CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-31-000-2002-03651-01(2415-04)-2006

REAJUSTE DE PENSION DE JUBILACION – Efectos de las sentencias de inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 y de nulidad del artículo 1 del Decreto 2108 de 1992 El artículo 116 de la Ley 6ª de 30 de junio de 1992 dispuso el reajuste de las pensiones de jubilación del sector público nacional reconocidas con anterioridad al año 1989. Esta norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-531 de 20 de noviembre 1995, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero, por ser violatoria de la unidad de materia, pues el tema de la ley era tributario y el artículo reguló un asunto prestacional. La Corte precisó que los efectos del fallo no podrían afectar las situaciones jurídicas consolidadas en vigencia de la norma e invocó como fundamento el artículo 58 de la Carta Política que consagra el principio de los derechos adquiridos. El Decreto 2108 de 1992, reglamentario de la Ley 6ª de 1992, ordenó el ajuste extraordinario de las pensiones de jubilación del sector público del orden nacional, compatible con los incrementos decretados por la Ley 71 de 1988, reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1989, con la finalidad de compensar las diferencias entre el crecimiento de los salarios y el crecimiento de las mesadas pensionales. Sobre este decreto se pronunció esta Corporación en sentencia de 11 de diciembre de 1995, expediente No.15723, Consejera Ponente Dolly Pedraza de Arenas, en la cual se inaplicó la expresión “del orden nacional”, contenida en el artículo 1 del

Decreto 2108 de 1992, por considerar que tal discriminación violaba el derecho a la igualdad, ya que las normas de carácter pensional se aplican a todos los empleados del Estado, sin discriminación alguna, nacionales y territoriales. Posteriormente, la Sección Segunda, en sentencia del 11 de junio de 1998, Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente No.11636, declaró nulo el artículo 1 del Decreto 2108 de 1992, con fundamento en la declaratoria de inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992. Como la sentencia de inexequibilidad en que se fundó la declaratoria de nulidad al fijar los efectos de la decisión indicó que ella no implicaba que las entidades obligadas pudieran dejar de aplicar los incrementos pensionales a quienes hubieran consolidado el derecho, la sentencia de nulidad del Decreto 2108 de 1992 debe tener, en consecuencia, iguales alcances. El artículo 116 de la Ley 6 de 1992 rigió desde su expedición hasta el 20 de noviembre de 1995, fecha en la cual fue retirado del ordenamiento jurídico, pero sigue teniendo efectos para quienes adquirieron el derecho bajo su vigencia. El Decreto 2108 de 1992, expedido en desarrollo del artículo 116 de la Ley 6 ibidem, corre igual suerte, es decir, rigió desde su expedición hasta la fecha de inexequibilidad del precepto que le dio origen y extiende sus efectos aún después para quienes bajo su amparo adquirieron el derecho. REAJUSTE DE PENSION DE JUBILACION - Requisitos Para tener derecho al ajuste pensional ordenado por el artículo 116 de la Ley 6 de

1992 se debe acreditar la calidad de pensionado y estar devengando la mesada pensional para el 1 de enero de 1989 pues su razón de ser es compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación, es decir, acercar las mesadas pensionales a los salarios que devengaban en esa fecha los servidores públicos que desempeñaban empleos equivalentes a los que habían ejercido los pensionados. A su vez, el Decreto 2108 de 1992, reglamentario de la Ley 6 de 1992, al ajustar las pensiones de jubilación, expresamente dispuso, en su artículo 1, que las pensiones a reajustar serían las reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1989 que presentaran diferencias con los aumentos de salarios y, en su artículo 2, ordenó que las entidades encargadas del pago de las pensiones reajustaran la pensión con base en el valor de la misma. En el artículo 3 previó que el reconocimiento de los reajustes no se tendrá en cuenta para la liquidación de las mesadas atrasadas y, en el artículo 4, estableció que no producirán efectos retroactivos. Como al actor le fue reconocida la pensión de jubilación el 10 de noviembre de 1988 y estaba gozando de ella antes del 1 de enero de 1989, fecha límite para conferir el beneficio del reajuste pensional previsto por la Ley 6 de 1992, según la certificación de 19 de mayo de 2006 ya aludida, la Sala concluye que cumplió con los supuestos de hecho de la norma y, por tanto, debe ordenarse el reajuste pensional reclamado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil seis (2006).- Radicación número: 76001-23-31-000-2002-03651-01(2415 –04)

Actor: HECTOR JESUS ARDILA GOMEZ

Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA AUTORIDADES DEPARTAMENTALES.- Decide la Sala la apelación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de 13 de febrero de 2004, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda formulada por el actor contra el Departamento del Valle del Cauca.

LA DEMANDA HECTOR JESUS ARDILA GOMEZ instauró, ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, acción de nulidad y restablecimiento del derecho orientada a obtener la nulidad del Oficio APS No.962 de 3 de abril de 2002, por el cual la Profesional Especializada del Área de Prestaciones Sociales del Departamento del Valle del Cauca le negó el ajuste pensional ordenado por el artículo 116 de la Ley 6 de 1992, reglamentado por el Decreto 2108 del mismo año; y de las resoluciones Nos.1421 de 22 de mayo de 2002 y 0390 de 4 de junio de 2002, por las cuales se confirmó la decisión anterior (Fls. 20 a 26). Como consecuencia solicitó ordenar el reconocimiento, liquidación y pago del

ajuste de su pensión de jubilación según lo dispuesto por la Ley 6 de 1992, artículo 116, y su decreto reglamentario; el pago de intereses moratorios sobre las condenas; y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo. Basó su petitum en los siguientes hechos: El Departamento del Valle del Cauca, mediante Resolución No.4255 de 10 de noviembre de 1988, reconoció a su favor una pensión de jubilación. Solicitó el reajuste de su pensión de jubilación, de conformidad con lo dispuesto por Ley 6 de 1992, artículo 116, y el Decreto 2108 de 1992, artículos 1, 2, 3 y 4, y se le negó aduciendo que las normas en que se fundó su solicitud fueron declaradas inexequibles. Esta decisión fue confirmada al resolver los recursos legales por él interpuestos, argumentando, adicionalmente, que no existen los certificados de disponibilidad presupuestal que garanticen el pago. NORMAS VIOLADAS Artículo 116 de la Ley 6 de 1992 y el Decreto Reglamentario 2108 de 1992. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 13 de febrero de 2004, accedió a las súplicas de la demanda con los siguientes argumentos (Fls. 57 a 69). De acuerdo con la Ley 4 de 1992, artículo 12, al Gobierno Nacional le corresponde fijar el régimen prestacional para las entidades territoriales. Si bien los artículos 116 de la Ley 6 de 1992 y 1 del Decreto 2108 ibidem se refieren a las pensiones

de jubilación del sector público nacional, el Consejo de Estado inaplicó tal disposición por ser violatoria del derecho a la igualdad y extendió el ajuste pensional a que se refiere dicha normatividad a todos los pensionados del sector público. Como el actor fue jubilado por el Departamento del Valle del Cauca mediante Resolución No.4255 de 10 de noviembre de 1988, le es aplicable el Decreto 2108 de 1992 pues adquirió el derecho bajo la vigencia del artículo 116 de la Ley 6 de 1992, que rigió desde su expedición hasta el 20 de noviembre de 1995, cuando fue retirado del ordenamiento jurídico. En consecuencia tiene derecho al reajuste pensional del 12% para los años 1993 y 1994; y del 4% para 1995, porque la pensión le fue reconocida antes del 1 de enero de 1989. En consecuencia ordenó el reconocimiento del reajuste de la pensión de jubilación, conforme al artículo 1 del Decreto 2108 de 1992, si su pensión presentare diferencias con los aumentos salariales y la actualización de las sumas reconocidas. EL RECURSO DE APELACION La parte demandada, al sustentar la impugnación, manifestó lo siguiente (Fls. 72 a 75). La sentencia C-531 de 20 de noviembre de 1995, por la cual se declaró la inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6 de 1992, dejó a salvo los derechos adquiridos de los pensionados del sector público nacional a quienes las entidades de previsión social u organismos encargados del pago de las pensiones debían ajustar sus pensiones y no lo hicieron en su vigencia y los de aquellos que, sin ser

del sector público nacional, intentaron la acciones judiciales respectivas en vigencia de la ley, sin que se hubiera desatado el litigio al declararse su inexequibilidad. Al actor no puede aplicársele la Ley 6 de 1992 por ser pensionado del orden departamental, es decir, la entidad pagadora de su pensión no se encontraba obligada a ajustarla de oficio pues sólo desde el 11 de diciembre de 1997 se inaplicó la expresión “Orden Nacional”, cuando ya se había declarado la inexequibilidad de la referida ley, situación que lo excluye de aquel primer grupo de pensionados. El demandante reclama el ajuste pensional siete años después de la declaratoria de inexequibilidad, circunstancia que lo excluye del segundo grupo de los pensionados favorecidos con los efectos especiales previstos por la sentencia C-531 de 20 de noviembre de 1995. Si bien el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación no prescribe, las mesadas pensionales sí y en el presente caso se condenó a la entidad al reajuste de unas mesadas que se encuentran prescritas porque han trascurrido más de 10 años. CONSIDERACIONES EL PROBLEMA JURIDICO Consiste en decidir si procede el reajuste de la pensión de jubilación del demandante, HECTOR JESUS ARDILA GOMEZ, en los términos del artículo 116 de la Ley 6 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 de 1992. Para ello deberá decidir la Sala sobre la legalidad del Oficio APS No.962 de 3 de abril de 2002 y de las resoluciones Nos. 1421 de 22 de mayo y 0390 de 4 de junio

de 2002, por los cuales el Departamento del Valle del Cauca le negó al actor el ajuste pensional ordenado por el artículo 116 de la Ley 6 de 1992, reglamentada por el Decreto 2108 del mismo año. LO PROBADO EN EL PROCESO El 10 de noviembre de 1988, mediante Resolución No.4255, la Secretaria de Servicios Administrativos del Departamento del Valle del Cauca reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a favor de HECTOR JESUS ARDILA GOMEZ en cuantía de $373.032.90 (Fl. 12). El 14 de marzo de 2002 el actor solicitó al Jefe de Prestaciones Sociales del Departamento del Valle del Cauca el ajuste de su pensión de jubilación en los términos del artículo 116 de la Ley 116 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 de 1996 (Fl. 8). El 3 de abril de 2002, mediante Oficio APS No.962, la Profesional Especializada del Área de Prestaciones Sociales del Departamento del Valle del Cauca le negó al actor el reajuste pensional, argumentando que para la época en que lo solicitó ya había sido declarada inexequible la ley que lo consagró (Fl. 2). El 15 de abril de 2002 el actor interpuso los recursos de reposición y apelación contra la decisión anterior (Fl. 10). El 22 de mayo de 2002, mediante Resolución No.1421, la Profesional Especializada del Área de Nómina y Prestaciones Sociales del Departamento del Valle del Cauca resolvió en forma negativa el recurso de reposición interpuesto (Fl. 3).

El 4 de junio de 2002, mediante Resolución No.0390, el Secretario de Desarrollo Institucional del Departamento del Valle del Cauca resolvió en forma negativa el recurso de apelación interpuesto (Fl. 5). El 19 de mayo de 2006 la Profesional Especializada de la Secretaría de Desarrollo Institucional, Área de Procesamiento de Nómina, certificó que el actor ha devengado mesadas pensionales como jubilado de la Gobernación del Valle del Cauca desde 1988 (Fl. 89) ANALISIS DE LA SALA El artículo 116 de la Ley 6ª de 30 de junio de 1992 dispuso el reajuste de las pensiones de jubilación del sector público nacional reconocidas con anterioridad al año 1989, con el siguiente tenor: “Para compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación del sector público nacional, efectuados con anterioridad al año 1989, el Gobierno Nacional dispondrá gradualmente el reajuste de dichas pensiones, siempre que se hayan reconocido con anterioridad al 1o de enero de 1989. Los reajustes ordenados en este artículo comenzarán a regir a partir de la fecha dispuesta en el decreto reglamentario correspondiente y no producirán efecto retroactivo.”. Esta norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia C531 de 20 de noviembre 1995, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero, por ser violatoria de la unidad de materia, pues el tema de la ley era tributario y el artículo reguló un asunto prestacional. La Corte precisó que los efectos del fallo no

podrían afectar las situaciones jurídicas consolidadas en vigencia de la norma e invocó como fundamento el artículo 58 de la Carta Política que consagra el principio de los derechos adquiridos. En relación con este aspecto expuso: “...La Corte ha señalado que es a ella a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias, a fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución. En este caso, esta Corporación considera que, en virtud de los principios de la buena fé (CP art. 83) y protección de los derechos adquiridos (CP art. 58), la declaración de inexequibilidad de la parte resolutiva de esta sentencia sólo tendrá efectos hacia el futuro y se hará efectiva a partir de la notificación del presente fallo. Esto significa, en particular, que la presente declaratoria de inexequibilidad no implica que las entidades de previsión social o los organismos encargados del pago de las pensiones puedan dejar de aplicar aquellos incrementos pensionales que fueron ordenados por la norma declarada inexequible y por el Decreto 2108 de 1992, pero que no habían sido realizados al momento de notificarse esta sentencia, por la ineficiencia de esas mismas entidades, o de las instancias judiciales en caso de controversia. En efecto, de un lado el derecho de estos pensionados al reajuste es ya una situación jurídica consolidada, que goza entonces de protección constitucional (C.P. art. 58). Mal podría entonces invocarse una decisión de esta Corte, que busca garantizar la integridad de la Constitución, para desconocer un derecho que goza de protección constitucional. De otro lado en virtud del principio de efectividad

de los derechos (CP art. 2º) y eficacia y celeridad de la función pública (CP art. 209), la ineficiencia de las autoridades no puede ser razón válida para desconocer los derechos de los particulares. Nótese en efecto que tanto el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 como el Decreto 2108 de 1992 ordenaban una nivelación oficiosa de aquellas pensiones reconocidas antes de 1989 que presentaran diferencias con los aumentos de salarios, por lo cual sería discriminatorio impedir, con base en esta sentencia de inexequibilidad, que se haga efectivo el incremento a aquellos pensionados que tengan derecho a ello…”. El Decreto 2108 de 1992, reglamentario de la Ley 6ª de 1992, ordenó el ajuste extraordinario de las pensiones de jubilación del sector público del orden nacional, compatible con los incrementos decretados por la Ley 71 de 1988, reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1989, con la finalidad de compensar las diferencias entre el crecimiento de los salarios y el crecimiento de las mesadas pensionales, así: “Artículo 1º. Las pensiones de jubilación del Sector Público del Orden Nacional reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1989 que presenten diferencias con los aumentos de salarios serán reajustadas a partir del 1 de enero de 1993, 1994 y 1995 así: Año de causación del Porcentaje del reajuste aplicable a partir derecho a la pensión del 1 de enero del año: 1993 1994 1995 1981 y anteriores 28%

distribuidos así: 12.0 12.0 4.0 1982 hasta 1988 14% distribuidos así: 7.0 7.0 -- Sobre este decreto se pronunció esta Corporación en sentencia de 11 de diciembre de 1995, expediente No.15723, Consejera Ponente Dolly Pedraza de Arenas, en la cual se inaplicó la expresión “del orden nacional”, contenida en el artículo 1 del Decreto 2108 de 1992, por considerar que tal discriminación violaba el derecho a la igualdad, ya que las normas de carácter pensional se aplican a todos los empleados del Estado, sin discriminación alguna, nacionales y territoriales. Posteriormente, la Sección Segunda, en sentencia del 11 de junio de 1998, Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente No.11636, declaró nulo el artículo 1 del Decreto 2108 de 1992, con fundamento en la declaratoria de inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, indicando: “ 2. Como se ve claramente, fue la ley reglamentada la que restringió sus alcances a las pensiones de jubilación del sector público nacional, y en tales condiciones el gobierno nacional al expedir el decreto reglamentario, no podía disponer algo diferente, tratando de ampliar su campo de aplicación a las pensiones de los órdenes municipal y departamental, porque ello habría sido violatorio de la competencia reglamentaria en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

3. Sinembargo, (sic) como la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad

del transcrito artículo 116, mediante sentencia C-531 de 20 de noviembre de 1995, la Sala habrá de declarar la nulidad de la norma acusada que la reglamentó, de acuerdo con su reiterada jurisprudencia, por ser ello una obvia consecuencia de tal determinación.”. Como la sentencia de inexequibilidad en que se fundó la declaratoria de nulidad al fijar los efectos de la decisión indicó que ella no implicaba que las entidades obligadas pudieran dejar de aplicar los incrementos pensionales a quienes hubieran consolidado el derecho, la sentencia de nulidad del Decreto 2108 de 1992 debe tener, en consecuencia, iguales alcances. El artículo 116 de la Ley 6 de 1992 rigió desde su expedición hasta el 20 de noviembre de 1995, fecha en la cual fue retirado del ordenamiento jurídico, pero sigue teniendo efectos para quienes adquirieron el derecho bajo su vigencia. El Decreto 2108 de 1992, expedido en desarrollo del artículo 116 de la Ley 6 ibidem, corre igual suerte, es decir, rigió desde su expedición hasta la fecha de inexequibilidad del precepto que le dio origen y extiende sus efectos aún después para quienes bajo su amparo adquirieron el derecho. Con base en estos criterios pasa la Sala a examinar si en el caso concreto los derechos del actor se consolidaron antes de la declaratoria de inexequibilidad. Desestimará el argumento de la entidad demandada consistente en que el actor carece del derecho al ajuste de su pensión porque la norma en que sustenta su derecho fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, pues ella, precisamente al determinar los efectos de la sentencia, ordenó que los reajustes

dejados de pagar a los pensionados debían hacerse efectivos si el derecho se había consolidado con anterioridad a dicha declaratoria. Para tener derecho al ajuste pensional ordenado por el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 se debe acreditar la calidad de pensionado y estar devengando la mesada pensional para el 1 de enero de 1989 pues su razón de ser es compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación, es decir, acercar las mesadas pensionales a los salarios que devengaban en esa fecha los servidores públicos que desempeñaban empleos equivalentes a los que habían ejercido los pensionados. A su vez, el Decreto 2108 de 1992, reglamentario de la Ley 6 de 1992, al ajustar las pensiones de jubilación, expresamente dispuso, en su artículo 1, que las pensiones a reajustar serían las reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1989 que presentaran diferencias con los aumentos de salarios y, en su artículo 2, ordenó que las entidades encargadas del pago de las pensiones reajustaran la pensión con base en el valor de la misma. En el artículo 3 previó que el reconocimiento de los reajustes no se tendrá en cuenta para la liquidación de las mesadas atrasadas y, en el artículo 4, estableció que no producirán efectos retroactivos. Como al actor le fue reconocida la pensión de jubilación el 10 de noviembre de 1988 y estaba gozando de ella antes del 1 de enero de 1989, fecha límite para conferir el beneficio del reajuste pensional previsto por la Ley 6 de 1992, según la

certificación de 19 de mayo de 2006 ya aludida, la Sala concluye que cumplió con los supuestos de hecho de la norma y, por tanto, debe ordenarse el reajuste pensional reclamado. Por las razones expresadas se confirmará la decisión del Tribunal aclarando que, en consideración a la fecha de reclamación, 14 de marzo de 2002, el Departamento del Valle del Cauca procederá a reajustar la pensión pero con efectos fiscales a partir del 14 de marzo de 1999, por prescripción trienal, si la pensión presentare diferencia con los aumentos salariales, según lo indicado por el Tribunal, teniendo en cuenta que el derecho al reajuste contemplado en la Ley 6 de 1992 no prescribe, prescriben los valores de las diferencias pensionales que surgen una vez aplicados los reajustes que inciden en el valor de las mesadas futuras. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase la sentencia de 13 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por HECTOR JESUS ARDILA GOMEZ, identificado con cédula de ciudadanía No.2.047.842 de Barrancabermeja, con la aclaración de que los reajustes deberán ser pagados a partir del 14 de marzo de 1999 por prescripción trienal. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ JESUS MARÍA LEMOS

BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO