CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-31-000-2003-03765-01(1054-06)-2007

ACCION DE NULIDAD – No procede cuando el acto demandado no es de carácter general ni busca el mantenimiento de la legalidad abstracta / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Caducidad / CADUCIDAD DE LA ACCION – Impide un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones / SENTENCIA INHIBITORIA – Se genera por el fenómeno de la caducidad de la acción El actor demandó en acción de nulidad porque supuestamente lo que buscaba era la nulidad del acto administrativo que negó la autorización de pago de una bonificación. Afirmó que con la demanda no pretendía el pago, porque sin ningún soporte aduce que éste ya se había realizado, cuando del material probatorio se infiere todo lo contrario. La Sala aprecia diáfanamente, que el acto demandado no es de carácter general ni busca el mantenimiento de la legalidad abstracta, y por el contrario, en caso de declararse la nulidad del mismo, no tendría efectos erga omnes, sino que la decisión sólo favorecería al actor. Por tanto la acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho y no la de simple nulidad impetrada por el demandante. Así las cosas, se observa que el acto demandado, tal como lo manifiesta el actor, fue notificado el 24 de febrero de 2003, lo que significa que al momento de presentar la demanda, esto es, el 2 de octubre de 2003, había operado el fenómeno de la caducidad, de acuerdo a lo normado en el inciso 2º del artículo 136 del CCA. Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara que la bonificación reclamada es una prestación periódica,

igual operaría el fenómeno de la caducidad, porque el acto demandado no reconoce la bonificación sino que la niega, lo cual obliga al actor demandarlo dentro de los 4 meses siguientes a la notificación, y no lo hizo. Ahora bien, pese a que el Tribunal encontró probada la excepción de caducidad, su decisión debió ser la inhibición y no la denegatoria, por cuanto, la falta del presupuesto de la caducidad impide un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., dos (2) de agosto de dos mil siete (2007) Radicación número: 76001-23-31-000-2003-03765-01(1054-06)

Actor: RUBEN DARIO BONILLA ZULUAGA

Demandado: UNIVERSIDAD DEL VALLE AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 20 enero de 2006 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, en el proceso de nulidad contra el acto administrativo mediante el cual el Decano de la Facultad de Salud de la Universidad del Valle negó al actor la autorización para el pago de una bonificación por trabajos realizados en tiempo adicional en el proyecto “Tamizaje de THS para la Detección Temprana del Hipotiroidismo Congénito en la Ciudad de Cali y la Construcción de un Centro de Referencia para el Sur Occidente Colombiano”, durante el segundo semestre de 2002.

ANTECEDENTES RUBÉN DARÍO BONILLA ZULUAGA, a través de apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y solicitó la nulidad de la comunicación D-1005-03303 de 24 de febrero de 2003, por medio de la cual el Decano de la Facultad de Salud de la Universidad del Valle le negó la autorización para el pago de una bonificación por trabajos realizados en tiempo adicional en el proyecto “Tamizaje de THS para la Detección Temprana del Hipotiroidismo Congénito en la Ciudad de Cali y la Construcción de un Centro de Referencia para el Sur Occidente Colombiano”, durante el segundo semestre de 2002. Los hechos de la demanda se resumen así: RUBÉN DARÍO BONILLA ZULUAGA labora en la Universidad del Valle en el Laboratorio de Endocrinología de la Facultad de Salud. En tiempo adicional, participó en el proyecto denominado “Tamizaje de la THS para la Detección Temprana del Hipotiroidismo Congénito en la Ciudad de Cali y Constitución de un Centro de Referencia para el Sur Occidente Colombiano”, el cual finalizó el 31 de diciembre de 2002. La Universidad del Valle mediante la Circular 23-2001de 28 de septiembre de 2001, reglamentó que la labor bonificable debe ser adicional a la carga laboral normal y realizada por fuera de la jornada laboral del servidor público. La labor debe ser acordada con el superior jerárquico que la requiera y aprobada por él mediante comunicación escrita, con el visto bueno previo del ordenador del gasto,

y cuando sea del orden académico, con el visto bueno del Consejo de facultad o del organismo que haga sus veces. Para realizar las labores del proyecto mencionado, el actor contó con la autorización del Director del mismo, es decir, su superior jerárquico y del Director de la Escuela de Medicina de la Universidad del Valle. La Jefe del Laboratorio de Endocrinología de la Facultad de Medicina de la Universidad del Valle mediante escrito de 14 de febrero de 2003 certificó que el demandante laboró en el proyecto mencionado por fuera de su horario normal de trabajo. Como normas vulneradas invocó las Resoluciones 39 de 9 de julio de 1999 del Consejo Superior de la Universidad del Valle y 23-2001 de 28 de septiembre de 2001 de la Rectoría del mismo Centro Educativo y cuyo concepto de violación desarrolló de la siguiente forma: La comunicación demandada, es contraria a las normas que establecen los requisitos para el pago de una bonificación a empleados públicos no docentes. De otro lado, es una comunicación contradictoria, porque quien la suscribe, falla de plano, sin tener autoridad para ello; además, es prevaricadora y de mala fe, con lo que se deduce claramente abuso de poder. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Universidad del Valle no contestó la demanda. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró de oficio la caducidad de la acción y negó las pretensiones de la demanda por los motivos que se resumen así: El acto acusado, es un acto administrativo de carácter particular y concreto, mediante el cual se resuelve un derecho de petición con respecto a una

bonificación por trabajo realizado por el demandante los días sábados y domingos en el proyecto de investigación “Tamizaje de la THS para la Detección Temprana de Hipotiroidismo Congénito y Constitución de un Centro de Referencia para el Sur Occidente Colombiano”. Así las cosas la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho que tiene una caducidad de 4 meses contados a partir del día siguiente de la notificación del mismo. Se observa que el acto administrativo demandado, tal como lo manifiesta el actor, fue notificado el 24 de febrero de de 2003, lo que significa que el término para demandar la nulidad de dicho acto y el consecuente restablecimiento de su derecho se encontraba vencido para el 2 de octubre de 2003, fecha en la cual se interpuso la demanda. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora apeló la sentencia del Tribunal en los siguientes términos: No se entiende, cómo después de haberse admitido la demanda por estimar que legalmente cumplía los requisitos de ley y que el Magistrado Ponente considerara que la acción era la correcta, ahora se diga: “DECLARASE

PROBADADA LA EXCEPCIÓN DE LA ACCIÓN, en consecuencia NIÉGANSE

LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA”.

Así las cosas, se presenta una situación de mala fe ó del Magistrado actual ó del anterior, pues, si la acción impetrada no era la de nulidad, debió rechazarse la demanda por los argumentos que ahora esgrime el Magistrado Ponente. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Ministerio Público solicitó la confirmación de la sentencia apelada con los argumentos que se resumen así:

La acción interpuesta por el demandante, como bien lo adujo el Tribunal, es la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del CCA., porque sin mayor esfuerzo se desvirtúa la errónea afirmación del actor de que con la nulidad impetrada no se perseguía el pago de la bonificación, cuando él mismo solicita a la administración, en el derecho de petición, le explique porque no se ha ejecutado la “solicitud de gasto y pago No 025801, cuya radicación fue el 29 de enero de 2003”. Tampoco tiene ningún respaldo probatorio la afirmación del actor, según la cual, la acción impetrada era la de simple nulidad teniendo en cuenta que no perseguía el pago de la bonificación porque ya se la habían cancelado. Como complemento, se tiene que la solicitud de gasto y pago a que se hizo alusión, en las casillas de, “orden de pago, cheque No, fecha de orden de pago, certificado de disponibilidad, registro de disponibilidad, ejecución presupuestal, cuenta No y valor del cheque”, se encuentran vacías, lo que a todas luces indica que el pago no se ha realizado, por lo que, es de meridiana claridad, que si el demandante impetra la nulidad del acto que negó la petición de reconocimiento y pago, la consecuencia lógica y directa, es que éste se beneficie directamente en caso de que se declare la nulidad del acto demandado. Así las cosas, es claro, que el acto administrativo demandado es de carácter particular y como se notificó el del 24 de febrero de 2003 y la demanda se interpuso el 2 de octubre de 2003, operó el fenómeno jurídico de la caducidad.

La Universidad del Valle alegó en los siguientes términos: El Decano de la Facultad de salud, en el acto acusado es enfático en manifestar que se abstuvo de autorizar la bonificación requerida por cuanto en su trámite se omitieron algunos requisitos establecidos en la Circular 23 del 28 de septiembre de 2001, expedida por la Rectoría de la Universidad. Así las cosas, su proceder no es arbitrario porque su facultad estaba reglada por una norma interna, la cual no podía desconocer, y aunque el requisito parece meramente formal, su visto bueno debió solicitarse de manera previa al inicio de las labores y no con posterioridad como se hizo, ya que la misma requiere la revisión previa de la disponibilidad de los recursos económicos que afectan los Fondos Especiales de la Universidad y cuyo manejo es responsabilidad del Ordenador del Gasto. Ahora, no es cierto que el Decano de la Facultad de Salud al cual está adscrito el Laboratorio de Endocrinología, no tenga autoridad para decidir sobre el reconocimiento y pago de bonificaciones por labores extras, todo lo contrario, la circular a que se hizo referencia, establece como requisito para poder iniciar ese tipo de labores, el correspondiente acuerdo con el superior jerárquico y el visto bueno previo del Ordenador del Gasto, que no es otro que el Decano de la respectiva facultad. No se vislumbra en consecuencia, causales o vicios que afecten la validez jurídica del acto acusado, pues el mismo fue expedido por autoridad competente, en ejercicio pleno de sus facultades legales y reglamentarias con fundamento en normas internas de la Universidad del Valle, sin desviación de poder ni abuso de autoridad.

CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, debe la Sala precisar si se ajusta o no a derecho el acto administrativo mediante el cual el Decano de la Facultad de Salud de la Universidad del Valle negó la autorización para el pago de una bonificación por trabajos realizados en tiempo adicional en el proyecto “Tamizaje de THS para la Detección Temprana del Hipotiroidismo Congénito en la ciudad de Cali y la Construcción de un Centro de Referencia para el Sur Occidente Colombiano”. Para el efecto, debe determinar si la acción había caducado al momento de presentarse la demanda. En el presente caso, se observa que el actor el 14 de febrero de 2003 solicitó al Decano de la Facultad de Salud de la Universidad del Valle, el pago de la bonificación por trabajo realizado en horario extra los sábados y domingos, para el Proyecto de Investigación “Tamizaje de la THS Neonatal para la Detección Temprana del Hipotiroidismo Congénito y Constitución de un centro de Referencia para el Sur Occidente Colombiano” El Decano de la Facultad de Salud de la Universidad del Valle, mediante escrito D 1005-033-03 del 24 de febrero de 2003 negó al actor el pago de la bonificación solicitada. El actor demandó en acción de nulidad porque supuestamente lo que buscaba era la nulidad del acto administrativo que negó la autorización de pago de una bonificación. Afirmó que con la demanda no pretendía el pago, porque sin ningún soporte aduce que éste ya se había realizado, cuando del material probatorio se infiere todo lo contrario. La Sala aprecia diáfanamente, que el acto demandado no es de carácter

general ni busca el mantenimiento de la legalidad abstracta, y por el contrario, en caso de declararse la nulidad del mismo, no tendría efectos erga omnes, sino que la decisión sólo favorecería al actor. Por tanto la acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho y no la de simple nulidad impetrada por el demandante. Así las cosas, se observa que el acto demandado, tal como lo manifiesta el actor, fue notificado el 24 de febrero de 2003, lo que significa que al momento de presentar la demanda, esto es, el 2 de octubre de 2003, había operado el fenómeno de la caducidad, de acuerdo a lo normado en el inciso 2º del artículo 136 del CCA, cuyo tenor es el siguiente: “Articulo 136. Caducidad de las acciones. 1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de la … notificación … Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena de fe…” (Negrilas y subrayado fuera del texto) Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara que la bonificación reclamada es una prestación periódica, igual operaría el fenómeno de la caducidad, porque el acto demandado no reconoce la bonificación sino que la niega, lo cual obliga al actor demandarlo dentro de los 4 meses siguientes a la notificación, y no lo hizo.

Ahora bien, pese a que el Tribunal encontró probada la excepción de caducidad, su decisión debió ser la inhibición y no la denegatoria, por cuanto, la falta del presupuesto de la caducidad impide un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia del Tribunal y en su lugar se declarará inhibida para decidir de fondo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia de 20 de enero de 2006 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por RUBEN DARIO BONILLA ZULUAGA. En su lugar, DECLÁRASE INHÍBIDA para decidir el presente asunto por caducidad de la acción Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PAEZ

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO