucional (C.P. art. 58). Mal podría entonces invocarse una decisión de esta Corte, que busca garantizar la integridad de la Constitución, para desconocer un derecho que goza de protección constitucional. De otro lado en virtud del principio de efectividad de los derechos (CP art. 2º) y eficacia y celeridad de la función pública (CP art. 209), la ineficiencia de las autoridades no puede ser razón válida para desconocer los derechos de los particulares. Nótese en efecto que tanto el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 como el Decreto 2108 de 1992 ordenaban una nivelación oficiosa de aquellas pensiones reconocidas antes de 1989 que presentaran diferencias con los aumentos de

salarios, por lo cual sería discriminatorio impedir, con base en esta sentencia de inexequibilidad, que se haga efectivo el incremento a aquellos pensionados que tengan derecho a ello…”. (Resalta la Sala) El Decreto 2108 de 29 de diciembre de 1992 reajustó las pensiones del sector público del orden nacional reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1989, en cumplimiento de lo ordenado por la Ley 6ª de 1992, artículo 116. Ahora bien, en sentencia del 11 de diciembre de 1995, expediente No. 15723, MP. doctora Dolly Pedraza de Arenas, esta Sala decidió inaplicar la expresión “del orden nacional”, contenida en el artículo 1 del Decreto 2108 de 1992, por considerar que tal discriminación violaba el derecho a la igualdad, ya que las normas de carácter pensional se aplican a todos los empleados del Estado, sin discriminación alguna, nacionales y territoriales. Posteriormente, esta Sección, con ponencia del doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, en sentencia del 11 de junio de 1998, expediente No. 11636, declaró nulo el artículo 1 del Decreto 2108 de 1992, con fundamento en la declaratoria de inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992.

Expresó: “ 2. Como se ve claramente, fue la ley reglamentada la que restringió sus alcances a las pensiones de jubilación del sector público nacional, y en tales condiciones el gobierno nacional al expedir el decreto reglamentario, no podía disponer algo diferente, tratando de ampliar su campo de aplicación a las pensiones de los órdenes municipal y

departamental, porque ello habría sido violatorio de la competencia reglamentaria en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

3. Sinembargo, (sic) como la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del transcrito artículo 116, mediante sentencia C-531 de 20 de noviembre de 1995, la Sala habrá de declarar la nulidad de la norma acusada que la reglamentó, de acuerdo con su reiterada jurisprudencia, por ser ello una obvia consecuencia de tal determinación.”.

La declaratoria de nulidad tiene efecto retroactivo y la sentencia de inexequibilidad con fundamento en la cual se declaró la nulidad, fijó los efectos de la decisión expresando que ella no implicaba que las entidades obligadas pudieran dejar de aplicar los incrementos pensionales a quienes hubieran consolidado el derecho. La sentencia de nulidad del decreto 2108 de 1992 debe tener, en consecuencia, iguales alcances. Con base en estos criterios debe la Sala examinar si en el caso concreto los derechos de la actora se consolidaron antes de la declaratoria de inexequibilidad. El artículo 116 de la ley 6 de 1992 rigió desde su expedición hasta el 20 de noviembre de 1995, fecha en la cual fue retirado del ordenamiento jurídico, pero sigue teniendo efectos para quienes adquirieron el derecho bajo su vigencia. El decreto 2108 de 1992, expedido en desarrollo del artículo 116 de la ley 6, debe en este caso, correr igual suerte, es decir, rigió desde su expedición hasta la fecha de inexequibilidad del precepto que le dio origen pero extiende sus efectos aún

después para quienes bajo su amparo adquirieron el derecho para ser consecuente con los efectos jurídicos dados por la Corte Constitucional a la ley reglamentada. Conforme a lo anterior no puede la entidad demandada sustentar la negativa del derecho de la actora en la sentencia proferida por la Corte Constitucional, pues ella, precisamente, al determinar sus efectos ordenó que los reajustes dejados de pagar a los pensionados debían hacerse efectivos si el derecho se había consolidado con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad. Adviértase que se debe acreditar la calidad de pensionado y estar devengando la mesada pensional para el 1 de enero de 1989 porque el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 claramente dispuso como razón de ser del ajuste ordenado el compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación, es decir, se trató de acercar las mesadas pensionales a los salarios que se devengaban en esa fecha los servidores públicos que desempeñaban empleos equivalentes a los que habían ejercido los pensionados. A su vez, el Decreto Reglamentario 2108 de 1992, que ajustó las pensiones de jubilación, expresamente dispuso en su artículo 1 que las pensiones a reajustar serían las reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1989 que presentaran diferencias con los aumentos de salarios, en el artículo 2 ordenó que las entidades encargadas del pago de las pensiones reajustarán la pensión con base en el valor de la misma. El artículo 3 previó que el reconocimiento de los reajustes no se tendrá en cuenta para la liquidación de las mesadas atrasadas y en el artículo 4

estableció que no producirán efectos retroactivos. Como en el presente caso la demandante obtuvo el reconocimiento pensional por Resolución No. 0062 de 14 de enero de 1981 y empezó a disfrutarla desde septiembre de 1986 (fl.8), ello es, antes del 1 de enero de 1989, fecha impuesta como límite por el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 para conferir el beneficio del reajuste pensional previsto por dicha norma, debe concluir la Sala que la actora cumplió con los supuestos de hecho de la norma, motivo que conduce a reconocerle el reajuste pensional reclamado. Por las razones que anteceden el proveído impugnado merece ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase la sentencia de 5 de diciembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por OFELIA GONZALEZ DE HOYOS. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO TARSICIO CÁCERES TORO

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE