CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-31-000-2009-00295-01(3106-16)-2019

VALIDEZ DEL ACTO ADMIISTRATRATIVO - Requisitos La validez del acto puede identificarse como el cumplimiento de los presupuestos que el ordenamiento jurídico le impone. Este concepto es entendible a partir del planteamiento que la doctrina expone en sentido estricto para referirse a la validez jurídica de una norma, esto es, que cumpla con los requisitos de i) haber sido expedida por el órgano competente, ii) de acuerdo con el procedimiento previsto para ello y ii) que no lesione un derecho de rango superior, exigencias que en materia de actos administrativos son objeto de presunción de legalidad, pero que es susceptible de ser desvirtuada a través de los medios de control dispuestos por el legislador para el efecto, ellos son: la acción de nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

84 EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Definición En cuanto a la eficacia, es importante señalar que se relaciona con la posibilidad de que los actos administrativos produzcan efectos jurídicos y aquella surge, por regla general, a partir del momento en el que se publica, notifica, comunica o ejecuta, según el caso, es decir, desde que se da cumplimiento al principio de publicidad. Lo anterior, justifica el atributo de ejecutoriedad del acto administrativo que se entiende a partir del contenido del artículo 64 ejusdem (C.C.A)

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

64/ REVOCATORIA DIRECTA – Efectos En relación con los efectos de la revocatoria directa, el Consejo de Estado ha

explicado que difieren de los de nulidad, pues la primera es ejercida con fundamento en el poder de auto tutela de la administración que implica la exclusión de los efectos del acto, sin que ella tenga el carácter de una declaración formal de ilegalidad, mientras que en la segunda el juez de lo contencioso administrativo verifica si se configura alguna de las causales previstas por el artículo 84 del CCA, pronunciamiento que tiene, como regla general, efectos ex tunc, esto es, desde el origen mismo del acto .El criterio expuesto, es coherente con el hecho de que la revocación directa la efectúa la administración a través de un acto administrativo que se sujeta a las reglas antes dichas dentro de las cuales se encuentra la relativa a la posibilidad de causar efectos a partir de su vigencia hacia el futuro o ex nunc, es decir, que aquella situación no vicia de nulidad el acto que bien pudo haber generado efectos mientras rigió, ni impide que sea demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues sigue amparado por la presunción de legalidad MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO PARA EL REINTEGRO DE MESADAS PENSIONALES - Procedencia En el presente caso se pretende la anulación de un acto administrativo que mantiene su presunción de legalidad y la devolución de las mesadas que por virtud de aquel fueron pagadas, pretensiones que son perfectamente compatibles con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

PENSION DE VEJEZ – Requisitos / REVOCATORIA DIRECTA DE PENSIÓN RECONOCIDA IRREGULARMENTE – Prueba/ COTIZACIONESCarga de la prueba Para acceder a la prestación por vejez es necesario demostrar 60 años de edad si es varón y 55 si es mujer, y un mínimo de 500 semanas durante los últimos 20 años para acceder a una pensión en cuantía que depende directamente del número de semanas cotizadas(…) no se allegó al expediente algún documento que indique que el señor (… ) cumplió con las semanas exigidas por el Decreto 758 de 1990, como tampoco obra alguno del cual sea viable constatar los aportes que realmente hubiera llegado a efectuar al ISS o a otro ente de previsión social. Así las cosas, teniendo en cuenta que según el artículo 167 del Código General del Proceso «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», la Subsección considera que la entidad demandante probó que su sistema no registra semanas cotizadas para pensión por parte del señor (…) Dado que como la parte demandante niega haber recibido aportes en cabeza del demandado, es claro que a este último le correspondía la carga de probar lo contrario por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, sin embargo, el señor (…) no compareció para demostrar de cualquier manera que sí es acreedor a la pensión de vejez, a pesar de que ya cesó su pago por virtud de la Resolución 12796 de 2007, es decir que no existe prueba siquiera sumaria de las cotizaciones del demandado ni información de su

historia laboral, sin que sea admisible el argumento de que no esté enterado de aquella, puesto que para él resulta evidente que la entidad ha cesado con la cancelación de las mesadas. En consecuencia, se infiere que la pensión de vejez que el ISS le concedió al demandado fue expedida sin que se hubiera acreditado el cumplimiento del requisito mínimo de 1000 semanas cotizadas, por lo que se encuentra demostrada la causal de nulidad de falsa motivación.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / DECRETO 758 DE 1990 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESOARTÍCULO 1677/ LEY 797 DE 2003 -ARTÍCULO 19

DEVOLUCIÓN DE MESADAS OENSIONALES / BUENA FE / FRAUDE GLOBAL Si bien no existe una norma que defina cuándo pueda entenderse desvirtuada la buena fe en las relaciones entre los particulares y la administración, es conveniente señalar que la regla aplicable en materia de procesos judiciales está contenida en el artículo 79 del Código General del Proceso y que aquella resulta útil en el presente asunto, comoquiera que señala comportamientos que permiten presumir que quien acude al proceso lo hace de manera temeraria, a saber: «1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad.2. Cuando se aduzcan calidades inexistentes.3. Cuando se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos.4. Cuando se obstruya, por acción u omisión, la

práctica de pruebas.5. Cuando por cualquier otro medio se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso.6. Cuando se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas.»…) en la parte considerativa de la mencionada resolución se indica: «Que el 12 de OCTUBRE de 2006, se presentó a reclamar pensión de vejez el (la) señor(a), […] por considerar cumplidos los requisitos legales para acceder a ella […]», proceder que se subsume en la descripción efectuada por el numeral 1 transcrito, esto es, que se hizo la petición con el conocimiento previo de 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se alegaban hechos contrarios a la realidad. Ahora, la anterior inferencia no se ve modificada por los hechos ocurridos al interior de la entidad, que llevaron al reconocimiento deprecado, pues aunque hubiera existido complicidad con algún servidor de la institución, ello no exime la voluntad fraudulenta del demandado al solicitar una prestación a la que sabía no tenía derecho, partiendo del supuesto falaz de que había efectuado cotizaciones al ISS, cuando el sistema de la Gerencia Nacional de Historia Laboral y Nómina de Pensionados, certificó lo contrario. En relación con la posible participación de funcionarios de la entidad en reconocimientos pensionales ilegales en el Instituto de Seguros Sociales, la página web de la Fiscalía General de la Nación, mediante boletín 17783 del 13 de enero de 2017, puso en conocimiento de la opinión pública la sentencia proferida

por el Juzgado 15 Penal del Circuito de Cali en la que condenó a funcionarios del ISS, un abogado y 7 personas más, por fraude procesal y peculado por apropiación, en hechos ocurridos desde febrero de 2007, es decir, que es de público conocimiento que existieron más casos de reconocimientos ilegales como el del señor (…) .Lo expuesto, encuentra similitud con lo definido por la jurisprudencia como «fraude global», concepto abordado en casos en los que entidades de seguridad social han efectuado reconocimientos pensionales sin el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos a varias personas con base en títulos fraudulentos,

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA -ARTÍCULO 83 / CÓDIGO

GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 79

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 76001-23-31-000-2009-00295-01(3106-16)

Actor: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, ISS HOY ADMINISTRADORA

COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES

Demandado: LUIS ALBERTO VALENCIA RODRÍGUEZ Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Pensión de vejez, reintegro de mesadas – Decreto 01 de 1984

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

Sentencia SE. 022

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ASUNTO La Subsección conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES El Instituto de Seguros Sociales, ISS, hoy Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó la nulidad de su propio acto administrativo. Pretensiones1

1. Declarar la nulidad de la Resolución 022378 del 15 de diciembre de 2006 proferida por el Instituto de los Seguros Sociales, por medio de la cual se reconoció pensión de vejez al señor Luis Alberto Valencia Rodríguez.

2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se ordene al demandado, o a sus eventuales beneficiarios sobrevivientes, el reembolso del retroactivo cancelado, las mesadas ordinarias y adicionales y las demás prestaciones recibidas con ocasión de la pensión de vejez que le fue indebidamente reconocida.

3. Ordenar la actualización de la condena de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, y el pago de los intereses moratorios sobre el capital adeudado desde el día en que recibió la mesada pensional y hasta que se verifique el pago.

4. Igualmente solicitó que se condene al pago de los intereses moratorios del

capital adeudado desde el día siguiente al del recibo de cada mesada pensional hasta que se verifique el pago del valor total.

FUNDAMENTOS FÁCTICOS2

En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:

1. Mediante Resolución 022378 del 15 de diciembre de 2006, el jefe del departamento de atención al pensionado del centro de decisión de la Seccional Valle del Cauca del ISS, reconoció una pensión de vejez al señor Luis Alberto Valencia Rodríguez a partir del 12 de octubre de 2002, con base en 1248 semanas cotizadas y una tasa de reemplazo del 87%. 1 Folio 59. 2 Folios 59 a 61.

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2. Más adelante, la Gerencia Nacional de Historia Laboral y Nómina de Pensionados de la Vicepresidencia de Pensiones del ISS realizó auditoria selectiva de expedientes administrativos a través de los cuales se reconocieron prestaciones económicas, y encontró que en el del señor Luis Alberto Valencia Rodríguez obraba una historia laboral que no había sido generada por el sistema oficial del ISS, que es el que contiene la información válida de los aportes realmente efectuados por los afiliados al ente de seguridad social.

3. Por lo anterior, al comparar la historia laboral que sirvió de base para el reconocimiento de la prestación del señor Luis Alberto Valencia Rodriguez con la expedida por la Gerencia Nacional de Historia Laboral y Nómina de Pensionados del ISS, la demandante encontró que aquel no tenía semanas cotizadas a dicha entidad, lo cual implica que la pensión de vejez se

reconoció de manera ilegal.

4. En esas condiciones, la Gerencia Nacional de Historia Laboral y Nómina de Pensionado de la Vicepresidencia de Pensiones del ISS, ordenó la suspensión del pago de la prestación reconocida y mediante Resolución 15491 del 7 de septiembre de 2007 abrió investigación administrativa con el fin de verificar las irregularidades antes anotadas.

5. A través del auto 3673 del 11 de septiembre de 2007 la entidad requirió al señor Luis Alberto Valencia Rodríguez con el fin de que declarara sobre las inconsistencias halladas en su historia laboral y aportara las pruebas que pretendiera hacer valer dentro de la investigación.

6. Por medio de la Resolución 12796 del 3 de octubre de 2007, el ISS revocó el contenido de la Resolución 022378 del 15 de diciembre de 2006 que reconoció la pensión de vejez al accionado.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 48 de la Constitución Política; 12 literal b) del Decreto 758 de 1990 y 33 numeral 2 de la Ley 100 de 1993. Como concepto de violación de la normativa invocada la demandante indicó que el acto acusado incurre en el vicio de desconocimiento de las normas en que debía fundarse, pues el reconocimiento de la pensión de vejez al señor Luis Alberto Valencia Rodríguez se efectuó sin el cumplimiento del requisito de las semanas cotizadas al ISS y las 517 que sirvieron de base para la concesión de la prestación, no fueron realmente objeto de aportes al Sistema General de

Pensiones. En virtud de lo anterior y en aras de salvaguardar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, manifestó que, con fundamento en lo previsto por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, procedió a revocar directamente el acto administrativo que 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co había reconocido la prestación al señor Valencia Rodríguez, para impedir que se siguiera generado un detrimento al fondo común de naturaleza pública. SUSPENSIÓN PROVISIONAL En la demanda, la parte demandante solicitó la suspensión provisional de la decisión acusada al estimar que viola de manera directa y ostensible el ordenamiento constitucional y legal, tal y como puede constatarse con las pruebas allegadas al plenario, pues el señor Luis Alberto Valencia Rodríguez no contaba con los requisitos para acceder a la pensión que le fue reconocida. Mediante providencia del 24 de febrero de 2011, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y negó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, al considerar que no se evidenció la violación alegada (ff. 8991). CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El señor Luis Alberto Valencia Rodríguez intervino en esta oportunidad a través de curador ad litem3, quien se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda para lo cual expuso que se atiene exclusivamente a lo que resulte probado. En cuanto a los hechos, señaló que nunca se le notificó al demandado del requerimiento efectuado con el fin de que declarara sobre las inconsistencias

halladas en su historia laboral y aportara las pruebas que pretendiera hacer valer dentro de la investigación pues no hay prueba del emplazamiento o de que se hubiera comunicado. Finalmente, propuso como excepción la prescripción de la acción, la cual sustentó en que «el estudio y Resolución de Negación de la Pensión» se realizó fuera del término previsto por el Código de Procedimiento Laboral. En ese orden, la Resolución 022378 del 15 de diciembre de 2006 que reconoció el derecho controvertido ya se encontraba en firme y no hay razón jurídica «ni humana» para retirarle la prestación, máxime cuando ni siquiera se le ha notificado ni emplazado. Agregó que debe tenerse presente que el derecho a la pensión de jubilación tiene el carácter de inalienable que se encuentra consagrado en el ordenamiento constitucional como fundamental, por ello no es de recibo privar de aquel a un ciudadano que dedicó su vida al servicio del Estado.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA 3 Folios 116 a 118.

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El apoderado de Colpensiones4 presentó alegatos de conclusión5 y señaló que la entidad incurrió en un error al reconocer una prestación con base en una historia laboral falsa, así mismo advirtió que el ISS inició todas las acciones legales con el fin de contrarrestar el fraude ocurrido. De igual modo, manifestó que se presentaron varios casos como el sub examine, en los cuales se reconocieron pensiones con los mismos fundamentos fácticos de

este proceso, los cuales dieron lugar a las respectivas investigaciones administrativas y acciones penales ante la Fiscalía General de la Nación y que han sido objeto de difusión por los diferentes medios de comunicación. Seguidamente, indicó que en el plenario obra prueba suficiente que permite concluir que la pensión del señor Luis Alberto Valencia Rodríguez fue un error causado por la expedición de una historia laboral falsa. La parte demandada no presentó alegatos de conclusión ni el Ministerio Público rindió concepto, tal y como se verificó con el informe que obra en el folio 145 del expediente. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 27 de noviembre de 20156, denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, consideró que no se encuentra probada la excepción de prescripción de la acción, para lo cual hizo la diferencia entre la caducidad y la prescripción, y precisó que la primera se refiere a la acción, es decir, al término señalado por la ley para acudir ante la jurisdicción, y la segunda a la pretensión, esto es, a lo necesario para adquirir o extinguir un derecho que se pretende. Con fundamento en ello, sostuvo que, en el sub examine, no se configuró la caducidad pues tratándose de prestaciones periódicas es viable demandar en cualquier tiempo y tampoco se presentó la prescripción de los derechos laborales, habida cuenta de que no se reclamó el pago de mesadas. En segundo lugar, puso de presente que se discute la nulidad de un acto administrativo que fue revocado directamente por la administración, para señalar

que acogió la tesis jurisprudencial que admite la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando los perjuicios se originan en un acto ilegal que fue revocado, pues esta posición privilegia el derecho de acceso a la administración de justicia al permitir que se emita una decisión de fondo. 4 Por medio del Decreto 2013 del 28 de diciembre de 2012 se ordenó la supresión y liquidación del Instituto de Seguros Sociales y por disposición del artículo 35 ibidem una vez culminado el proceso de liquidación de aquel los procesos deben ser entregados a COLPENSIONES para que continúe con el trámite respectivo. 5 Folios 143 y 144 6 Folios 155-175. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Seguidamente, encontró que los documentos aportados al plenario acreditan que el reconocimiento de la pensión del señor Luis Alberto Valencia Rodríguez se dio de forma irregular, toda vez que no cumplió con los requisitos que impone el Decreto 758 de 1990, concretamente, en lo relacionado con las semanas cotizadas, de manera que era procedente que el ISS revocara el acto, sin el consentimiento del titular del derecho, en los términos del artículo 19 de la Ley 797 de 2003. No obstante, concluyó que no era posible declarar la nulidad de un acto que se encuentra excluido del ordenamiento jurídico y ya no produce efectos. En lo relativo al restablecimiento del derecho deprecado, indicó que no hay lugar a la orden de devolución de las sumas pagadas por concepto de pensión de vejez

ilegalmente reconocida, puesto que, en su criterio, no se encuentra desvirtuada la presunción de buena fe. Para ello, razonó que a pesar de la existencia de la noticia criminal ante la Fiscalía General de la Nación en contra del demandado, lo cierto es que no obra prueba que acredite que la ilegalidad del acto acusado proviene exclusivamente del pensionado y no de otras circunstancias ajenas a él. Adicionalmente, expuso que aunque el pensionado hubiera acudido al proceso a través de curador ad litem, quien no controvirtió lo manifestado por el ISS, ello no desvirtúa la presunción de buena fe7. RECURSO DE APELACIÓN Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES (ff. 177-178). El apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, que fundamentó en lo siguiente: Insistió en que la entidad demandó su propio acto toda vez que el reconocimiento pensional se realizó con base en una historia laboral que no fue emitida por el sistema del ISS, situación que fue objeto de denuncia que, según afirmó, cursa contra el señor Valencia Rodríguez en el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cali. De igual manera, expresó que el ISS inició las acciones legales pertinentes con el fin de «contrarrestar dicho fraude», el cual también se presentó en un número importante de personas a quienes se les reconoció la prestación en las mismas condiciones del señor Luis Alberto Valencia Rodríguez. Asimismo, sobre la carga de la prueba, expuso que en el proceso obra material probatorio suficiente para concluir que el reconocimiento de la pensión en discusión fue producto de la expedición de una historia laboral falsa, además,

indicó que los hechos que gocen de notoriedad están exentos de prueba, tal y como lo admitió el a quo al citar la sentencia del Consejo de Estado. Sobre este aspecto, anotó que los medios de comunicación dieron a conocer la historia de 7 El juez de primera instancia citó la providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación 76001-23-31-000-2009-00318-01 (1049-2012). 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cómo funcionarios y abogados de las diferentes seccionales del ISS se confabularon para otorgar pensiones con base en documentos falsos. Más adelante, insistió en que el señor Luis Alberto Valencia Rodríguez nunca cotizó al sistema y que no es lógico pretender que se conceda la prestación con los aportes que aquel había realizado, razón por la cual pidió que se acceda a las pretensiones de la demanda y se condene al demandado al pago de las mesadas que recibió. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes no presentaron alegatos de conclusión en esta instancia, tal y como se verificó en el informe secretarial que obra en el folio 217 del expediente. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado8 consideró necesario que se dicte un auto para mejor proveer en el que se ordene oficiar a la Fiscalía General de la Nación con el fin de que se informe en qué culminó la indagación por el reconocimiento de la pensión que se hizo al señor Luis Alberto

Valencia Rodríguez sin contar con las semanas cotizadas que exige la ley, así como de la noticia criminal que dio la Seccional Valle del ISS, en relación con la pérdida, sustracción y ocultamiento del expediente pensional de la misma persona, entre otros. CONSIDERACIONES Problemas jurídicos Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia, se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿La Resolución 022378 del 15 de diciembre de 2006 por medio de la cual el ISS reconoció una pensión de vejez al señor Luis Alberto Valencia Rodríguez es susceptible de control de legalidad a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho? De ser afirmativa la respuesta al anterior interrogante se deberá absolver si: 2. ¿La Resolución 022378 del 15 de diciembre de 2006, proferida por el ISS, le reconoció la pensión de vejez al señor Luis Alberto Valencia Rodríguez sin el cumplimiento de los requisitos legales? De ser así, 8 Folios 213 a 216. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. ¿Hay lugar a la devolución de los dineros pagados al demandado en razón del reconocimiento prestacional ordenado por el ISS? Primer problema jurídico ¿La Resolución 022378 del 15 de diciembre de 2006 por medio de la cual el ISS reconoció una pensión de vejez al señor Luis Alberto Valencia Rodríguez es susceptible de control de legalidad a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho? En la sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

sostuvo que resulta improcedente el estudio de un acto administrativo que se encuentra por fuera del ordenamiento jurídico por haber cesado sus efectos, afirmación respecto de la cual esta Subsección considera que es necesario hacer las siguientes precisiones: - Efectos en el tiempo de la revocación directa de los actos administrativos distintos a los de la declaratoria de nulidad. Para abordar esta temática, conviene tener presente la diferencia que existe entre la eficacia y la validez de los actos administrativos. La validez del acto puede identificarse como el cumplimiento de los presupuestos que el ordenamiento jurídico le impone. Este concepto es entendible a partir del planteamiento que la doctrina expone en sentido estricto para referirse a la validez jurídica de una norma, esto es, que cumpla con los requisitos de i) haber sido expedida por el órgano competente, ii) de acuerdo con el procedimiento previsto para ello y ii) que no lesione un derecho de rango superior9, exigencias que en materia de actos administrativos son objeto de presunción de legalidad10, pero que es susceptible de ser desvirtuada a través de los medios de control dispuestos por el legislador para el efecto, ellos son: la acción de nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho. En línea con lo anterior, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo define las causales para la anulación de los actos administrativos, al disponer que aquella procede cuando aquellos infrinjan las normas en que deberían fundarse, hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, mediante

falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario que los profirió. Ahora bien, en cuanto a la eficacia, es importante señalar que se relaciona con la 9 Robert Alexy en su obra El concepto y la validez del Derecho, Editorial Gedisa, 1.ª edición, 2.ª reimpresión, Barcelona, España, 1994, pág. 89 expresa: «A este tipo de concepto se hace referencia cuando se dice que una norma vale jurídicamente cuando es dictada por el órgano competente, de acuerdo con el procedimiento previsto y no lesiona un derecho de rango superior; dicho brevemente: cuando es dictada conforme al ordenamiento». 10 Presunción de legalidad de los actos administrativos. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posibilidad de que los actos administrativos produzcan efectos jurídicos y aquella surge, por regla general, a partir del momento en el que se publica, notifica, comunica o ejecuta, según el caso, es decir, desde que se da cumplimiento al principio de publicidad. Lo anterior, justifica el atributo de ejecutoriedad del acto administrativo que se entiende a partir del contenido del artículo 64 ejusdem norma que prevé: «los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados.» La fuerza ejecutoria se pierde por las causales descritas en la ley, que para el

caso, son las enlistadas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo: «ARTÍCULO 66.11 Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan su vigencia.» La norma en mención prescribe que los actos administrativos son obligatorios siempre que mantengan su presunción de legalidad porque no se hubieren anulado, punto que es relativo a la validez, y que además que conserven su fuerza ejecutoria12, es decir, aquellos respecto de los cuales no haya operado alguna de las situaciones allí enlistadas. Se puede evidenciar pues, que la pérdida de fuerza ejecutoria del acto no afecta su presunción de legalidad.

Adicionalmente, el artículo 66 en mención fue objeto de análisis por la Corte Constitucional13 y particularmente, respecto de las causales que se acaban de señalar, precisó, por una parte, que un acto administrativo decae cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento desaparecen. Así, cuando se declara la inexequibilidad o la nulidad de la norma en la cual se funda el acto administrativo este pierde fuerza ejecutoria, pues ello hace que no

pueda seguir produciendo efectos hacia el futuro, en razón a que desapareció su fundamento legal o su objeto. 11 Modificado por el art. 9, Decreto Nacional 2304 de 1989 12 Sobre el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, prevé: “Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suf