CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-31-000-2003-03406-01(2512-07)-2009

VIA GUBERNATIVA – Agotamiento / DEMANDA – Ineptitud por inexistencia de petición El Código Contencioso Administrativo en sus artículos 62, 63 y 150, determina los casos en que quedan en firme los actos administrativos, el agotamiento de la vía gubernativa y su obligatoriedad para acudir ante la jurisdicción contenciosa. En el caso bajo examen la demandante pretende que se declare que entre ella y la entidad demandada existió una verdadera relación laboral y en consecuencia obtener el pago de las prestaciones sociales causadas, sin embargo, tal petición no fue incoada ante la Administración, es decir, que la entidad no tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto a través de un acto administrativo. Al no existir acto administrativo demandado es del caso declarar la ineptitud sustantiva de la demanda señalada por el A-quo en la sentencia impugnada, y en consecuencia la inhibición para hacer un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 62 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 63 / CODIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 150

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá D.C., diez (10) de septiembre de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 76001-23-31-000-2003-03406-01(2512-07)

Actor: VILMA PATRICIA DAZA LOPEZ

Demandado: POLICIA NACIONAL

AUTORIDADES NACIONALES.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 19 de enero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que se declaró inhibido para fallar de fondo la demanda incoada por VILMA PATRICIA DAZA LOPEZ contra la Policía Nacional. LA DEMANDA Inicialmente la demandante ejerció la acción de reparación directa con el fin de que la entidad demandada reconociera la existencia de una relación laboral; el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, solicitó adecuar la acción porque se pretende el reconocimiento de una prestación económica de carácter laboral. La demandante subsanó la demanda estableciendo que es una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, orientada a declarar la nulidad de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y la Policía Nacional, y declarar que existió una relación de trabajo a término indefinido, desde el 1 de abril de 1996 hasta el 15 de abril de 2002, como bacterióloga en la Clínica Nuestra Señora de Fátima en la ciudad de Santiago de Cali. Como consecuencia de lo anterior solicitó condenar a la entidad demandada a pagarle las Cesantías, Intereses a las Cesantías, Prima de Servicios, Vacaciones e Indemnización Moratoria, junto con el pago de la indexación de las sumas de dinero a que sea condenado el demandado. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: Entre la demandante y la Policía Nacional se suscribieron 13 contratos de

prestación de servicios personales como bacterióloga en la Clínica Nuestra Señora de Fátima en la ciudad de Santiago de Cali, desde el 1º de abril de 1996, hasta el 1 de diciembre de 2001; en el mes de diciembre de 2000 le dieron el cargo de Coordinadora del Laboratorio Clínico hasta el 4 de enero de 2002. La prestación del servicio se daba en horario de 7 de la mañana a 1 o 2 de la tarde, los sábados durante 12 horas, tenía que firmar un libro para personal civil, que era un control de entrada y salida de sus labores. El horario de trabajo lo cumplía estrictamente bajo la subordinación de la entidad empleadora, sin autonomía técnica o administrativa. El salario devengado por la trabajadora durante los tres meses anteriores a la fecha de terminación del contrato fue de 803.438,59; el último contrato se terminó el 15 de abril de 2002. La demandante agotó la vía gubernativa ante la Policía Metropolitana de Santiago de Cali, y no se logro ninguna decisión favorable, posteriormente, en la Procuraduría Judicial 19 ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 16 de enero de 2003 se celebró la Audiencia de Conciliación Prejudicial, en donde no se pudo conciliar. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 25 y 53; Código Contencioso Administrativo, artículos 137, 138, 139 y 206. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se inhibido para fallar de fondo el asunto (Fl. 159 a 168), con la siguiente argumentación:

Observó que dentro de este proceso es inevitable un pronunciamiento inhibitorio, dada la ineptitud de la demanda, toda vez que a pesar de ser una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la pretensión principal es declarar la nulidad de todos los contratos de prestación de servicios suscritos entre la actora y la demandada. Advirtió que a través de esta acción no se está solicitando la nulidad de ningún acto administrativo y tampoco se encuentra acreditado el agotamiento de la vía gubernativa, a pesar de que en la relación de los hechos de la demanda la demandante la menciona. La falencia descrita anteriormente no puede ser subsanada por el Tribunal, por ser de carácter rogada la justicia Contencioso Administrativa, máxime cuando en auto de 28 de octubre de 2003, se solicitó a la actora adecuar la acción instaurada, en tanto pretendía obtener una prestación económica de carácter laboral mediante la acción de reparación directa. Además, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es jurídicamente válido declarar la nulidad de contratos estatales. La justicia de lo Contencioso Administrativo al tener el carácter de rogada solo puede pronunciarse respecto de los hechos y normas que se hayan esgrimido en la demanda. No es posible emitir una decisión de fondo dentro de la presente controversia, pues en la demanda no se señala ningún acto administrativo que se pretenda su nulidad que conlleve al consecuente restablecimiento del derecho. EL RECURSO La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior cuya sustentación corre a folio 170 del expediente.

Manifestó su inconformidad diciendo que inició demanda de reparación la cual no fue admitida, la subsanó y en su momento debió ser rechazada por no haber sido corregida en sus defectos, y no tener que esperar hasta la sentencia para manifestarse sobre este hecho, el cual afecta sus derechos para el reconocimiento de la relación laboral con la entidad demandada. Cuando presentó la demanda, aportó como prueba el Acta No. 004 de la Audiencia de Conciliación de 16 de enero de 2003 ante la Procuraduría Judicial 19, mediante la cual se agotó la vía gubernativa. Como no existe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES Problema jurídico Se cuestionan los contratos de prestación de servicios que celebró la señora VILMA PATRICIA DAZA LOPEZ con la Policía Metropolitana de Santiago de Cali, mediante los cuales prestó sus servicios como Bacterióloga, porque considera que existió una verdadera relación laboral. Como consecuencia de la anterior declaración pretende que se ordene el reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales derivadas de la relación laboral que mantuvo con la demandada. Tramite Procesal La actora presentó la demanda en ejercicio de la acción de Reparación Directa ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en busca del reconocimiento de la relación laboral. Mediante Auto de 28 de octubre de 2003, el Tribunal del Valle del Cauca resolvió conceder un término de 5 días para subsanar la demanda en cuanto a la necesidad de adecuar la acción, pues pretende el reconocimiento de una

prestación económica de carácter laboral. La apoderada de la actora subsanó la demanda indicando que es en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en donde pretende la nulidad de todos los contratos de prestación de servicios suscritos entre la actora y el Ministerio de Defensa Nacional. Mediante Auto de 12 de febrero de 2004, el Tribunal del Valle del Cauca admitió la demanda al observar que reúne los requisitos de ley (fl. 65). A través del Oficio No. 4922 FMG 2003-3406 de 29 de agosto de 2005 (fl. 71), en cumplimiento de lo dispuesto en Auto de 19 de octubre de 2004, solicitó ordenar a quien corresponda a remitir los antecedentes administrativos que dieron origen a los contratos de prestación de servicios. Dando cumplimiento al Oficio anterior, el Jefe Seccional de Sanidad del Valle, remitió copia de todos los contratos de prestación de servicios. El Ministerio Público emitió concepto que obra a folio 148 del expediente, en donde conceptuó que la acción invocada no es la procedente para dirimir conflictos originados en un contrato de prestación de servicios y por lo tanto el Tribunal debe inhibirse de fallar el fondo del asunto como efectivamente lo hizo. Cuestión previa Teniendo en cuenta que la demandante instauró una acción de reparación directa y el Tribunal le dio el trámite de la de nulidad y restablecimiento del derecho sin obtener la debida adecuación de esta, la Sala establecerá si es viable hacer un pronunciamiento de fondo cuando no existe acto administrativo demandado. Esta Corporación ha precisado en varias oportunidades que las acciones previstas

en el Código Contencioso Administrativo no pueden ser ejercidas de manera caprichosa o al arbitrio de los interesados. Cada una de ellas tiene un propósito bien definido1. 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de 13 de abril de 2000, M.P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, Proceso # 2193-99. La acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, tiene como propósito la reparación del daño causado por un hecho, omisión u operación administrativa, más no el restablecimiento del derecho. Ahora bien, cuando se trata del reconocimiento y pago de prestaciones sociales se debe acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del C.C.A., demandando la nulidad del acto administrativo que creó una situación jurídica particular y el consecuente restablecimiento del derecho, previo agotamiento de la vía gubernativa. Vía Gubernativa Sabido es que para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se requiere del agotamiento previo de la vía gubernativa2. Este presupuesto se conoce como el principio de “discusión previa”, el cual tiene por finalidad que la Administración en sede gubernativa y a instancia del administrado, tenga la oportunidad de revocar, confirmar o modificar su decisión previamente a que el acto administrativo sea sometido a control jurisdiccional por vía de la citada acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Como quiera que la vía gubernativa constituye el primer escenario donde se debate la legalidad de un acto particular, deben plantearse en ella los mismos

hechos que luego habrán de aducirse ante el Juez Administrativo; de lo contrario se estaría violentando el derecho de defensa de la Administración. Al respecto, el Código Contencioso Administrativo en sus artículos 62, 63 y 150, determina los casos en que quedan en firme los actos administrativos, el agotamiento de la vía gubernativa y su obligatoriedad para acudir ante la jurisdicción contenciosa. También hay agotamiento de la vía gubernativa, cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja, por lo que se infiere que el recurso de apelación es obligatorio para esta finalidad. Así, cuando en ocasiones proceden los dos recursos (reposición y apelación) contra un acto administrativo y sólo se interpone el de reposición, aunque se resuelva, no se habrá agotado la vía gubernativa por la necesidad de interponer el recurso de apelación. 2 Art. 135 en concordancia con el art. 63 del C.C.A. En el caso bajo examen la demandante pretende que se declare que entre ella y la entidad demandada existió una verdadera relación laboral y en consecuencia obtener el pago de las prestaciones sociales causadas, sin embargo, tal petición no fue incoada ante la Administración, es decir, que la entidad no tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto a través de un acto administrativo. Al no existir acto administrativo demandado es del caso declarar la ineptitud sustantiva de la demanda señalada por el A-quo en la sentencia impugnada, y en consecuencia la inhibición para hacer un pronunciamiento sobre el fondo del asunto. Ahora bien, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 19 de

febrero de 2009, M. P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Exp. No. 2005-3074, actora Ana Reinalda Triana Viuchi, estableció lo siguiente: “Es a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, porque conforme a la doctrina esta es de las denominadas sentencias constitutivas, ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia. Se insiste, tratándose del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, la existencia de la obligación emanada de la relación laboral y los derechos determinados no son exigibles al momento de la presentación del simple reclamo ante la Entidad, sino que nacen a partir de la sentencia, y su exigibilidad desde su ejecutoria.”. Aplicando la jurisprudencia unificada según la cual la sentencia que reconoce la existencia de una relación laboral es de carácter constitutivo, la actora puede en la actualidad provocar el pronunciamiento de la Administración y acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, si es el caso, para demandar el acto administrativo. En consecuencia, se confirmará la sentencia del Tribunal que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió para conocer del fondo del asunto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA Confírmase la sentencia de 19 de enero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que se declaró inhibido para conocer del fondo de las pretensiones de la demanda instaurada por Vilma Patricia Daza López contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, policía Nacional.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PAEZ

GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA