CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-33-000-2013-00305-01(3554-18)

AUTO QUE AVOCA CONOCIMIENTO PARA UNIFICAR JURISPRUDENCIA

SOBRE LA COMPETENCIA DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

SANCIÓN DISCIPLINARIA DE DESTITUCIÓN E INHABILIDAD DE

SERVIDORES PÚBLICOS ELEGIDOS POR VOTO POPULAR / IMPORTANCIA JURÍDICA Existen diferentes interpretaciones y decisiones por parte de las mencionadas autoridades judiciales respecto de un mismo punto de derecho, esto es, si la Procuraduría General de la Nación tiene competencia para imponer sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad a servidores públicos elegidos por voto popular que no estén amparados por fuero. Dicha situación amerita que esta Sala, conforme a las atribuciones consagradas en los artículos 237 constitucional y 270 y 271 del CPACA, profiera sentencia en la que se unifique la materia, con la finalidad de lograr la aplicación uniforme de una misma regla de derecho a casos análogos pendientes de decidir en esta jurisdicción, y determinar los efectos frente a los ya resueltos, según sea el caso, en garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, sin perjuicio de que se examinen otros temas que resulten necesarios y conexos. Ello para alcanzar el objeto de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos del artículo 103 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 271 / LEY 1437

DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 270

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00305-01(3554-18)

Actor: FABIO HUMBERTO NAVARRO PIEDRAHITA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Medio de control : Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente : 76001-23-33-000-2013-00305-01 (3554-2018)

Demandante : Fabio Humberto Navarro Piedrahita Demandada : Nación, Procuraduría General de la Nación Actuación : Auto que asume conocimiento para emitir sentencia de unificación respecto de sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad de servidores públicos elegidos por voto popular, impuesta por la Procuraduría General de la Nación

I. ASUNTO PARA DECIDIR Decide la Sala asumir, de oficio, el conocimiento del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 7 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, con la finalidad de emitir sentencia de unificación, por importancia jurídica, de conformidad con los artículos 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 14.2 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 (reglamento del Consejo de Estado), acerca de la

atribución de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad a servidores públicos elegidos por voto popular, no aforados, en el marco de la legislación interna y de la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante CADH), como el caso del demandante.

II. ANTECEDENTES 2.1 La demanda. El señor Fabio Humberto Navarro Piedrahita, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 2.2 Pretensiones. Se declaren nulos, en lo que concierne al actor: (i) la decisión de 22 de mayo de 20121, expedida por el procurador provincial de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca), a través de la cual sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad general por diez (10) años, como alcalde de San Juan Bautista de Guacarí (Valle del Cauca); y (ii) el acto administrativo de segundo grado de 31 de agosto del mismo año2, con el que la procuradora regional del Valle del Cauca confirmó la decisión anterior.

A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la entidad al pago indexado de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes por

concepto de perjuicios materiales y morales y de la vida de relación, causados por la sanción impuesta; al pago del lucro cesante, en proporción al número de días que dure la inhabilidad multiplicado por el salario diario ($76.331,00) que devengaba en la época de los hechos; y se le condene en costas, conforme al artículo 188 del CPACA. 2.3 Fundamentos fácticos de la demanda. El actor fue elegido, por voto popular, alcalde de San Juan Bautista de Guacarí (Valle del Cauca) para el período 20042007. En ejercicio del empleo, presentó al concejo municipal el proyecto de acuerdo 16 de 2006, «Por el cual se aprueba el presupuesto de rentas e ingresos y apropiaciones del Municipio de Guacarí para la vigencia fiscal de dos mil siete (2007)» (f. 234), el cual fue aprobado por dicha Corporación, con excepción de los 1 Folios 79 a 194. 2 Folios 198 a 224. artículos 3, 4 y 6, concernientes a «Incorporar al presupuesto de ingresos y gastos aquellas partidas de destinación específica o recursos por cofinanciación y regalías que lleguen al municipio por proyectos de inversión y, los recursos del Fosiga y Régimen Subsidiado; facultar al alcalde para reducir o trasladar partidas insuficientes dentro de la vigencia 2007; autorizar al alcalde municipal para viajar al exterior para realizar trámites propios de su cargo» (sic para toda la cita) [f. 81]. El mandatario objetó el proyecto y lo devolvió al concejo municipal para que

decidiera las objeciones, pero esa Corporación las estimó infundadas y mantuvo la determinación. En vista de lo anterior y en desarrollo de lo consagrado en el artículo 80 de la Ley 136 de 1994, el alcalde envió, para su examen, el aludido proyecto de acuerdo 16 de 2006 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y, mediante fallo de 24 de agosto de 2007, de igual modo, declaró «INFUNDADAS LAS OBJECIONES DE DERECHO REALIZADAS POR EL SEÑOR ALCALDE DEL MUNICIPIO DE SAN JUAN BAUTISTA DE GUACARÍ- VALLE AL PROYECTO DE ACUERDO NO 016 DE 2006» (f. 297). Mientras se desarrollaba el trámite ante el Tribunal, el mandatario municipal, por medio de Decreto 120 de 29 de diciembre de 2006, adoptó «EL PRESUPUESTO ANUAL DE RENTAS E INGRESOS Y DE GASTOS E INVERSIÓN DEL MUNICIPIO DE GUACARÍ, PARA LA VIGENCIA FISCAL COMPRENDIDA ENTRE EL 1 DE ENERO Y EL 31 DE DICIEMBRE DE 2007» (f. 4.614), en el que incorporó los asuntos no aprobados por el concejo municipal en el mencionado proyecto de acuerdo 16 del mismo año. Además, el actor trasladó, en forma ilegal, mediante decreto, recursos del fondo de pensiones territoriales (Fonpet), que tienen destinación específica, a otros programas y eventos culturales, como pavimentación de vías, asistencia técnica agropecuaria, mantenimiento de sedes educativas, central de sacrificio y vías, entre otros.

2.4 Sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en fallo de 7 de febrero de 2018, negó las súplicas de la demanda. A modo de consideración preliminar, advirtió que no haría referencia a la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para destituir e inhabilitar a servidores públicos de elección popular, por cuanto, por un lado, no fue un asunto planteado en la demanda como causal de nulidad y, por otro, la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación, en caso análogo al presente, que decidió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Gustavo Francisco Petro Urrego, sostuvo que «Por los efectos inter partes del presente fallo, las condiciones de aplicabilidad del Sistema Interamericano de Derecho Humanos, en particular, de las recomendaciones de la Comisión Interamericana, la vigencia del régimen jurídico estatal, y mientras se adoptan los ajustes internos, la Procuraduría General de la Nación conserva la facultad para destituir e inhabilitar a servidores públicos de elección popular en los términos de esta providencia»3 (f. 338). Por lo demás, concluyó el Tribunal que el demandante incurrió en la falta gravísima y dolosa por la cual fue sancionado, por manejo irregular de recursos públicos como mandatario municipal, sin autorización del respectivo concejo y con afectación a otros programas de los recursos del Fonpet, que no tenían situación de fondos y eran de destinación específica. 2.5 Recursos de apelación. El accionante, a través de apoderado, interpuso recurso de apelación «contra todo lo desfavorable» (f. 353) de la sentencia de 7 de

febrero de 2018. Aduce que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca omitió valorar integralmente el material probatorio, aplicar los principios del CPACA (como el de la favorabilidad) y el control de convencionalidad; desconoció el precedente del Consejo de Estado señalado en sentencia de 15 de noviembre de 2017 (caso Gustavo Francisco Petro Urrego); sin embargo, no desarrolló o sustentó los motivos de inconformidad planteados. El recurso de apelación fue concedido por el Tribunal, mediante proveído de 6 de marzo de 20184, y admitido por esta Corporación, a través de auto de 12 de febrero de 20205, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. La sección segunda del Consejo de Estado, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, como tribunal supremo de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo6, de conformidad con los artículos 270 y 271 del CPACA y 14.2 del Acuerdo 80 de 12 de marzo 20197 (reglamento de la Corporación), es competente para decidir, de oficio, si resulta dable asumir el conocimiento del proceso de la referencia, con la finalidad de proferir sentencia de unificación jurisprudencial, en el marco del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 7 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. La decisión que se adopte no es

susceptible de recursos, de conformidad con el último párrafo del artículo 271 del mencionado Código. 3 Sentencia de 15 de noviembre de 2017, expediente 11001-03-25-000-2014-00360-00 (1131-2014) C. P. César Palomino Cortés, demandada Nación, Procuraduría General de la Nación. 4 Folio 357. 5 Folio 362. 6 Constitución Política: «ARTICULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley». 7 «ARTÍCULO 14. OTROS ASUNTOS ASIGNADOS A LAS SECCIONES SEGÚN SU ESPECIALIDAD. Cada una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, también tendrá competencia para: […] 2. Dictar las sentencias de unificación jurisprudencial por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, en relación con los asuntos que provengan de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos. Las Secciones podrán asumir conocimiento a solicitud de parte, de oficio, por petición del Ministerio Público o por remisión de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos». 3.2 Marco normativo. El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 270 y 271 del CPACA, que preceptúan: ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. «Artículo modificado por el 78 de la Ley 2080 de

2021; el nuevo texto es el siguiente:» Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

ARTÍCULO 271. DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA,

TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE

SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. «Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de

2021. El nuevo texto es el siguiente:» Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria. Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los

procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de Unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación.

La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos. PARÁGRAFO. El Consejo de Estado implementará un mecanismo electrónico de fácil acceso que permita comunicar y alertar a sus integrantes y a la ciudadanía en general respecto de aquellas materias o temas que estén en trámite en la Corporación, y que por su importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, puedan ser propuestos para ser asumidos de oficio por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para los fines previstos en este artículo. Este mecanismo también permitirá que los juzgados y tribunales del país informen sobre procesos en trámite en los respectivos distritos judiciales, que por tener circunstancias similares, puedan ser asumidos por el Consejo de Estado para los fines de este artículo. Así mismo, servirá para advertir las divergencias en la interpretación o aplicación de las sentencias y autos de unificación por parte del Consejo de Estado. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que «en el ámbito de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, son sentencias de unificación, las proferidas por el Consejo de Estado como “tribunal supremo de lo contencioso administrativo” -CP, art 237con arreglo a alguno de los siguientes criterios: (i)

finalístico o de unificación y definición jurisprudencial; (ii) material o de importancia jurídica o trascendencia pública del asunto; (iii) funcional o de decisión de recursos extraordinarios o de revisión» (sentencia C816 de 2011, M. P. Mauricio González Cuervo). Comoquiera que los mencionados criterios no los define el CPACA, la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado8 se ha ocupado de aproximarse a ellos de la siguiente forma: Ahora bien, la ley no precisó qué debía entenderse por importancia jurídica, trascendencia económica o social, ni tampoco dilucidó en qué eventos existe la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia. Por ello, ha sido esta Sala la que en diversas oportunidades ha dotado de contenido a estas excepciones para darles efecto útil. Veamos: 8 Auto de 7 de mayo de 2019, expediente 13001-23-33-000-2018-00417-01, C. P. Alberto Yepes Barreiro. Así, respecto a la importancia jurídica la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha concluido que esta se refiere a la necesidad que se encuentra de abordar un “tema que reviste un interés jurídico superlativo dada su novedad, dificultad teórica y/o práctica o impacto sobre el ordenamiento jurídico”9. Para dar cuenta de ese interés, impacto o novedad se ha determinado que “se debe demostrar que existe por ejemplo: una antinomia o contradicción entre dos normas aplicables a un mismo caso, haciendo indispensable determinar cuál de ellas resulta aplicable, los temas

jurídicos que siendo conexos entre varias Secciones han sido interpretados de forma diferente, la existencia de divergencias frente al alcance dado a una norma derivada de la disposición por diferentes jurisdicciones o instancias dentro de la misma jurisdicción, la existencia de una regla de experiencia decantada que permita ir precisando el halo del concepto jurídico indeterminado, etc”10 . Por supuesto, lejos de erigirse como un listado taxativo lo que los anteriores ejemplos pretenden es brindar elementos de juicio que permitan identificar con alguna claridad cuándo se está en presencia de un asunto que revista verdadera importancia jurídica en los términos del artículo 271 ibídem, esto es, su incidencia y transversalidad dentro del ordenamiento jurídico. Lo propio se ha hecho respecto del concepto de transcendencia económica y social, el cual se ha entendido como aquel asunto que tiene alto impacto, precisamente, en esas órbitas. Por ello, en el auto de 30 de agosto de 2016 se concluyó que para establecer si el caso es de transcendencia económica habría que estudiar la magnitud o afectación al patrimonio público o privado, en tanto si lo que se aducía era la transcendencia social lo pertinente era examinar el alcance que la providencia judicial pudiera tener “en el conglomerado social, tanto en términos cuantitativos como cualitativos”11. Finalmente, en lo que atañe a la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, la Sala precisó que “por conducto de esta causal se pretende establecer criterios uniformes sobre el entendimiento de cierta problemática jurídica cuando se ha podido verificar una disparidad de razonamientos sobre un mismo asunto en los diversos niveles de la

jurisdicción”12. En efecto, se ha concluido que esta causal presupone bien la inexistencia de pronunciamiento por parte del máximo tribunal de lo 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 26 de marzo de 2015, Radicación 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523). MP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de sala del 15 de noviembre de 2017, radicación 85001-23-33-000-2017-00019-03 MP. Roció Araujo Oñate. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de sala del 30 de agosto de 2016, radicación 11001-03-28-000-2014-00130-00 MP. Lucy Jeannette Bermúdez. Reiterado en Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de sala del 9 de mayo de 2017, radicación 11001-03-28000-2016-00025-00 MP. Lucy Jeannette Bermúdez. 12 Reiterado en Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de sala del 11 de julio de 2017, radicación 11001-03-15-000-2016-03385-01 MP. Milton Chaves García y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de sala del 9 de mayo de 2017, radicación 11001-03-28-0002016-00025-00 MP. Lucy Jeannette Bermúdez. contencioso administrativo [necesidad de sentar jurisprudencia], o en su defecto, la existencia de pronunciamientos divergentes sobre un mismo

tema [necesidad de unificar], que ameritan una decisión que zanje tales diferencias a efectos de salvaguardar el principio de seguridad jurídica13. Así las cosas, es claro que para establecer cuándo un caso debe ser asumido por la Sala Plena por importancia jurídica, transcendencia económica y social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, se deberá analizar las particularidades de cada caso y en especial los argumentos que sobre el punto se expongan en la solicitud que al efecto eleven las partes o el Ministerio Público. 3.3 Problema jurídico. En el contexto señalado, corresponde a la Sala decidir si se satisfacen los presupuestos jurídicos para que esta Sala asuma el conocimiento del asunto, con el propósito de emitir sentencia de unificación jurisprudencial por importancia jurídica acerca de si la Procuraduría General de la Nación tiene competencia para sancionar disciplinariamente con destitución e inhabilidad a servidores públicos elegidos por voto popular no amparados por fuero, conforme a los motivos de apelación del actor, quien fue destituido como alcalde municipal. Lo anterior en el marco de la Constitución Política (artículo 277.6), la Ley 734 de 2002 (derogada por la 1952 de 2019), la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), los pronunciamientos de la Corte Constitucional en sede de constitucionalidad, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, que no siempre han sido coincidentes. 3.4 Normativa relacionada con la facultad de la Procuraduría General de la

Nación para imponer sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad a servidores públicos elegidos por voto popular. La ley no lo distingue, sino que se consagra como una competencia general que los involucra, como a todo servidor público no aforado. En lo que interesa al caso, la Constitución Política preceptúa: «ARTICULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: […] 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley». En armonía con lo anterior, el Decreto ley 262 de 2002 establece: «ARTÍCULO 7°. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: […]

16. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso Administrativo, auto de sala del 30 de agosto de 2016, radicación 11001-03-28-000-2014-00130-00 MP. Lucy Jeannette Bermúdez. Reiterado en Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso Administrativo, auto de sala del 9 de mayo de 2017, radicación 11001-03-28000-2016-00025-00 MP. Lucy Jeannette Bermúdez. funciones públicas, inclusive los de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas

sanciones conforme a la ley». Por su parte, la Ley 734 de 2002 preveía: ARTÍCULO 3o. PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso. […] Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente. […]. ARTÍCULO 44. CLASES DE SANCIONES. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:

1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.

La actuación disciplinaria que motivó la expedición de los actos demandados que nos ocupan se desarrolló al amparo de las anteriores disposiciones, no obstante, durante el curso del presente proceso se promulgó la Ley 1952 de 28 de enero de 2019 (Código General Disciplinario), que derogó la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único). Empero, el aludido Código General Disciplinario (CGD) conservó la facultad de la Procuraduría General de la Nación, así:

ARTÍCULO 3o. PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente. Al efectuar la integración normativa, encuentra la Sala que persiste la necesidad de emitir sentencia de unificación en los términos indicados. 3.5 Caso concreto. Como ya se anotó, la necesidad de unificar jurisprudencia se sustenta en los diferentes criterios que se han expuesto en pronunciamientos del Consejo de Estado, la Corte Constitucional en sede de constitucionalidad, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) respecto de la atribución de la Procuraduría General de la Nación para sancionar con destitución e inhabilidad a servidores públicos elegidos por voto popular no amparados por fuero, para el caso alcaldes, como se plantea a continuación. 3.5.1 Consejo de Estado. Sin pretender abarcar todos los pronunciamientos, nos referiremos a los más representativos y a guisa de ejemplo. - En sentencia de unificación de 9 de agosto de 201614, la sala plena de lo contencioso-administrativo se formuló la siguiente pregunta: «¿Es competente la Procuraduría General de la Nación para investigar e imponer sanción de destitución e inhabilidad a la señora Piedad Esneda Córdoba Ruíz, en su condición de servidora

pública elegida por voto popular?». La respuesta fue afirmativa. Para tal efecto, recordó: La Corte Constitucional en sentencia C-028 de 26 de enero de 2006 con ponencia del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, analizó la constitucionalidad de varias normas de la Ley 734 de 2002. En dicha sentencia consideró que el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no se opone a que el legislador regule sanciones disciplinarias que impliquen suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos. […]. Cabe resaltar que en esta misma providencia, la Corte Constitucional sostuvo que el hecho de que determinadas normas hagan parte del bloque de constitucionalidad, como lo es el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en ningún caso implica su prevalencia sobre la Constitución Política. Lo anterior, al reiterar que la inserción de este tipo de disposiciones de naturaleza convencional al bloque de constitucionalidad conlleva la necesidad de “[…] adelantar interpretaciones armónicas y sistemáticas entre disposiciones jurídicas de diverso origen. […]”. […]. En lo que se refiere al alcance del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, la Corte Constitucional manifestó que en sentencia C-028 de 2006 ya había advertido la necesidad de que los tratados internacionales debían ser interpretados de manera coherente y sistemática, no sólo con otros instrumentos internacionales sino con la propia Constitución Política. Reiteró expresamente que bajo la aludida interpretación sistemática, no podía inferirse que el artículo 23, ibidem, le prohibiera a los Estados consagrar en sus ordenamientos internos otro tipo de restricciones a los

derechos políticos de sus ciudadanos, como si se tratara de una relación cerrada (numerus clausus), sobre todo si se trata de medidas adoptadas por los Estados en su lucha contra el fenómeno de la corrupción. […]. 14 Expediente11001-03-25-000-2011-00316-00(SU), C. P. William Hernández Gómez (E), actora: Piedad Esneda Córdoba Ruiz De igual manera, la Corte Constitucional en sentencia C500 de 16 de julio de 201415 sostuvo que el legislador, sin desconocer la Constitución Política y las normas internacionales, podía atribuir a los organismos de control del Estado la competencia disciplinaria para la imposición de sanciones que conllevaran a la destitución e inhabilidad general de los servidores públicos, esto último, como reproche al incumplimiento de sus deberes funcionales, en especial los referidos a la moralidad pública, la imparcialidad de la administración, el imperio de l