CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-31-000-2010-01294-02(4860-14)-2018

SERVIDORES PÚBLICOS DE LAS EMPRESAS MUNICIPALES DE CALIEMCALI - Naturaleza jurídica Se encuentra que hasta el 31 de diciembre de 1996, la regla general que aplicaba en materia de régimen de personal de Emcali era la de los empleados públicos y excepcionalmente sería la de trabajadores oficiales. Por el contrario, a partir del 1.º de enero de 1997, con la transformación de su naturaleza jurídica a la de empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, la regla general de vinculación laboral pasó a ser de trabajadores oficiales y excepcionalmente de empleados públicos de conformidad con lo que se estableciera en sus estatutos.

NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 19 de junio de 1997, C.P.: Clara Forero de Castro, rad.: 15946.

EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI EMCALINaturaleza jurídica A partir del 1.º de enero de 1997 EMCALI se encontraba sometida al régimen de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, lo cual conllevó para sus empleados una transformación sustancial de las relaciones laborales al categorizar que por regla general los servidores que se encuentren vinculados a ella tendrían el carácter de trabajadores oficiales y excepcionalmente, los entes colegiados tales como las juntas directivas o asambleas tendrían la facultad para señalar en sus estatutos las actividades que deben ser desempeñadas por empleados públicos.

RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS

DEL ORDEN TERRITORIAL – Fijación

Compete al Congreso de la República, dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos; es decir, que se presenta una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para efectos salariales y prestacionales, en tanto que el Congreso de la República determina mediante la ley marco, los parámetros generales conforme a los cuales el Gobierno nacional habrá de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional respecto de los empleados públicos. En lo que toca con el régimen de seguridad social en pensiones, de conformidad con las nítidas voces del artículo 48 constitucional es materia reservada a la ley.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 10 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 12

PENSIÓN DE JUBILACIÓN CON BASE EN NORMAS TERRITORIALESImprocedencia Es dable concluir que las entidades del orden territorial carecen de competencia para expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en acuerdos internos o extralegales; por lo tanto, resultan contrarias al ordenamiento constitucional y legal, las disposiciones de carácter local como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos, nacionales o departamentales, que regulen el régimen prestacional de los empleados públicos, al igual que las normas de orden convencional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 55

DERECHO A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE LOS SINDICATOS DE

EMPLEADOS PÚBLICOS – Alcance Una de las excepciones previstas en la ley para la negociación colectiva está establecida en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, en el sentido de que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones deben tramitarse en los mismos términos que los demás, aun cuando no pueden declarar o hacer huelga en tratándose de los servicios públicos esenciales. (…). Como puede observarse, los empleados públicos no gozan de un derecho pleno a la negociación colectiva; y si bien es cierto no se les puede vulnerar su derecho a buscar medios de concertación, voluntaria y libre, la participación en la toma de las decisiones que los afectan no pueden quebrantar la facultad que ostentan las autoridades constitucional y legalmente establecidas de fijar, de forma unilateral, sus condiciones laborales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 55 / DECRETO 160 DE 2014 – ARTÍCULO 5

PENSIÓN DE JUBILACIÓN CON BASE EN NORMAS TERRITORIALES – Convalidación . Convención colectiva El artículo 146 de la Ley 100 de 1993 dispuso que las situaciones jurídicas de carácter individual consolidadas bajo el amparo de la legislación preexistente no eran susceptibles de ser alteradas o modificadas por la entrada en vigencia de la nueva ley. Particularmente, el citado artículo, dejó a salvo las situaciones

pensionales individuales definidas con fundamento en disposiciones municipales o departamentales, en virtud de la intangibilidad de los derechos adquiridos. (…).Bajo esa perspectiva, el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, protegió los derechos pensionales adquiridos con fundamento en regímenes pensionales territoriales -con anterioridad a su vigencia-, pese a su origen extralegal; así mismo, estableció que quienes previo a su entrada en rigor, cumplieran con los requisitos para pensionarse conforme a tales regulaciones, tendrían derecho a la pensión en las condiciones allí determinadas. Por lo demás, valga señalar que la jurisprudencia ha considerado que los reconocimientos pensionales individuales sustentados en convenciones colectivas también están comprendidos dentro de los supuestos establecidos en el aludido artículo. NOTA DE RELATORÍA: Corte constitucional, sentencia C-410 de 1997. Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 29 de septiembre de 2011, C.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad.: 2434-10.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-01294-02(4860-14)

Actor: EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI (EMCALI)

Demandado: MILTON EUGENIO CASTILLO RODRIGUEZ.

Apelación sentencia. Reconocimiento pensión de jubilación

Le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 9 de septiembre de 2014, que declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia propuesta por la parte demandada.

1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A, Empresas Municipales de Cali (EMCALI), por conducto de apoderado especial, presentó demanda en la modalidad de lesividad, en orden a obtener la nulidad de las Resoluciones 1183 de 1.º de abril de 1997 y 0131 de 12 de febrero de 1999 por medio de las cuales reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación al

señor Milton Eugenio Castillo Rodriguez. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó el reconocimiento pensional conforme a lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985, y el reintegro de las sumas que le fueron canceladas en exceso por virtud del acto acusado, desde el momento en que se efectuó el reconocimiento pensional, hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia; y que se cancelen los respectivos intereses de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. 1.1.2. Hechos Para sustentar sus pretensiones, la parte actora expuso los siguientes hechos: 1.1.2.1. Milton Eugenio Castillo Rodríguez prestó sus servicios a las Empresas Municipales de Cali (EMCALI) por 22 años, 9 meses y 16 días, siendo su último

cargo el de «coordinador servicios de emergencia, categoría 068 código de cargo 049-009 code 12120310»1 1.1.2.2. Por medio de la Resolución 1183 de abril 1.º de 1997, el gerente de la entidad le reconoció pensión de jubilación en cuantía de $1.573.250, conforme a la convención colectiva vigente suscrita entre EMCALI y el Sindicato de Trabajadores de las Empresas Municipales de Cali (SINTRAEMCALI-1999-2000), que reconocía a sus trabajadores oficiales esa prestación con tiempos de 20 años de servicios, 50 de edad y con el ingreso base de liquidación del 90% del promedio de los salarios y primas de toda especie devengados en el último año de servicios. 1.2.2.4. El demandando se hizo beneficiario de la convención colectiva con el falso pretexto de considerarse trabajador oficial, pero tal instrumento no puede hacerse extensivo a los empleados públicos como era su caso particular, porque en virtud de lo dispuesto en el artículo 416 del Código Sustantivo de Trabajo, no puede alegar esos beneficios ni discutir condiciones, sino adecuarse a la norma general consagrada en la Ley 33 de 1985. 1.1.3 Normas violadas y concepto de la violación Como tales se señalan los artículos 1, 2, 4, 48, 83, 150 numeral 19 literales e) y f) de la Constitución Política; 1.º de la Ley 33 de 1985; 3, 4, 414, 416 y 467 del Código Sustantivo de Trabajo.

1 Folio 66 Al desarrollarse el concepto de la violación de las anteriores normas, señaló que la pensión de jubilación reconocida al demandado se basó en disposiciones convencionales que no le eran aplicables en su calidad de empleado público, lo cual contraría preceptos de orden constitucional, pues no es viable modificar el régimen prestacional de los empleados públicos a través de convenciones colectivas, teniendo en cuenta que dicha facultad la reservó la Constitución Política para el legislador. Bajo ese entendido, dijo que de conformidad con el artículo 10 de la Ley 4.ª de 1992, carece de eficacia todo régimen salarial o prestacional, que contravenga lo dispuesto en la misma norma. Advierte que si bien el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, protege las situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones departamentales o municipales con anterioridad a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, ello no significa que si la pensión fue expedida contraviniendo la ley, dicho vicio pueda sanearse con fundamento en el citado precepto. 1.2 La contestación de la demanda El apoderado del señor Milton Eugenio Castillo Rodríguez se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló como argumentos de defensa, los siguientes: La parte actora desconoció las normas constitucionales y legales que regulan la clasificación y el estatus de los servidores del estado, como quiera que por su carácter de trabajador oficial le son aplicables las disposiciones expuestas en la convención colectiva de trabajo suscrita entre EMCALI y SINTRAEMCALI para el

periodo 1999-2000. Ello, en razón a que el cargo que ocupaba no fue clasificado como empleado público en los estatutos de EMCALI y del análisis de las funciones por él desempeñadas, tampoco corresponden a las denominadas «de dirección, confianza y manejo». Propuso las excepciones de falta de jurisdicción y de competencia, inepta demanda por ausencia de la conciliación prejudicial, buena fe y legalidad del acto demandado. 1.2.1. Falta de jurisdicción y competencia. Narró que la clasificación como trabajador oficial del cargo que desempeñó en la entidad proviene de los criterios establecidos en los Acuerdos 034 de 1994 y 014 de 1996034 de 1994 y de las Resoluciones JD0015 de 1999 y GG-7447 de 1997, según los cuales al mutar la naturaleza jurídica de EMCALI, los empleados pasaron a ser trabajadores oficiales y por excepción empleados públicos, dentro de los cuales no se encuentra enlistado el cargo del demandado. Adujo que por estar clasificado como trabajador oficial, la jurisdicción de lo contencioso administrativo carece de competencia en los términos del artículo 134B de la Ley 446 de 1998; de manera que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.° del Código de Procedimiento Laboral, los conflictos que provienen de un contrato de trabajo son de competencia de la jurisdicción ordinaria. 1.2.2. Inepta demanda por ausencia de la conciliación prejudicial. Señaló que de conformidad con lo previsto en la Ley 270 de 1996, la parte actora debió agotar el requisito de la conciliación al ventilarse un derecho incierto y discutible.

1.2.3. Buena fe y legalidad del acto demandado. Manifestó que el artículo 83 de la Constitución Política dispone que la buena fe se presume en todas las gestiones de los particulares ante las autoridades públicas, postulado que no se desvirtúa con una simple afirmación como lo hace ver la parte actora. Adujo que el reconocimiento pensional se presentó en virtud del cumplimiento de los requisitos exigidos en la convención colectiva de trabajo vigente (1999-2000), sin que se haya demostrado una actuación fraudulenta o alteración a los documentos aportados al expediente administrativo para obtener su reconocimiento. 1.3. La sentencia apelada La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 9 de septiembre de 2014, declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia; en consecuencia se declaró inhibida para pronunciarse sobre la legalidad de las Resoluciones 1183 de 1 de abril de 1997 y 0131 de febrero 12 de 1999, mediante las cual EMCALI reconoció y reliquidó la pensión de jubilación del señor Milton Eugenio Castillo Rodríguez. Señaló que EMCALI al convertirse en empresa industrial y comercial del estado del orden municipal, adecuó el régimen laboral de sus servidores a lo dispuesto en el artículo 5.º del Decreto 3135 de 1968, que señala que salvo aquellos que ejerzan actividades de dirección, confianza y manejo, los demás serán trabajadores oficiales. En este punto, adujo que al revisar el Acuerdo 014 de 26 de diciembre de 1996, por medio del cual la entidad se transformó en Empresa

Industrial y Comercial del Estado, y de la Resolución GG-7447 de 24 de noviembre de 1997, por medio del cual se clasifican los servidores públicos de la entidad, encontró que las funciones del cargo desempeñado por el señor Castillo Rodríguez se adecuan a actividades técnicas que no tienden a fijar directrices «ni se concretan en diseñar programas de la empresa o a trazar políticas directivas; luego es forzoso concluir que realmente se desempeñaba como un trabajador oficial». 1.4. La apelación EMCALI actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación que sustentó con los siguientes planteamientos: 1.4.1. De conformidad con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias originadas directa o indirectamente en el contrato de trabajo, máxime si tiene en cuenta que el Código laboral en su artículo 4 determinó que las relaciones de derecho individual del trabajo entre la administración pública de cualquier orden y los servidores del Estado, no se rigen por dicho código, sino por las normas especiales que las regulan. 1.4.2. Insistió en que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer la presente controversia como quiera que el artículo 82 del CCA no deja por fuera los conflictos originados directa o indirectamente en el contrato de trabajo. 1.4.4. El a quo desconoció que en el presente asunto no se debate una controversia referente al sistema de seguridad social integral, sino la legalidad de un acto administrativo que reconoce una pensión de jubilación con fundamento en

un régimen especial, aspecto que es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes reiteraron lo expuesto en la contestación de la demanda y el recurso de apelación. 1.6. El Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Dijo en síntesis, que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el órgano judicial competente para conocer de este proceso al ventilarse el análisis de legalidad de un acto administrativo expedido por una autoridad pública. Adicional a lo anterior, refirió que en este caso no se discuten conflictos originados en el régimen general de pensiones de la ley 100 de 1993, debido a que la controversia de fondo es la aplicación del régimen establecido por normas locales y convencionales anteriores a la existencia de la Ley 100 de 1993, y conforme a los criterios jurisprudenciales del máximo órgano de la jurisdicción contenciosa Surtido el trámite legal y al no observarse causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,

2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se circunscribe a determinar si esta jurisdicción es competente para conocer de la legalidad de las Resoluciones 1183 de 1.º de abril de 1997 y 0131 de 12 de febrero de 1999 por medio de las cuales reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación al señor Milton Eugenio Castillo Rodriguez.

En caso que sea afirmativa la respuesta al anterior cuestionamiento, se debe establecer si la situación pensional del demandado, se encuentra amparada por lo dispuesto en artículo 146 de la Ley 100 de 1993, en su condición de ex empleado público de EMCALI, al habérsele reconocido su derecho con fundamento en lo dispuesto en la Resolución 0104 de octubre 14 de 1983. 2.2. Naturaleza jurídica de las Empresas Municipales de Cali –EMCALI y el vínculo laboral del demandado. Empresas Municipales de Cali (EMCALI), se creó como un establecimiento público descentralizado, con patrimonio propio y autonomía administrativa, mediante el Acuerdo 050 de 1º de diciembre de 1961, expedido por el Concejo Municipal de Cali. Posteriormente, la Ley 142 de 1994 ordenó la trasformación de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituidas como entidades descentralizadas del orden territorial, en sociedades por acciones o en empresas industriales y comerciales del estado. Tal transformación empezó a surtir efectos legales a partir del 1 de enero de 1997. En el artículo 41 de la anterior disposición, se delimitó que las personas que presten sus servicios a empresas de servicios públicos privadas o mixtas, tendrán el carácter de trabajadores particulares, a quienes se aplica el Código Sustantivo del Trabajo, y en el caso de aquellas personas que prestaran sus servicios en empresas que hubieren optado por lo previsto en el parágrafo del artículo 17, y se transformaran en empresa industrial y comercial del Estado, se regirían por lo establecido en el artículo 5.º del Decreto Ley 3135 de 1968, esto es, se

considerarían trabajadores oficiales. Lo anterior, en razón a que la Corte Constitucional en la sentencia C-253 de 1996 declaró la inexequibilidad de la expresión «inciso primero del» contenida en el artículo 41 previamente citado, al razonar que ella implica que los empleados públicos de estas empresas, que se encuentran sometidas en cuanto a su actividad y organización al régimen privado, se ven limitados en su derecho de negociación colectiva (art. 55 de la C.P.), además de que tendrían una situación laboral distinta a la de los demás trabajadores oficiales, situación que es discriminatoria respecto de los servidores de las sociedades por acciones, privadas y mixtas igualmente aludidas por la Ley 142 de 1994, que sí cuentan con dichas garantías. En cumplimiento de lo anterior, el Concejo Municipal de Cali expidió el Acuerdo 014 de 31 de diciembre de 1996 por medio del cual Emcali se transformó en una Empresa Industrial y Comercial del Estado a partir del 1.º de enero de 1997, lo que implicó que a partir de esa fecha la naturaleza jurídica de la vinculación de sus servidores sería la de trabajadores oficiales y de manera excepcional, los estatutos de la empresa podría determinar los cargos con funciones de dirección o confianza que deban ser desempeñados por empleados públicos. Así las cosas, se encuentra que hasta el 31 de diciembre de 1996, la regla general que aplicaba en materia de régimen de personal de Emcali era la de los empleados públicos y excepcionalmente sería la de trabajadores oficiales. Por el contrario, a partir del 1.º de enero de 1997, con la transformación de su naturaleza

jurídica a la de empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, la regla general de vinculación laboral pasó a ser de trabajadores oficiales y excepcionalmente de empleados públicos de conformidad con lo que se estableciera en sus estatutos. En lo que hace referencia al cambio de la naturaleza jurídica de una entidad y el régimen laboral que ello implica frente a sus servidores, esta Corporación en la sentencia del 19 de junio de 1997, expediente 15946 Consejera ponente Clara Forero de Castro, señalo lo siguiente: [...] el demandante alega que cuando fue incorporado a la Empresa de Energía de Bogotá lo hizo con el carácter de empleado público y que esa calidad no puede ser modificada por el hecho de haber sido transformada la empresa en sociedad por acciones.

La Sala no lo considera así: como lo ha venido expresando esta Corporación la modificación a los estatutos de una entidad estatal cambia automáticamente la naturaleza del vínculo de sus servidores pues la norma entra a regir de inmediato, salvo disposición expresa en contrario. La categoría de empleado público o trabajador oficial no implica que se haya adquirido derecho alguno que resulte definido y no pueda ser alterado por normas posteriores.” (Subrayas fuera del texto) De lo expuesto, se tiene que a partir del 1.º de enero de 1997 EMCALI se encontraba sometida al régimen de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, lo cual conllevó para sus empleados una transformación sustancial de las relaciones laborales al categorizar que por regla general los servidores que se encuentren vinculados a ella tendrían el carácter de trabajadores oficiales y excepcionalmente, los entes colegiados tales como las juntas directivas o

asambleas tendrían la facultad para señalar en sus estatutos las actividades que deben ser desempeñadas por empleados públicos. En el caso del señor Castillo Rodríguez, el estatus pensional lo adquirió el 2 de octubre de 1996, esto es, previo a la transformación del EMCALI de establecimiento público a Empresa Industrial y Comercial del Estado; es decir, que la naturaleza jurídica era legal y reglamentaria en calidad de empleado público, dada la naturaleza descentralizada de la entidad. De acuerdo con lo expuesto, se tiene que esta Corporación es competente para analizar la legalidad de las Resoluciones 1183 de 1.º de abril de 1997 y 0131 de 12 de febrero de 1999, por las cuales EMCALI reconoció y reliquidó la pensión del empleado público, Milton Eugenio Castillo Rodríguez. 2.2.2. Régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial La Constitución Política de 1886 consagró en el artículo 62 la competencia del legislador para fijar, entre otros asuntos, las condiciones de jubilación en todos los órdenes y la clase de servicios que darían derecho a la pensión del Tesoro Público, en los siguientes términos: Artículo 62.- La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva; las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución; las condiciones de ascenso y de jubilación; y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del Tesoro público. Con ocasión de la reforma constitucional consignada en el Acto Legislativo 01 de

11 de diciembre de 1968, la competencia para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden nacional y el régimen prestacional de los empleados públicos se radicó exclusivamente en el Congreso de la República, tal como quedó establecido en el numeral 9 del artículo 76 de la Carta así:

9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales.

Por su parte, el numeral 2.1 del artículo 120 ibidem, autorizó al presidente de la república para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional central, dentro de las escalas de remuneración fijadas por el Congreso de la República de conformidad con el numeral 9 del artículo 76 previamente transcrito. Con la expedición de la Constitución Política de 1991, le corresponde al Congreso mediante la expedición de leyes marco, señalar las normas generales, objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen de los trabajadores oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f), el cual dispone: Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: [...]

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: [...] e). Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los

miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas. Igualmente, de acuerdo con el artículo 48 ibidem, la seguridad social, a la cual pertenece la materia pensional, es un servicio público que se presta con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, por las entidades públicas o privadas y con base en los mecanismos establecidos por la Ley, se señalarán los mecanismo idóneos para que el pago del citado emolumento no pierda su capacidad adquisitiva. A su turno, la Ley 4.ª de 1992, señala en sus artículos 10 y 12: El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Se sigue de lo anterior que compete al Congreso de la República, dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos; es decir, que se presenta una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para efectos salariales y prestacionales, en tanto que el Congreso de la República determina mediante la

ley marco, los parámetros generales conforme a los cuales el Gobierno nacional habrá de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional respecto de los empleados públicos. En lo que toca con el régimen de seguridad social en pensiones, de conformidad con las nítidas voces del artículo 48 constitucional es materia reservada a la ley. De acuerdo con lo expuesto, es dable concluir que las entidades del orden territorial carecen de competencia para expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en acuerdos internos o extralegales; por lo tanto, resultan contrarias al ordenamiento constitucional y legal, las disposiciones de carácter local como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos, nacionales o departamentales, que regulen el régimen prestacional de los empleados públicos, al igual que las normas de orden convencional. En cuanto al último aspecto mencionado, es del caso precisar que si bien el artículo 55 de la Constitución Política2 garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, dicha prerrogativa admite excepciones legales como la misma norma lo prevé. Una de las excepciones previstas en la ley para la negociación colectiva está establecida en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, en el sentido de que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones deben tramitarse en los mismos términos que los demás, aun cuando no pueden declarar o hacer huelga en

tratándose de los servicios públicos esenciales3. No obstante el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial con la entrada en vigencia de los Convenios Internacionales de la Organización Internacional del Trabajo - OIT 151 «sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública», y 154 «sobre el fomento de 2 Artículo 55. Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones la negociación colectiva», adoptados por la legislación Nacional mediante las Leyes 411 de 19974 y 524 de 12 de agosto de 1999. En efecto, en sentencia C-1235 de 2005 la Corte Constitucional analizó la viabilidad de hacer un estudio de constitucionalidad concordado con los instrumentos internacionales concluyendo respecto de la negociación colectiva frente a los empleados públicos que «…Surge con claridad, entonces, que se está ante un panorama legal distinto al que existía cuando la Corte, en el año de 1994, que señale la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los en la sentencia C-110 de 1994, examinó el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, por un lado, no habían sido incorporados