CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-31-000-2011-01477-01(0681-16)-2018

CONTRATO REALIDAD – Reconocimiento / ESCOLTA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD DAS – Subordinación / PRESTACIONES SOCIALES EN EL CONTRATO REALIDAD - Liquidación con base en los honorarios pactados en el contrato / PRESCRIPCIÓN TRIENAL DERECHOS DERIVADOS DEL CONTRATO REALIDAD / APORTES A PENSIÓN – Imprescriptibles Para esta Sala el desarrollo del contrato implicaba una relación que iba mucho más allá de la coordinación, ya que el escolta contratista no podía adelantar su labor en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que considerara adecuadas, siempre que cumpliera con los resultados, sino que desarrollaba una actividad minuciosamente estructurada y vigilada, para evitar riesgos de seguridad sobre los protegidos. (…). Así las cosas, deben reconocerse las prestaciones sociales que el contratista dejó de devengar con ocasión de la modalidad de vinculación a través de contratos de prestación de servicios, y tener ese tiempo como efectivamente laborado para efectos pensionales. La liquidación de las prestaciones sociales se hará con base en los honorarios pactados en los contratos suscritos entre la entidad y el demandante. (…). En el presente caso, observa la Sala que el actor prestó sus servicios hasta el 30 de junio de 2009 y efectuó la reclamación ante la entidad el 7 de abril de 2011 (Folios 5 ss.), es decir, dentro del término prescriptivo para exigir las prestaciones sociales derivadas de la declaratoria de la relación laboral. Por último, en cuanto a los aportes para pensión, la entidad deberá calcular el ingreso base de cotización con base en los honorarios pactados para la época en que el actor prestó sus servicios y con base

en ello, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por lo que el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá que efectuar los aportes correspondientes. CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Objeto El contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y/o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta. CONTRATO REALIDAD – Reconocimiento / RELACIÓN LABORAL – Elementos / CARGA DE LA PRUEBA Para demostrar la configuración del contrato realidad la parte demandante debe probar la actividad personal, la permanencia, la continua subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, de manera continuada y una retribución del servicio.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y la relación laboral, ver: Corte constitucional, sentencia C-154 de 1997.

Sobre los elementos que distinguen a la relación laboral de otro tipo de vinculaciones contractuales, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, radicación: 0316-14, C.P.:

Gerardo Arenas Monsalve. Sobre la configuración del contrato realidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 25 de agosto de 2016, radicación: 0088-15, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. 1

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 125 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 / DECRETO 1950 DE 1973 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 1572 DE 1998 – ARTÍCULO 165 / LEY 909 DE 2004 – ARTÍCULO 19 / LEY 790 DE 2002 – ARTÍCULO 17 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 48 ORDINAL 29

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 76001-23-31-000-2011-01477-01(0681-16)

Actor: EDWIN HUMBERTO LASSO VELASQUEZ

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDADDASEN SUPRESIÓN Acción de nulidad y restablecimiento del derecho – CCA.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de 13 de octubre de 2015, proferida por el

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES 1.1 La demanda El ciudadano EDWIN HUMBERTO LASSO VELASQUEZ, por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, solicitó la nulidad del oficio DAS.SVAC-DIRS.JUR 2011-324501-5 de 3 de mayo de 2011 (fls.2-4), suscrito por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo de

2 Seguridad-DAS- (en proceso de supresión), que negó la solicitud de reconocimiento de la relación laboral entre la entidad y el peticionario, así como el consecuente reconocimiento y pago de las prestaciones reclamadas, petición elevada mediante escrito de 7 de abril del mismo año con radicado 1-2011324501-0, según obra a folios 5 a 18 del plenario. Como restablecimiento del derecho pidió que se ordene a la entidad demandada que reconozca la existencia de la relación laboral mencionada, a partir del momento en que fue vinculado como contratista, con todos los efectos salariales, prestacionales e indemnizatorios a que haya lugar, tomando como referencia el cargo equivalente en código y grado que existía en la planta de personal de la entidad. También solicitó que se condene a la demandada a devolver los dineros correspondientes a descuentos por retenciones, gastos de seguridad social, subsidios de cajas de compensación familiar, pólizas y demás sumas derivadas de

la suscripción de los contratos de prestación de servicios celebrados con el DAS, y se condene al pago de costas procesales. 1.2 Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda, en síntesis, son los siguientes:  El señor EDWIN HUMBERTO LASSO VELASQUEZ se vinculó al Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, mediante contrato de prestación de servicios el 1 de marzo de 2005 para prestar sus servicios como escolta en el área de protección a personas en la ciudad de Cali, y estuvo vinculado hasta el 30 de junio de 2009, con una retribución mensual en el último año equivalente a la suma de $ 2.297.340.oo.  Durante su vinculación, el actor estuvo sujeto a los horarios, lugares e instrucciones de funcionarios del DAS, que eran sus inmediatos superiores y que impartían órdenes sobre los parámetros de la prestación del servicio.  Que el cargo desempeñado fue el de “Escolta” del servicio de protección a personas, en la ciudad de Cali.  El demandante debía además prestar los servicios en los horarios, turnos y lugares establecidos por los superiores, en los cuales tenía que encontrarse presto a cualquier llamado por parte de la entidad.  Los elementos con los cuales se desempeñó como escolta, tales como 3 vehículos, armas e instrumentos de comunicación, eran suministrados por la entidad, junto con las órdenes específicas para su uso.  El actor cumplía las mismas funciones que los escoltas vinculados directamente por la entidad, en la ciudad o sede que los superiores asignaran, pero no recibía la misma remuneración.

 Durante la prestación del servicio, el actor presentó varios informes escritos acerca de las actividades que ejecutaba. 1.3 Normas violadas y concepto de violación En la demanda se citaron como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 29, 53 y 122. C.C.A., artículos 131, 132, 135, 137 y ss, y 152 ss. Decretos 1932 y 1933 de 1989, 2164 y 2146 de 1989 y 377 de 2006. Explicó que los actos administrativos vulneran los derechos a la igualdad, al trabajo y al debido proceso del actor, quién ha prestado sus servicios bajo los parámetros de una relación laboral y reglamentaria, sin que hasta el momento le hayan sido reconocidos los efectos económicos que de ella se derivan, en condiciones de equidad con los funcionarios de la entidad que desempeñan la misma labor. La conducta del DAS también evidencia, en criterio del actor, un desconocimiento absoluto del mandato de buena fe que deben seguir las actuaciones administrativas y de los principios establecidos en la Constitución para las relaciones laborales, en especial la primacía de la realidad sobre las formalidades y el reconocimiento de sus derechos mínimos como trabajador. Expuso el demandante que a partir de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular de la sentencia C-154 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara, cuando la alta Corporación estudio la demanda contra el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la contratación que adelanten las entidades públicas corresponde a una función reglada del Estado que debe ajustarse a la normatividad vigente, y que las

condiciones generales de los contratos no pueden pactarse de manera caprichosa, sino que deben ajustarse a la naturaleza y finalidad del contrato. Que una de las características del contrato de prestación de servicios es la completa 4 autonomía e independencia con que el contratista presta sus servicios, y la temporalidad de sus funciones, las cuáles no se dan en el caso que se expone en la demanda. De otra parte, expone que en la planta de personal del DAS siempre existieron cargos de escoltas, y que su vinculación, no obstante el tiempo transcurrido, siempre lo fue mediante contratos de prestación de servicios de manera continua e ininterrumpida durante los cinco (5) años. Que la entidad violó la ley por cuanto a pesar del tiempo transcurrido no implementó ni aumentó la planta de personal necesaria para cumplir sus funciones, con lo cual se transgredieron los artículos 30 y 87 de la Ley 443 de 1998,17 de la Ley 790 de 2002, y se desatendieron varios precedentes sobre el contrato realidad. 1.4 Contestación de la demanda El Departamento Administrativo de Seguridad -en supresiónmediante escrito visible a folios 109 a 130, se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los argumentos que se sintetizan a continuación: Adujó la demandada que no existe acto administrativo que pueda ser demandado ante la jurisdicción en este caso, que el oficio demandado es solo una comunicación la cual no es demandable y que se trataba de explicarle al solicitante las diferencias entre el contrato laboral y el de prestación de servicios. Manifestó que el programa de protección a personas amenazadas correspondía a una política de seguridad nacional a cargo del Ministerio del Interior, que se

ejecutaba a través de la Dirección General para los Derechos Humanos y bajo la coordinación del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, de la cual hacía parte el Departamento Administrativo de Seguridad. Que dicha actividad para la cual fue contratado el señor Lasso Velásquez para brindar seguridad a un grupo poblacional en riesgo, no puede generar contrato o relación laboral, por cuanto dicha actividad no está enmarcada dentro de los objetivos misionales del DAS a la luz del Decreto 643 de 2004, sino que correspondía a una actividad coordinada con otras entidades del Estado en cumplimiento de lo ordenado por los Decretos 1836 de 2002, 2816 de 2004, 4785 de 2008, 4864 de 2009, 1740 de 2010, 1030 y 955 de 2011, en desarrollo del programa de protección de derechos humanos. Explicó que el DAS, como parte de la Dirección General para los Derechos Humanos, adquirió el compromiso de coordinar el funcionamiento operativo de los 5 esquemas de protección, en coordinación con el Ministerio del Interior y el CRER1, por lo que tuvo que suscribir contratos de prestación de servicios de escolta, ya que no contaba con el personal de planta suficiente para cubrir la demanda. Por lo anterior consideró que debe integrarse el contradictorio, para lo cual se debe vinculado a las anteriores entidades, además de la Presidencia de la República y a la Policía Nacional. Argumentó que el artículo 5º de la Ley 80 de 1993 señala que: “los contratistas acatarán las órdenes que durante el desarrollo del contrato ellas les impartan”, de manera que, seguir instrucciones, es un elemento del contrato de prestación de

servicios, sin que ello pueda interpretarse como subordinación. De otra parte, manifestó que dada esa especial labor, los contratistas debían ceñirse de manera estricta a las directrices del DAS, que vigilaba y controlaba toda la actividad de los escoltas, sin que eso implicara subordinación, puesto que el demandante aplicaba su criterio para prestar correctamente las medidas de seguridad. Explicó que la entidad debía proveer las herramientas necesarias para prestar el servicio puesto que en su mayoría, se trataba de objetos de uso privativo del Estado. Que la vinculación al servicio público es de naturaleza reglada, por lo que no es procedente consolidar derechos laborales mediante vías de hecho. Por último, propuso las excepciones de caducidad de la acción, inepta demanda por falta de requisitos formales, falta de interés jurídico para obrar, falta de legitimación en la causa, enriquecimiento ilícito e injustificado del actor, inexistencia de la obligación, pago, trámite equivocado de la demanda y la genérica. 1.5 La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 13 de octubre de 2015 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (folios 216-234). Como fundamento de la decisión el Tribunal expresó los siguientes argumentos: Desestimó la excepción de caducidad, por cuanto el demandado confunde ésta con la prescripción. Que la caducidad se debe contar desde la fecha del acto administrativo demandado y no desde la fecha de terminación de cada contrato. 1 Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos 6 Igualmente, desestimó la de inepta demanda, porque consideró en primer lugar,

que el acto demandado corresponde a una efectiva manifestación de voluntad por parte de la administración que incide en la situación jurídica de un particular, por lo que es procedente predicar su ilegalidad ante la jurisdicción, y en segundo lugar, que existían suficientes argumentos jurídicos y fácticos para reclamar la existencia de una relación laboral. Respecto de las demás excepciones: frente a la de falta de legitimación, consideró que sin duda alguna es el DASen liquidación, como entidad oficial la que emitió el acto acusado y celebró los contratos cuestionados, y frente a las demás dijo que están directamente relacionadas con la solución del problema jurídico, por lo que se resolverían en la decisión del fondo de la controversia. Expuso que de las pruebas documentales presentes en el expediente se evidencia la configuración de los elementos esenciales de una relación laboral entre el DAS y el actor, puesto que el objeto de los contratos, las obligaciones asignadas al contratista y las múltiples directrices que impartía la entidad para el desarrollo de la labor, la asignación de tiempos y lugares de trabajo, así como la presentación constante de informes a funcionarios de planta, cristalizaron una clara dependencia del demandante respecto de la entidad. Para llegar a dicha conclusión se tuvo como precedente la sentencia de 23 de septiembre de 2010 de la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, MP. Dr. Alfonso Vargas Rincón, Rad. 0958-2009. Destacó que no es procedente el pago de la sanción moratoria, puesto que en el caso concreto, la sentencia es constitutiva del derecho y es partir de allí que las

obligaciones se hacen exigibles, como tampoco se accedió al reconocimiento de primas especiales ni la condena en costas, por no haberse probado los hechos que las generan. Como restablecimiento del derecho, condenó al DAS a pagar el valor de las prestaciones sociales correspondientes a un escolta de la institución en rango similar, generadas entre 1 de marzo de 2005 y el 30 de junio de 2009, incluyendo los aportes de salud y pensión ya cancelados por el actor durante el mismo período, tomando como base el promedio de toda la remuneración que hubiere recibido el actor durante el período descrito. 7 Consideró que el pago periódico de los honorarios y la prestación personal del servicio están debidamente acreditados, por lo que se configuran los demás elementos de la relación laboral. Teniendo en cuenta que la entidad contrató al actor porque el personal en planta era insuficiente, dedujo que el señor Lasso Velásquez cumplía las mismas funciones que los escoltas nombrados mediante relación legal y reglamentaria, pero fue vinculado de manera errónea mediante la figura del contrato de prestación de servicios. Por último, aceptó la existencia de una sucesión procesal entre el DAS y la Unidad Nacional de Protección, puesto que el Departamento Administrativo de Seguridad en proceso de supresión, ya efectuó la entrega de los procesos judiciales que cursaban en su contra a la UNP. 1.6 Fundamento del recurso de apelación El apoderado de la Unidad Nacional de Protección interpuso recurso de apelación contra el anterior fallo, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación2: Primero: Que las actividades que dieron origen a la contratación del actor por

orden de prestación de servicios, no correspondían a una actividad misional del DAS, sino a una serie de obligaciones adquiridas por convenio con el Ministerio del Interior, para las cuales no contaba con el personal suficiente.

Segundo: Que en ese marco, debió asumir labores de coordinación de esquemas de seguridad y en consecuencia, celebró una serie de contratos de prestación de servicios en los cuales existía plena autonomía de los escoltas para desarrollar su actividad. Reiteró que la entidad debía supervisar la ejecución de los contratos, por la naturaleza misma del servicio, sin que ello constituyera una subordinación por parte de los contratistas. 1.7 Alegatos Mediante auto de 7 de octubre de 20163 se corrió traslado a las partes para que 2 Folios 235 a 247. 3 Folio 264. 8 presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación en relación con la configuración de todos los elementos de la relación laboral, dentro del desarrollo del contrato de prestación de servicios entre el actor y la entidad. También solicitó la inclusión de todos los emolumentos que el actor percibía mensualmente, entre ellos, la prima de riesgo y los viáticos, así como la devolución de todos los gastos en los que incurrió el demandante para poder suscribir los contratos con la entidad. El Ministerio Público y la parte demandada, guardaron silencio, según el informe secretarial de 22 de noviembre de 2016, a folio 272.

2. CONSIDERACIONES 2.1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y

con lo previsto en los artículos 11, 12, 34 y 36 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo ordenado en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 CPACA4 y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación5, la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 2.2.- Problema Jurídico De acuerdo con los motivos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer establecer si entre demandante y el Departamento Administrativo de Seguridad – D.A.S. existió una verdadera relación laboral que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculado contractualmente con la entidad. Para resolver el anterior interrogante la Sala se referirá en primer lugar al marco normativo y jurisprudencial del contrato de prestación de servicios y del contrato 4 Modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso. 5 Modificado por el artículo 1.º del Acuerdo 55 de 2003. 9 realidad, para luego contrastarlo con las pruebas aportadas y concluir si le asiste razón al apelante. 2.3.- Marco normativo y jurisprudencial. La Constitución Política de 1991, contempló en el Capítulo II, de la función pública, lo siguiente: “Art. 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. (Inc. 1º)... ”

“Art. 125.-Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. De acuerdo con las citadas normas, nuestro régimen jurídico tiene previstas tres clases de vinculaciones con entidades del Estado que tienen sus propios elementos tipificadores, a saber: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal). Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público. Respecto a la carga probatoria que tiene quien pretenda obtener a su favor los beneficios del contrato de trabajo, vale la pena destacar las orientaciones señaladas por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 1º de junio de 2004, con radicación 21554: “Es verdad que el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo consagra la presunción de que toda relación de trabajo personal se entiende regida por un contrato de trabajo, frente a la cual la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sido del criterio de que quien la alegue en su favor tiene que demostrar la prestación personal del servicio para entenderse cobijada por ella, mientras que al

beneficiario de dicha prestación es a quien le corresponde desvirtuar 10 que en la misma no existe el elemento de la subordinación (Subrayas de la Sala)”. 2.4. - Del contrato de prestación de servicios con entidades públicas La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada por nuestra legislación a través del D. L. 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y más recientemente por la Ley 190 de 1995. La Ley 80 en su artículo 32, dispone: “3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. En sentencia C-154-976 la Corte Constitucional, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra apartes de la norma transcrita, estableció las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, concluyendo que: “el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por

parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente” (El resaltado es de la Sala). Adicionalmente, el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 del mismo año, norma que se encuentra vigente, dispuso: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad 6 Corte Constitucional. Sentencia del 19 de marzo de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. 11 competente que deben ser atendidas por una persona natural. Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes. Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. La parte subrayada fue demandada ante la Corte Constitucional, que en sentencia

C-614 de 2009, señaló entre otros criterios, la permanencia como un elemento más que indica la existencia de una verdadera relación laboral. 2.5 - Limitaciones legales a la utilización del contrato de prestación de servicios. Si bien la legislación colombiana ha previsto la posibilidad de acudir al contrato de prestación de servicios en los casos y para los fines previstos en el artículo 3º de la Ley 80 de 1993, de igual forma, se han establecido limitantes para evitar el abuso de esta figura jurídica. El artículo 7 del Decreto 1950 de 1973 prevé que “en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto (…) la función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad” (resaltado fuera de texto). En este sentido, el Decreto 2503 de 19987 define el empleo de la siguiente manera: “ARTICULO 2o. DE LA NOCION DE EMPLEO. Se entiende por empleo 7 Por el cual se establece la naturaleza general de las funciones y los requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del Orden Nacional a las cuales se aplica la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones, publicado en el Diario Oficial No. 43.449 del 11 de diciembre de 1998. 12 el conjunto de funciones que una persona natural debe desarrollar y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del

Estado. Las funciones y los requisitos específicos para su ejercicio serán fijados por las respectivas entidades, con sujeción a los generales que establezca el Gobierno Nacional de acuerdo con los parámetros señalados en el artículo 5º de este decreto, salvo para aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén señalados en la Constitución Política o en leyes especiales”. Así mismo, la Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, dispuso en materia de empleo público: “Art. 19 El Empleo Público.

1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del

Estado.

2. El diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio. En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo; c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales” Además, para que una persona natural desempeñe un empleo en calidad de

empleado público (relación legal y reglamentaria), es preciso que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en la ley, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, previo a ejercer las funciones propias de dicho empleo. Otra limitación fijada en la ley para evitar el uso indebido del contrato de prestación de servicios se encuentra prevista en la Ley 790 de 2002, por medio de la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente 13 de la República, la cual consagra en su capítulo de disposiciones finales lo siguiente: “ARTÍCULO 17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos neces