CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-31-000-2011-00824-01(1192-16)-2017

CONTROL JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFINITIVOS / ACTO DEFINITIVO – Noción En lo que sí ha sido expresa la codificación procesal administrativa, es en establecer cuáles son los actos sujetos a control judicial por parte de esta jurisdicción, pues bien, el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo prevé que es procedente la declaratoria de nulidad de un acto particular, cuando éste ponga término a un proceso administrativo; consecuente con esta norma el inciso final del artículo 50 del mismo Código consagra que los actos que ponen fin a una actuación administrativa, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, denominados actos definitivos. (…). La E.S.E. se abstrae de cualquier pronunciamiento de fondo, limitándose a informar a la solicitante acerca del proceso de liquidación de la entidad, y los términos previstos para la presentación de las reclamaciones, anotando que su petición fue radicada inoportunamente; escenario que le resta la categoría de decisión administrativa al oficio en comento, y torna improcedente su control judicial, por no tratarse de un acto administrativo definitivo, como acertadamente lo determinó el Tribunal. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos administrativos pasibles de control judicial: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 24 de febrero de 1995, C.P.: Libardo Rodríguez, rad.: 3195.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 50 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 135

SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Configuración / VÍA

GUBERNATIVAAgotamiento Se tiene que una vez transcurridos tres (3) meses a partir de la presentación de la petición sin que se haya obtenido respuesta por la entidad, se presume el silencio de la administración negativo y se entiende agotada la vía gubernativa. (…).En el caso en concreto, se observa que la Señora Ana Lucía Acosta Quiroz, mediante apoderado judicial, elevó reclamación a la E.S.E. Antonio Nariño el 11 de octubre de 2010, por tanto los tres (3) meses de que trata el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, con los que contaba la entidad demandada para resolver las peticiones de la actora, so pena de tenerse por configurado el silencio administrativo negativo, se vencían el 11 de enero de 2011; no obstante, de la revisión efectuada al acervo probatorio, no se advierte que se hubiese dado solución a los requerimientos hechos. De ese modo, se verifica la configuración del silencio administrativo negativo, debido a que la E.S.E. no respondió dentro de la oportunidad legal la petición del 11 de octubre de 2010, cuestión que habilita a la parte demandante a impetrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho directamente, al tenerse por agotada la vía gubernativa, conforme lo prevé el artículo 135 del CCA.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 40

COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO – Noción / COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO – Clasificación Según lo dispuesto en la Ley 79 de 1988 y en el Decreto 4588 de 2006, las

Cooperativas de Trabajo Asociado son aquellas organizaciones sin ánimo de lucro que pertenecen al sector de la economía solidaria, que vinculan el trabajo personal de sus asociados, quienes a su vez son gestores, contribuyen económicamente a la cooperativa y aportan directamente su capacidad de trabajo para el desarrollo de actividades económicas, profesionales o intelectuales, esto con la finalidad de producir en común bienes, prestar servicios o ejecutar obras para satisfacer las necesidades de los asociados y de la comunidad en general. Según la actividad que éstas desarrollen se clasifican en: especializadas, multiactivas e integrales. Las cooperativas especializadas son las que se organizan para atender una necesidad específica, correspondiente a una sola rama de actividad económica, social o cultural. Las multiactivas son las que se organizan para atender varias necesidades, mediante concurrencia de servicios en una sola entidad jurídica. Y las integrales son aquellas que, en desarrollo de su objeto social, realizan dos o más actividades conexas y complementarias entre sí, de producción, distribución, consumo y prestación de servicios. COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO - Actividades Se tiene que las Cooperativas de Trabajo Asociado estaban habilitadas legalmente para llevar a cabo la prestación de servicios a los sectores de salud, transporte, vigilancia y seguridad privada y educación, de tal manera que, se requería que dichos entes cooperativos fueran especializados en la respectiva rama de la actividad para que pudiesen generar la prestación de tales servicios.

NOTA DE RELATORÍA: Corte constitucional, sentencia C-210 de 2000.

FUENTE FORMAL: LEY 79 DE 1988 / DECRETO 4588 DE 2006

RETRIBUCIÓN DE LOS ASOCIADOS COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO – Compensación / ACUERDO COOPERATIVO – Objeto Debido a la naturaleza misma de las cooperativas de trabajo asociado, la retribución que reciben los asociados por su trabajo no es salario sino una compensación, que se fija teniendo en cuenta estos factores: la función que cada trabajador cumple, la especialidad, el rendimiento, la cantidad y calidad del trabajo aportado. Igualmente, el trabajador asociado tiene derecho a recibir un porcentaje de los excedentes obtenidos por la cooperativa. (…). Lo anterior deja evidenciado la necesidad de que exista un acuerdo cooperativo, es decir, aquel contrato que es celebrado por un número determinado de personas, con el objetivo de crear y organizar una persona jurídica de derecho privado denominada cooperativa, cuyas actividades deben cumplirse con fines de interés social y sin ánimo de lucro, por lo que, en las cooperativas de trabajo asociado los trabajadores son los mismos socios y dueños de la empresa. COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO / INTERMEDIACIÓN LABORALProhibición Esta figura asociativa no fue creada por el Legislador para que se desconocieran los derechos de los trabajadores, al punto que, por mandato legal las cooperativas de trabajo asociado que incurran en prácticas deshonestas deben responder ante las autoridades correspondientes. En ese sentido, el trabajo asociado no puede ser utilizado indebidamente para desconocer o eludir las obligaciones de estirpe laboral con los trabajadores dependientes o subordinados, por ello, la normatividad consagró la prohibición de que las Cooperativas de Trabajo Asociado actuaran como empresas de intermediación laboral, disponiendo del trabajo de los

asociados para suministrar mano de obra temporal a usuarios o terceros beneficiarios. PRINCIPIO DE NECESIDAD DE LA PRUEBA El legislador en el artículo 174 del Código de Procedimiento Civil consagró la necesidad de que «Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso», lo que quiere decir que, los jueces al tomar decisiones al interior de un proceso judicial deberán necesariamente valorar el acervo probatorio recaudado sobre el cual, se edificará la providencia que desate o resuelva la controversia suscitada entre las partes.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 174

CONTRATO REALIDAD EN COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO / PRUEBA DE SUBORDINACIÓN Y DEPENDENCIAInexistencia Y en gracia de discusión, el Oficio CSICCTA/214/2006 de fecha 27 de octubre de 2006 emitido por la Gerencia de CONSENTIR CTA y dirigido a la Señora Ana Lucía Acosta, da cuenta de que las órdenes que derivaban de la prestación del servicio de la actora, eran coordinadas, controladas y vigiladas directamente por la Cooperativa, sin que se observe algún sometimiento de la demandante a las órdenes o disposiciones de la E.S.E. Antonio Nariño; por lo que queda descartado uno de los principales presupuestos configurativos de la relación laboral, esto es, la subordinación y dependencia. (…). Lo anterior, constituyen razones suficiente para estimar que las inconformidades planteadas por la recurrente no encuentran asidero o respaldo probatorio en las pruebas que obran en el proceso, en

consecuencia, no se demostró en el caso bajo estudio que la demandante prestó directamente sus servicios a la E.S.E. Antonio Nariño y menos aún, que las Cooperativas a las que se encontraba asociada tuviesen convenio con la E.S.E., por lo que considera la Sala habrá de negar las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 177

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00824-01(1192-16)

Actor: ANA LUCIA ACOSTA QUIROZ Demandado: E.S.E. ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Trámite: Decreto 01 de 1984

Asunto: Contrato realidad – No se demostraron los elementos propios de una verdadera relación laboral.

Decisión: Se revoca la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de inepta demanda, y en su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda.

Segunda instancia – apelación de sentencia. La Sala decide el recurso de apelación que la parte demandante presentó contra la sentencia de fecha 04 de diciembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y en consecuencia negó las

pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1.1 DEMANDA.

La señora Ana Lucía Acosta Quiroz, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, presentó demanda contra la Empresa Social del Estado Antonio Nariño en liquidación, con la finalidad que en la sentencia se acceda a la declaratoria de nulidad del oficio No. D-7059 RTA R-8172 proferido por la entidad accionada, mediante el cual se rechazó la solicitud elevada por la demandante, por considerar que la misma fue presentada de manera extemporánea. Como consecuencia de la nulidad del acto acusado, solicitó se condenara a la accionada a reconocer y pagar las prestaciones sociales y convencionales causadas desde el 26 de junio de 2003 hasta el 15 de octubre de 2008. Las anteriores pretensiones fueron sustentadas en los siguientes:

1.2 HECHOS.

Manifestó la demandante haberse vinculado al Instituto de Seguro Social – Clínica Rafael Uribe Uribe, mediante contratos de prestación de servicios, en su calidad de Jefe de Enfermería, iniciando laborales el 1º de abril de 2000 hasta el 30 de junio de 2003. Sostuvo que, durante el tiempo antes indicado no le fueron reconocidas las prestaciones sociales a que tenía derecho, razón por la cual, elevó reclamación administrativa solicitando dicho reconocimiento, el cual, fue negado por el Instituto de Seguro Social, motivo que la llevó a demandar ante la Jurisdicción Ordinaria la aludida negativa a sus derechos, obteniendo fallo favorable por parte del Juzgado

Sexto Laboral de Descongestión del Circuito de Cali y ratificado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de esa ciudad, en los cuales, se declaró la existencia de una verdadera relación laboral y el consecuente reconocimiento de las prestaciones sociales pretendidas. Manifestó que, con ocasión de la escisión del Instituto de Seguro Social surgió la E.S.E. Antonio Nariño, entidad a la cual siguió prestando los servicios como Jefe de Enfermería desde junio de 2003, y a partir del 30 de noviembre de 2008, a través de convenio asociativo celebrado con la Cooperativa de Servicios Integrados Consentir CTA – “CONSENTIR CTA”, los cuales no reunían los requisitos o condiciones de afiliación a un ente cooperativo de trabajo asociado, en la medida que, la intensión de la vinculación era la de continuar con la prestación del servicio como Jefe de Enfermería en la E.S.E Antonio Nariño en liquidación – Clínica Rafael Uribe Uribe y a las empresas usuarias que designara la Cooperativa. Así mismo, adujo haber recibido una remuneración bajo la denominación de compensación, pero sin percibir prestaciones sociales legales y convencionales por los servicios prestados a la E.S.E Antonio Nariño en liquidación, muy a pesar que cumplía jornada laboral de ocho (8) horas diarias los siete (7) días de la semana, más las labores por tiempo extra que eran fijadas por la aludida Empresa Social del Estado, sujetándose al reglamento establecido por la misma. Alegó que, al no haberse configurado en cabal forma la relación de trabajo asociado con la cooperativa, y al haberse resuelto por la jurisdicción ordinario que

al momento de la escisión ostentaba la calidad de trabajadora oficial, lo que se presentó luego de la escisión fue una vinculación irregular a la Administración pública a través de las cooperativas de trabajo asociado, a fin de evitar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que derivaron de la verdadera relación laboral que existía entre las partes. 1.3 NORMAS VIOLADA Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como normas presuntamente quebrantadas con el acto acusado, se invocaron los artículos 13, 25, 29 y 53 de la Constitución Política. Como normas legales transgredidas se citó el artículo 32 de la Ley 80 de 1993; los artículos 6 y 7 del Decreto 254 de 2000; los artículos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003; el artículo 16 del Decreto 4588 de 2006; los artículos 5 (literales d) e i)) y 6 del Decreto 3870 de 2008 y el artículo 17 de la Ley 1233 de 2008. En cuanto a los cargos de nulidad contra el acto administrativo acusado, la parte actora formuló los siguientes: Falta de motivación. Alegó que la entidad no ha manifestado ningún motivo atendible jurídicamente para negar los derechos laborales reclamados, tema central de la reclamación, limitándose a referirse sobre la extemporaneidad y rechazo de la misma.

Falsa motivación: Señaló que el argumento expuesto para rechazar la petición transgrede los postulados constitucionales que garantiza la irrenuncabilidad e instransigibilidad de los derechos laborales, al negarle la posibilidad de reclamar la

existencia del contrato de trabajo y el pago de las acreencias derivadas de la misma. Violación a la norma superior. Arguyó que el acto demandado vulnera el debido proceso, como quiera que oculta las reales razones de la negativa. De igual forma, aduce que, con la negación a la reclamación de existencia de la relación laboral, se quebrantó el artículo 53 de la Carta Superior, como quiera que la actora laboró al servicio de la entidad bajo la continuada dependencia y subordinación, elementos que convierten todas las modalidades de contratación adoptadas por la entidad y en virtud de la cuales laboró, en una verdadera relación laboral. Agrega que la decisión administrativa desconoce la interpretación constitucional otorgada a los artículos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003, conforme a las cuales se entiende que los servidores del I.S.S. que se incorporaron automáticamente y sin solución de continuidad en las E.S.E. tienen derecho a los beneficios convencionales durante la vigencia de la Convención Colectiva suscrita entre el

I.S.S. y SINTRASEGURIDADSOCIAL.

1.4OPOSICIÓN A LA DEMANDA.

La entidad accionada presentó contestación a la demanda, como se observa a folios 170 a 177 del expediente, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar infundadas las reclamaciones laborales y prestacionales que hace la actora, afirmando que ésta nunca estuvo vinculada a la planta de personal de la E.S.E. Antonio Nariño, sino que era asociada de la Cooperativa de Trabajo Asociado, la cual había sido contratada por la E.S.E. para el desarrollo de determinadas actividades.

Indicó respecto de los hechos relatados que, no le consta el vínculo contractual que existió entre el I.S.S. y la demandante; niega haber suscrito convención colectiva de trabajo alguna, y advierte que la convención concertada entre el I.S.S. y SINTRASEGURIDADSOCIAL estuvo vigente hasta el 31 de octubre de 2004, siendo improcedente su extensión en el tiempo y su aplicación a quienes ostentan la calidad de empleados públicos. Aclara que para la fecha de expedición del Decreto 1750 de 2003 la actora no se encontraba vinculada al I.S.S., por lo cual no puede entenderse que fue vinculada automáticamente a la E.S.E. Antonio Nariño. Como razones de defensa, también adujo que la entidad dio cumplimiento a las normas constitucionales y especiales que regulan la liquidación de entidades del orden nacional, disposiciones a las que debían sujetarse los acreedores, por ende, estima que no le asiste razón a la accionante al pretender que su solicitud sea tenida en cuenta, cuando fue presentada con posteridad al 29 de enero de 2010, esto es, al vencimiento de la etapa procesal prevista para la recepción de reclamaciones. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, afirmando que la entidad no tuvo ningún tipo de relación laboral con la actora, y que cualquier pretensión debió adelantarse contra el I.S.S.. También formuló la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, exponiendo que el Oficio D-7059 del 11 de octubre de 2010 que se ataca no constituye un acto administrativo pasible de control judicial. Alegó mala fe de la demandante, al haberse asociado voluntariamente con la

Cooperativa de Trabajo Asociado, y prestar sus servicios durante varios años sin reparos, y pretender judicialmente el reconocimiento de beneficios que no le son propios de los contratos de prestación de servicios. Finalmente invocó la excepción de compensación, solicitando que, de ordenarse el pago de algún emolumento, sean tenidos en cuenta los rubros cancelados a favor de la Cooperativa.

1.5LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca1, declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, y en consecuencia negó las súplicas de la demanda. En primer lugar aclaró la Corporación que aunque las pretensiones de la demanda se mostraban incongruentes, al solicitar la existencia de una relación laboral, y a título de restablecimiento del derecho las prestaciones sociales convencionales derivados de una convención colectiva; lo cierto es que en los alegatos de conclusión la parte demandante advirtió que el restablecimiento deprecado correspondía a las pretensiones sociales derivadas del reconocimiento de la relación laboral y no convencional, por lo que el tema materia de debate quedó limitado a este aspecto, por lo cual se desechó el pronunciamiento frente excepciones relacionadas con prestaciones convencionales. De otra parte, al resolver la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, se definió que el oficio demandado no correspondía a un acto administrativo, en la medida que no producía efectos jurídicos frente a la actora, creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica, y que, por el contrario, la decisión solo cumplía con informar que la reclamación había sido radicada extemporáneamente.

Adicionalmente sostuvo que de conformidad con lo establecido en los artículos 83 y 84 del CCA, la demanda debió dirigirse contra el acto ficto producto del silencio administrativo negativo que surgió al no haber obtenido respuesta a la petición presentada a la E.S.E. Antonio Nariño. 1.6EL RECURSO DE APELACIÓN. 1 Ver folios 233 a 239 del expediente. La parte accionante interpuso recurso de apelación2 en contra de la sentencia dictada en primera instancia, pretendiendo se revoque y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, esto es, reconociendo la existencia de una verdadera relación laboral con la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación, en el período laborado entre el 27 de junio de 2003 y el 15 de octubre de 2008, con el consecuente pago de las prestaciones laborales a que tiene derecho en su condición de empleada pública. Manifestó que el Tribunal no tuvo en cuenta que en la demanda se advirtió que, si bien el oficio demandado no resolvió de fondo la petición elevada a la entidad, lo cierto es que del mismo se desprendía la negativa de reconocer las prestaciones reclamadas, y que en los términos del artículo 6 del Decreto 3870 de 2008, en concordancia con el artículo 7 del Decreto 254 de 2000, los actos que excluyen una reclamación para ser incorporada en el trámite de la liquidación es susceptible de ser acusado ante la jurisdicción contencioso administrativa. Así mismo, señaló que en la demanda también se anotó que de no aceptarse esta postura, se tendría la configuración del silencio administrativo negativo, por no

haberse dado respuesta a la petición, dentro del término previsto por la ley.

1.7 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.

Las partes procesales no presentaron alegatos de conclusión.

1.8 INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El Ministerio Público emitió concepto3 solicitando se revoque la sentencia recurrida, y se declare la existencia del silencio administrativo negativo frente a la solicitud elevada por la actora, debido a que la entidad demandada no se 2 Ver folios 241 a 243 del expediente. 3 Ver folios 263 a 270 del expediente. pronunció sobre el contenido de la solicitud, advirtiendo que, aunque no se solicitó esta pretensión, la demanda se sustentó en este supuesto. Sin embargo, expresó debía negarse las súplicas de la demanda, por cuanto la parte actora no probó los elementos de la relación laboral, en la medida que las pruebas lo que demuestran es un vínculo laboral entre la Cooperativa Consentir y la actora, y destacando que se desconoce con precisión las horas de trabajo, y quien era el jefe inmediato de la demandante.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Agotado el trámite legal del proceso ordinario dentro del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia y sin que se evidencien vicios que acarreen nulidades y requieran el ejercicio de control de legalidad por parte del órgano judicial, se procede a dictar sentencia.

Atendiendo los argumentos expuestos por la parte demandante en su escrito de apelación, la Sala decidirá el asunto sometido a su consideración, fijando para ello

los siguientes: 2.1 Problemas jurídicos Corresponde a la Sala determinar primariamente, ¿si el Oficio D-7059 proferido por la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación, mediante el cual la entidad rechazó la petición de fecha 11 de octubre de 2010, se constituye en un acto administrativo pasible de control judicial, o si, se configuró el silencio administrativo negativo producto de la omisión de responder a dicha petición, siendo el real objeto de controversia el acto ficto? Solo de superar el anterior derrotero, se procederá a establecer ¿si existió una verdadera relación laboral entre la actora y la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación, teniendo en cuenta que la relación jurídica de la cual se pretende derivar la relación de trabajo deviene o se origina en los convenios de trabajo asociado suscritos por la demandante? 2.2 Naturaleza jurídica del Oficio demandado Como se indicó en líneas anteriores, lo que en primer lugar debate la parte actora frente a la sentencia dictada en primera instancia, corresponde a la decisión de declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, al haber estimado el Tribunal que el oficio atacado mediante la demanda de la referencia no constituye un verdadero acto administrativo. Para la resolución de este asunto procederá la Sala a analizar el concepto de acto administrativo, para luego contrastarlo con el Oficio D-7059 RTA R-8172 proferido por la E.S.E. Antonio Nariño, lo cual permitirá arribar a la conclusión de si éste corresponde a la definición de acto administrativo y en consecuencia si es objeto de control judicial ante esta jurisdicción.

(i) Noción de acto administrativo e identificación de los actos administrativos objeto de control judicial El acto administrativo es una de las formas en que se desarrolla la función administrativa, caracterizándose por ser el instrumento de gestión de mayor desarrollo de la actividad administrativa. La doctrina extranjera, ha definido el acto administrativo así: “… el acto administrativo es una declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa…”4 La doctrina nacional, también ha hecho su aporte en la construcción de la noción de esta figura jurídica, al equiparla a: 4 DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. 12ª Edición. 2009. “Toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiere de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y produce efectos jurídicos directos o definitivos”5. También se ha dicho sobre el acto administrativo, que este corresponde a: “… las decisiones y manifestaciones de voluntad hechas por la administración o por funcionarios y órganos del Estado que sin pertenecer a la administración necesariamente, obran en función administrativa con el deliberado propósito de producir efectos jurídicos. “… el acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad de la administración o de los órganos estatales que actúan en función administrativa y que produce efectos jurídicos con relación a terceros…”6 El Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo (en vigencia del cual se presentó la demanda de la referencia) y la Ley 1437 de 2011, actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no ofrecen una

noción precisa de acto administrativo; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación se ha ocupado de llenar este vacío, bajo la interpretación de las disposiciones normativas que regulan esta forma de actuar de la Administración, puntualizando que «es la expresión de la voluntad de una Autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas que modifique el ordenamiento jurídico, es decir que por sí misma cree, extinga o modifique una situación jurídica.»7 Ahora bien, en lo que sí ha sido expresa la codificación procesal administrativa, es en establecer cuáles son los actos sujetos a control judicial por parte de esta jurisdicción, pues bien, el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo prevé que es procedente la declaratoria de nulidad de un acto particular, cuando éste ponga término a un proceso administrativo; consecuente con esta norma el inciso final del artículo 50 del mismo Código consagra que los actos que ponen fin a una actuación administrativa, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, denominados actos definitivos. Sobre el análisis de los actos administrativos que pueden ser objeto de control judicial, ha precisado la Corporación que debe atenderse su contenido material 5 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Librería Ediciones del Profesional Ltda. Editorial ABC.2016. 6 GOMEZ ARANGUREN, Gustavo. Derecho Administrativo. Editores ABC. 2004. 7 Consejo de Estado. Consejero Ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez, febrero 24 de febrero de 1995, expediente No. 3195. para clarificar su naturaleza en orden a controvertir su legalidad, señalando que

«(…) aquellos actos de la administración que crean, modifican o extinguen tanto situaciones jurídicas generales como situaciones jurídicas particulares o concretas son actos administrativos pasibles de control de legalidad. También reitera que, independientemente de la forma del instrumento o mecanismo que use la Administración (resoluciones, oficios, circulares, instrucciones, etc.) para materializar las decisiones que toma, si tales instrumentos o mecanismos contienen la voluntad de crear, modificar o extinguir la situación jurídica general o particular y concreta son actos administrativos pasibles de control judicial.»8 Bajo tales presupuestos normativos, doctrinales y jurisprudenciales desciende la Sala a estudiar el oficio demandado por la parte actora, visible a folios 52 a 54 del expediente. En el texto del documento se indica que atendiendo la petición radicada el 11 de septiembre de 2010, por parte de la apoderada judicial de la Señora Ana Lucía Acosta Quiroz, se le informa que mediante Decreto 3870 del 3 de octubre de 2008 el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Antonio Nariño. Así mismo, se le ilustró el desarrollo del proceso liquidatorio y que en cumplimiento de lo establecido en el artículo 23 del Decreto 254 de 2000, se emplazó mediante aviso publicado en diarios de amplia circulación nacional y del domicilio principal de la entidad, a quienes tuvieran reclamaciones de cualquier índole, a fin de que presentaran las respectivas peticiones, oportunidad que venció el 29 de enero de 2010 al expedirse la Resolución RCA No. 000035, por medio de

la cual se decidió el pasivo cierto no reclamado “PCNR” a cargo de la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación. Con base en lo anterior concluyó la entidad demandada que al haber sido radicada la reclamación con posterioridad al 29 de enero de 2010, lo procedente era la devolución de la solicitud, sin entrar a resolver la petición de reconocimiento de la relación laboral entre la actora y la E.S.E, así como el pago de las acreencias laborales derivadas de este tipo de vínculos. 8 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia de 1 de noviembre de 2012, radicación Número: 25000-23-27-0002007-00251-01(17927). A juicio de la Sala, el oficio D-7059 RTA R-8172 expedido por la Secretaria General de la E.S.E. Antonio Nariño no tiene la entidad suficiente para ser considerado como acto administrativo, en la medida que no está dirigido a crear, modificar o extinguir una situación jurídica concreta, relacionada con la pretensión de contenido laboral expuesta en la reclamación administrativa elevada el 11 de octubre de 20109. La E.S.E. se abstrae de cualquier pronunciamiento de fondo, limitándose a informar a la solicitante acerca del proceso de liquidación de la entidad, y los términos previstos para la presentación de las reclama