CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-31-000-2007-01133-01(0944-08)-2009

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO – Diferencia con la acción de reparación / ACCION DE REPARACION – Diferencia con la acción de nulidad y restablecimiento / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO – Procedencia. Pago de salarios y acreencias laborales La esencia de la figura jurídica del restablecimiento del derecho está dada por la finalidad que persigue la acción, en este caso, restablecer pecuniariamente el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el señor JOSE WIDMAN ARIAS CÁRDENAS durante períodos determinados al servicio laboral de la entidad demandada, eso sí, como consecuencia jurídica de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo viciado de legalidad. Entre tanto que, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, la primera solo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble; en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad. Debe recordarse que, la procedencia de una u otra acción y su elección por parte del demandante tienen relación con el debido proceso del posible demandado, de manera que, no puede entenderse que la indebida escogencia de la acción es un simple defecto formal de la demanda, ni escogerse aleatoreamente al entender del accionante, sino a

la naturaleza de la acción misma. Ante la inconformidad de los pronunciamientos y la existencia de los actos administrativos proferidos por el ente territorial demandado, entonces sí, el demandante debió poner en movimiento el aparato jurisdiccional del Estado mediante la acción pertinente, que a todas luces, es la de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 85 del C.C.A.), por cuanto se repite, el reclamo es el pago de salarios y otras acreencias laborales, propio de la naturaleza de esta clase de acción, claro está con los presupuestos de procedibilidad como la caducidad, entre otros.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 85 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 86

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá D.C., julio veintitrés (23) de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 76001-23-31-000-2007-01133-01(0944-08)

Actor: JOSE WIDMAN ARIAS CARDENAS Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto de 8 de febrero de 2008 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por medio del cual rechazó la demanda.

El señor JOSE WIDMAN ARIAS CÁRDENAS, por conducto de apoderada instauró la acción de que trata el artículo 86 del C.C.A., contra el Departamento del Valle del Cauca, ya que considera que “ son administrativamente responsables de los perjuicios causados JOSE WIDMAN ARIAS CARDENAS , por la omisión del pago de los salarios correspondientes a los períodos comprendidos entre el 1º de agosto de 2001 al 30 de junio de 2002 y del 1º de agosto de 2004 al 15 de abril de 2005; los aportes pensiones correspondientes al período comprendido de 12 de diciembre de 2000 a 15 de abril de 2005; las cesantías, intereses a la cesantías, primas de servicios, vacaciones, correspondientes al período comprendido de 12 de diciembre de 2000 al 15 de abril de 2005, así como la indemnización de que trata el Art. 65 del Código Sustantivo del Trabajo. Condenar, en consecuencia, al departamento del Valle del Cauca, Secretaría de Salud, a pagar al actor, o quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material, los cuales se estiman en las siguientes sumas de dinero discriminados así: a) Por Salarios $105.543.523.00 b) Por aportes pensionales $33.189.000 c) Por cesantía $19.997.222.22 d) Por intereses a la cesantía $2.399.666.66 e) Indemnización por no pago $110.400.000.oo f) Por vacaciones $11.500.000.00 g) Por Primas de servicio $19.741.666.00 …” (fl.2 y 3 de la demanda). EL AUTO APELADO El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante proveído de 8 de febrero

de 2008 rechazó la demanda, porque como al accionante mediante auto de 17 de agosto de 2007 se le concedió un término de 5 días para que la corrigiera adecuándola a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y sin embargo no cumplió con las exigencias del auto, es decir, en adecuar el libelo a la acción correspondiente de acuerdo a las pretensiones, y no la acción de reparación directa como lo hizo. RECURSO DE APELACIÓN.- El recurrente en procura de obtener la revocatoria del auto recurrido, manifiesta, que hace uso de la acción de reparación directa del artículo 86 del C.C.A., ya que con fundamento en el principio de enriquecimiento sin causa como título de imputación al daño, declarar la responsabilidad del Estado, habida cuenta que es una fuente autónoma de obligaciones. Considera que lo solicitado por el actor no es la declaratoria de existencia de un contrato o acto administrativo, sino la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa, ocasionado y suscitado por la conducta de la entidad demandada, ya que es contraria al postulado de la buena fe. Argumenta, que en este caso, no existe acto administrativo que comprenda una decisión de la Administración en que manifieste no deber lo reclamado, los actos administrativos que existen son simples actos de comunicación, no susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción Contenciosa por no comprender una decisión de la Administración. Insiste el recurrente que la única acción viable en las circunstancias a que se contrae la demanda es la de reparación directa teniendo como título de imputación el principio del enriquecimiento sin causa; actuar en sentido contrario sería negarle el acceso a la administración de justicia (fls. 77 y 78).

Por lo expresado, solicita se revoque el auto apelado y en consecuencia, se ordene la admisión de la demanda. Para resolver, se CONSIDERA Problema Jurídico.- Se trata de establecer si en el presente caso, es procedente rechazar la demanda por haberse instaurado la acción de reparación directa y no la de nulidad y restablecimiento del derecho de conformidad con las pretensiones de la demanda, por el no pago oportuno de prestaciones sociales del actor. Análisis de la Sala.- Es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo una expresión del poder público instituida como Juez de la Función Administrativa y sujeta, como todo poder ejercido dentro de un Estado de Derecho, a los principios, fines y reglas prefijados por la Constitución y por el Legislador. El esquema para ejercer esta competencia especializada al momento de la presentación de la demanda, el legislador distinguió las acciones promovibles (artículos 84, 85, 86, 87 y 88), los requisitos de procedibilidad. el agotamiento de la vía gubernativa (artículo 135) y la caducidad (artículo 136), la formalidad de la respectiva demanda (artículos 137 a 142) y el procedimiento a seguir. La acción de nulidad (artículo 84 del C.C.A.), la acción de restablecimiento del derecho (artículo 85 ibídem) y la acción de reparación directa (artículo 86 ibídem) tal como las denominó el Legislador, atribuidas al conocimiento de esta Jurisdicción, tienen su propia especificidad, que desde luego se proyecta sobre la función judicial y los requerimientos formales de procedibilidad y de la demanda.

Diferencias de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 85 del C.C.A.) y la de reparación directa (artículo 86 C.C.A.).- La acción de nulidad y restablecimiento del derecho se dirige no sólo a obtener la nulidad del acto administrativo que quebranta el ordenamiento jurídico, sino que, como consecuencia de ello, surgen dos posibilidades para aquel a quien le han sido conculcados sus derechos con la ilicitud del acto: el restablecimiento del derecho y la reparación del daño. Ha de entenderse que la esencia de la figura jurídica del restablecimiento del derecho está dada por la finalidad que persigue la acción, en este caso, restablecer pecuniariamente el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el señor JOSE WIDMAN ARIAS CÁRDENAS durante períodos determinados al servicio laboral de la entidad demandada (fls. 3 y 4), eso sí, como consecuencia jurídica de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo viciado de legalidad. Entre tanto que, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, la primera solo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble; en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad. Debe recordarse

que, la procedencia de una u otra acción y su elección por parte del demandante tienen relación con el debido proceso del posible demandado, de manera que, no puede entenderse que la indebida escogencia de la acción es un simple defecto formal de la demanda, ni escogerse aleatoreamente al entender del accionante, sino a la naturaleza de la acción misma. Del caso concreto.- Es evidente que las pretensiones de la demanda (fls. 3 y 4) son de carácter laboral, dado que esta reclamando el pago de los salarios y emolumentos de períodos laborales por el actor, pero que no se cancelaron; respecto de las cuales la parte actora ya provocó pronunciamientos de la Administración solicitando la cancelación de dichos emolumentos mediante los derechos de petición y las respectivas respuestas de la Administración visibles a folios 25 a 35 del expediente. Ante la inconformidad de los pronunciamientos y la existencia de los actos administrativos proferidos por el ente territorial demandado, entonces sí, el demandante debió poner en movimiento el aparato jurisdiccional del Estado mediante la acción pertinente, que a todas luces, es la de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 85 del C.C.A.), por cuanto se repite, el reclamo es el pago de salarios y otras acreencias laborales, propio de la naturaleza de esta clase de acción, claro está con los presupuestos de procedibilidad como la caducidad, entre otros. Aceptando sólo en gracia de discusión, que la acción en el presente caso es la reparación directa ante la teoría del enriquecimiento sin causa con fundamento en que la entidad se benefició gratuitamente con un evidente perjuicio del actor,

alegada por la parte recurrente; es menester recordar los requisitos exigidos para esta acción establecidos por la Corte Constitucional en sentencia T-219 de 17 de mayo de 1995, M.P., Doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, en donde se dijo: “… Son tres los requisitos que deben probarse para que se declare la existencia de un enriquecimiento de esta índole y se ordene la devolución de los bienes correspondientes: 1) un enriquecimiento o aumento de un patrimonio; 2) un empobrecimiento correlativo de otro, y 3) que el enriquecimiento se haya producido sin causa, es decir, sin fundamento jurídico. (Se subraya). Ante la exigencia del tercer requisito, el cual como los dos primeros, es exclusivo más no excluyente, se tiene que en el presente caso no se cumple porque si hay fundamento jurídico, consistente en las designaciones en el cargo de Liquidador y Representante Legal del Hospital San José de Sevilla del Departamento del Valle del Cauca, mediante las Resoluciones Nos. 1058 de 12 de diciembre de 2000, 0379 de 13 de diciembre de 2001, y los Decretos 1002 de 11 de junio de 2002, 0619 de 26 de mayo de 2003, 1234 de 9 de diciembre del mismo año, 0163 de 26 de enero de 2004; actos proferidos por el Secretario Departamental de Salud y el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca (fls. 3 a 18). La Sección Tercera del Consejo de Estado ha mantenido dicha posición para la figura del enriquecimiento sin causa, mediante la identificación de sus elementos arriba mencionados. Sin embargo, en reciente pronunciamiento actualizó dicha

jurisprudencia1 señaló un elemento adicional, como lo es que la falta de una causa para el empobrecimiento, no haya sido provocada por el mismo empobrecido, toda vez que en dicho evento no se estaría ante un “enriquecimiento sin justa causa”, sino ante la tentativa del afectado de sacar provecho de su propia culpa, se dijo: “… 1 Sentencia de 30 de marzo de 2006, No. Interno: 25662, Actor: INTERNACIONAL DE ADMINISTRACION Y ASEO LTDA. INTERASED, M.P., Doctor Ramiro Saavedra Becerra. En el evento de que en el derecho colombiano la contratación administrativa fuese una situación sin regulación alguna, cuyas relaciones negociales no estuvieran debidamente garantizadas, se podría hablar de un enriquecimiento injustificado cuando se preste un servicio a la administración sin que exista un contrato de por medio, pues se debería remediar una situación abiertamente injusta, donde la administración se aprovecharía de una laguna jurídica. Pero en el caso de autos, la demandante, en una expresión libre de su voluntad, se situó así misma en una situación injusta, en la cual su trabajo quedo desamparado, por no hacer uso de las herramientas ofrecidas por la ley para garantizar la retribución económica de su labor. Por lo tanto, en el caso de autos resulta inconcebible admitir un “enriquecimiento sin causa”, cuando la perjudicada con el desequilibrio patrimonial consistente en prestar un servicio sin recibir ninguna retribución, tuvo la oportunidad de decidir realizar dicha labor, sin que la contraprestación de la misma estuviera garantizada mediante los procedimientos e instituciones creadas para el

desarrollo de la contratación estatal. Sin embargo, la Sala se remite a las consideraciones expuestas en la presente providencia, para replantear su posición en este tipo de casos, para afirmar que cuando el contratista de la administración acepte prestar un servicio, con pleno conocimiento de que está actuando sin la protección que el ordenamiento jurídico ofrece a los colaboradores de la administración, no puede aprovecharse posteriormente de su propia culpa, para pedir que le sea reintegrado lo que ha perdido como causa de la violación de la Ley. Como en el caso de autos, el demandante prestó un servicio a la Administración mediante las designaciones anteriormente relacionas, existiendo actos administrativos propios de dichas designaciones con el pleno conocimiento de que estaba actuando con la protección que el ordenamiento jurídico ofrece en esta clase de designaciones, es decir, no hubo empobrecimiento en su propia culpa para aprovechar y después pedir que le sea reintegrado lo que perdido como causa de violación de la Ley. Requisito adicional que tampoco cumple el actor en tratándose de la acción de reparación directa por enriquecimiento sin causa. En conclusión, es evidente que no es procedente la acción de reparación directa por enriquecimiento sin causa, dado que el actor no cumple los requisitos exigidos por la jurisprudencia para tal acción, máxime cuando existen actos administrativos demandables relacionados con el reclamando del pago de los salarios y emolumentos de períodos laborados por el actor, cuya acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Por las razones anteriores, la Sala encuentra ajustado a derecho el proveído impugnado, el cual habrá de confirmarse.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. RESUELVE CONFÍRMASE el auto de 8 de febrero de 2008 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por medio del cual rechazó la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Cópiese, Notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS

MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

/AH