CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-33-000-2013-01268-01(3873-15)-2017

ASUNTO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Acto de ejecución de sentencia ejecutoriada sobre pensión jubilación / ACTO DE EJECUCIÓN – No genera un hecho nuevo, es decir, no existe una situación jurídica nueva [S]e arriba a la conclusión de que las Resoluciones 2872 del 12 de octubre de 2012 y 1814 del 30 de mayo de 2013, son actos administrativos de mera ejecución, situación que los excluye del control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.(…) Dicho lo anterior, no le asiste razón al apelante toda vez que en el presente asunto se evidenció que el cumplimiento de las sentencias del 15 de septiembre de 2003 y 26 de mayo de 2005, proferidos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y esta corporación, respectivamente, se hizo conforme a las fechas y lineamientos que en estas se dispusieron. En conclusión, los actos administrativos demandados no están inmersos en las excepciones para que los actos de ejecución sean susceptibles de control judicial . (…) Por consiguiente, se procederá a confirmar el auto del 20 de agosto de 2015, dado que, como quedó explicado, los actos administrativos demandados son de ejecución y no son susceptibles de control judicial. Sin embargo, la Sala precisa que la denominación de la excepción como «ineptitud sustantiva de la demanda», no es la precisa ni adecuada para definir lo que ocurrió en el presente proceso, donde lo demostrado es que los actos acusados carecen de control judicial; lo antes dicho porque la primera se refiere solo a los requisitos formales de la demanda y/o a la indebida acumulación

de pretensiones

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 76001-23-33-000-2013-01268-01(3873-15)

Actor: MARIO YEPES ARANGO Demandado: UNIVERSIDAD DEL VALLE Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 20 de agosto de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se declaró probada la excepción de inepta demanda, toda vez que los actos administrativos enjuiciados son de mera ejecución.

1. Antecedentes 1.1. La demanda (folios 66 al 80) 1.1.1.Pretensiones El señor Mario Yepes Arango, mediante apoderado, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Universidad del Valle con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones número 2872 del 12 de octubre de 2012 y 1814 del 30 de mayo de 2013, proferidas por dicha entidad.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la Universidad del Valle expedir un nuevo acto administrativo en el que reliquide y ajuste su pensión de jubilación teniendo en cuenta el artículo 17, literal b de la Ley 6.ª de 1945, la Resolución. 260 del 9 de septiembre de

1976, proferida por el Consejo Directivo de la Universidad del Valle, el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 1.2. Auto apelado (Folios 207 -208) El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 20 de agosto de 2015, dictado en audiencia inicial de la fecha, declaró probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, debido a que en el presente litigio se pretende demandar actos administrativos por medio de los cuales la Universidad del Valle reajustó la pensión del demandante en cumplimiento de los fallos judiciales proferidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en consecuencia, deben ser considerados con actos de mera ejecución. Añadió que como quiera que en el caso bajo estudio no se configura ninguna de las excepciones que consagra la jurisprudencia para la procedencia de la demanda contra los actos de ejecución, las resoluciones demandadas no son susceptibles de control judicial. 1.3. Recurso de apelación (CD folio 211, minuto 29:47 al 32:40) Inconforme con la decisión, el apoderado del señor Mario Yepes Arango interpuso recurso de apelación con el argumento de que en el presente proceso está demostrado que el demandante cumplió y tenía un derecho adquirido antes de que entrara en vigencia el artículo 146 de la Ley 100 de 1993. Trajo de presente el auto del 22 de julio de 2012, proferido por esta corporación, con ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve, con el número

de radicado 76001-23-31-000-2007-01479-01, en el cual se resolvió un asunto similar.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Procede la Sala a determinar si la Resolución 2872 del 12 de octubre de 2012 «Por medio de la cual se modifica la Resolución de Rectoría No. 1461 de 01 de Julio de 1997 que ordenó el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor MARIO YEPES ARANGO, y ordena la nulidad total de la Resolución de Rectoría No. 1470 del 30 de Septiembre de 1998, ajustadas a las disposiciones legales en cumplimiento de un Fallo Judicial», y la Resolución 1814 del 30 de mayo de 2013 «Por medio de la cual se resuelve un Recurso de Reposición, confirmando la Resolución de Rectoría Nro. 2872 del Octubre 12 de 2.012», son actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos, es decir, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares.

La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de los actos administrativos con la finalidad de excluirlos del control jurisdiccional, en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en

el procedimiento y recurribilidad,1 hay tres tipos de actos: i) los actos preparatorios, accesorios o de trámite que son aquellos que se expiden 1 José Antonio García – Trevijano Fos. Los actos administrativos. Segunda Edición 1991. Editorial CIVITAS S. A. Madrid España. Pág. 191. El autor clasifica los actos administrativos de acuerdo a su inserción en el procedimiento administrativo y recurribilidad, en la cual establece: «El procedimiento administrativo no es más que una concatenación de actos que tienden a un resultado final. De aquí se deduce, sin ninguna violencia interpretativa, que existen dos tipos de actos: unos, la mayor parte, que sirven para el resultado final, y otros que suponen propiamente, la finalización. Actos de procedimiento o de trámite significan la misma cosa. Acto final o resolución son, también, términos equivalentes.» como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración2. ii) Los actos definitivos o finales son aquellos que resuelven de fondo sobre una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que estos contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. Conviene precisar que esta definición también es traída en el artículo 43 del CPACA3. Por último, iii) Los actos administrativos de ejecución, definidos jurisprudencialmente, son los que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.

Aunado a lo anterior, esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que por regla general, son los actos definitivos lo únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que son estos mediante los que la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. A pesar de lo anterior, excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada. Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad.4 Quiere decir lo anterior que los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando estos se aparten, no cumplan o modifiquen lo decidido en la sentencia o en el acuerdo conciliatorio que generó su obligatoriedad, así como cuando la autoridad que pretende su cumplimiento no es la competente para ello. 2 Ibídem 3 . Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación.

4. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”,

Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil quince (2015), Radicación número: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva Por consiguiente, si los actos administrativos que ejecutan decisiones judiciales o acuerdos conciliatorios no se encuentran inmersos en algunas de las excepciones desarrolladas en el aparte jurisprudencial transcrito, estos no serán susceptibles de control de legalidad por vía judicial. 2.3. Análisis de la Sala Descendiendo a la solución del problema jurídico planteado, la Sala procederá a analizar el contenido de los actos administrativos demandados. a) Resolución 2872 del 12 de octubre de 2012 (folios 6 al 9) “Por medio de la cual se modifica la Resolución de Rectoría No. 1461 de 01 de Julio de 1997 que ordenó el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor MARIO YEPES ARANGO, y ordena la nulidad total de la Resolución de Rectoría No. 1470 del 30 de Septiembre de 1998, ajustadas a las disposiciones legales en cumplimiento de un Fallo Judicial”.

EL RECTOR DE LA UNIVERSIDAD DEL VALLE en uso de las atribuciones que le confiere el literal q) del artículo 25 del Estatuto General, y

CONSIDERANDO:

[…]

5. Que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la Sentencia No. 095 del 15 de septiembre de 2003, decidió entre otras:

“SEGUNDO.- DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. 1461 del 1 de julio de 1997 “Por medio de la cual se reconoce y autoriza el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación”, proferida por la Rectoría de la Universidad del Valle, a favor del señor MARIO YEPES ARANGO, por las razones expuestas en esta providencia. TERCERO.- DECLARAR la nulidad total de la Resolución No. 1461 del 1 de julio de 1997 “Por medio de la cual se reliquida y reajusta el valor de una pensión mensual vitalicia de jubilación”, proferida por la Rectoría de la Universidad del Valle y a favor del señor MARIO YEPES ARANGO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. CUARTO.- ORDENAR la reliquidación del valor o monto pensional a que tiene derecho el señor MARIO YEPES ARANGO, a partir de la fecha en que quedó ejecutoriada la providencia que decretó la suspensión provisional de los actos acusados, en el porcentaje, con los factores y hasta el tope que establece la Ley y la Constitución Nacional, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.”

6. Que en segunda instancia, el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección “B”, mediante providencia del 26 Mayo de 2005, expresó: “Confirmase la sentencia del 15 de septiembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por medio de la cual declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 1461 del 1º de julio de

1997 por medio de la cual la Universidad del Valle reconoció la pensión de jubilación al señor MARIO YEPES ARANGO y declaró la nulidad total de la Resolución 1470 de 30 de septiembre de 1998 por la cual había reliquidado la pensión de jubilación.” […]

10. Que el señor MARIO YEPES ARANGO puede jubilarse de conformidad con el monto , y el tiempo de servicios señalados por la Ley 33 del 29 de Enero de 1985, normatividad legal aplicable antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (Junio 30 de 1995) y conforme el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 y acuerdo [de] con la decisión proferida en la Sentencia del 26 de Mayo de 2005 del Honorable Consejo de Estado, se liquidará la Pensión de Jubilación aplicando el 75% del promedio de los factores establecidos por las Leyes 33 y 62 de 19+85 y el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, devengados entre el 01 de Febrero de 1996 y el 30 de Enero de 1997, por el señor MARIO YEPES

ARANGO. […] Que en mérito de lo expuesto, el Rector de la Universidad del Valle, RESUELVE: ARTÍCULO 1º. Reconocer a partir del 25 de julio de 2002, (fecha de ejecutoria del auto que decretó la suspensión provisional) el derecho a la Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación a favor del señor Mario Yepes Arango identificado […], en un monto pensional de $4.76.996 de acuerdo con lo ordenado con la Sentencia No. 095 del 15 de

Septiembre de 2003, confirmada por la providencia del 26 de Mayo de 2005 del Honorable Consejo de Estado, en el sentido de decretar la nulidad total de la Resolución No. 1470 del 30 de Septiembre de 1998 y la Nulidad Parcial de la Resolución de Rectoría No. 1461 del 01 de julio de 1997, y de conformidad con las consideraciones precedentes. […] (Comillas inglesas y cursiva dentro del texto) b) Resolución 1814 del 30 de mayo de 2013 «Por medio de la cual se resuelve un Recurso de Reposición, confirmando la Resolución de Rectoría Nro. 2872 de octubre 12 de 2.012» (folios 10 al 23) Mediante este acto administrativo, la Universidad del Valle confirmó en todos sus apartes la Resolución 2872 del 12 de octubre de 2012, de conformidad con los siguientes argumentos, entre otros: 6.3. Se reitera que, acatando lo ordenado en las providencias judiciales […] dictadas en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en el caso del señor Mario Yepes Arango, se liquidó la prestación aplicando el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, con el 75% del Ingreso Base de Liquidación calculado sobre el promedio de los factores salariales devengados durante el último año de servicios-Febrero 01.1996 a Enero.31.1997-, establecidos por las Leyes 33 y 62 de 1985 y, el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, con tope legal, que constituyeron la base para pagar los aportes a la Seguridad Social en

pensiones, hechos plasmados en el Considerando 10º de la Resolución recurrida.[…] 8. que el señor MARIO YEPES ARANGO invoca entre otras, las Sentencias de la Corte Constitucional C-410 de 1994, C 168 de 1995, C410 de 1997, del H. Consejo de Estado “2309-06” de abril 17 de 2008 y “…02866-03(2434-10)” de Septiembre 29 de 2011, los artículos 2, 6, 13, 29, 241 de la Constitución Nacional de 1991 y algunos de los Principios Rectores de la Ley 14737 de 2011, para sustentar la petición de reliquidación de su pensión de jubilación con las normas internas pensionales en consonancia con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, pretensiones improcedentes por las razones expresas y, las siguientes: 8.1. Se deben considerar las disposiciones legales vigentes que en concordancia con la Leyes 6º de 1945 y 33 de 1985 sustentaron el reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación del señor MARIO YEPES ARANGO, efectuado en con la Resolución Nro. 2.872 de Octubre 12 de 2012, acto de ejecución expedido en cumplimiento de los mandatos judiciales contenidos en las sentencias obligatorias – Supra 4.3, 4.4, 4.5, 4.6, 5-, proferidas en el caso del jubilado. […]Que en mérito de los expuesto, el Rector de la Universidad del Valle, RESUELVE ARTÍCULO 1º: No revocar y por el contrario confirmar en todas sus

partes la Resolución de Rectoría Nro. 2.872 de Octubre 12 de 2.012, por las consideraciones expresadas en la parte motivada de esta Resolución. Del análisis de los actos administrativos demandados se observa que mediante la Resolución 2872 del 12 de octubre de 2012, la Universidad del Valle dio cumplimiento a la sentencia 095 del 15 de septiembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, confirmada por esta corporación en la sentencia del 26 de mayo de 2005, por medio de las cuales se declaró la nulidad de la Resolución 1461 del 1 de julio de 19975 y 5 Por medio de la cual se reconoció y autorizó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Mario Yepes Arango. (folios 3 y 4) la nulidad parcial de la Resolución 1470 del 30 septiembre de 1998.6 Igualmente, la Resolución 2872 del 12 de octubre de 2012, en el artículo 9.º de la parte resolutiva dio cabida a la procedencia del recurso de reposición con fines de agotar la vía gubernativa (hoy actuación administrativa), el cual fue desatado por la Resolución 1814 del 30 de mayo de 2013, acto administrativo que no puede confundirse con una nueva actuación administrativa, sino que por el contrario, este convalidó el cumplimiento de los fallos mencionados. Bajo este contexto, se arriba a la conclusión de que las Resoluciones 2872 del 12 de octubre de 2012 y 1814 del 30 de mayo de 2013, son actos administrativos de mera ejecución, situación que los excluye del control de

legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ahora bien, en cuanto al argumento del apelante respecto de que mediante el auto del 22 de julio de 2012, proferido por esta corporación, con ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve, con el número de radicado 76001-23-31000-2007-01479-01 (0887-2008), se resolvió un asunto similar al que hoy convoca a la Sala, es pertinente indicar lo siguiente: i) El proceso fue adelantado por la señora Elssa Strauss Cortissoz contra la Universidad del Valle. ii) El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda con el argumento de que el acto administrativo demandado era de ejecución, el cual no era susceptible de control judicial. iii) La demandante recurrió la decisión con el argumento de que la Universidad del Valle modificó una situación jurídica en cuanto a que en la sentencia del 26 de agosto de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se le ordenó hacer la reliquidación de su pensión de la desde la fecha en que se decretó la suspensión provisional de lo devengado en exceso, es decir, desde el 9 de junio de 2003 y la Resolución demandada lo hace desde el año 1998. iv) Esta corporación decidió revocar la decisión del tribunal al encontrar demostrado que el acto administrativo demandando al ser de cumplimiento modificó una situación jurídica de la demandante. 6 Por la cual se reliquidó y reajustó el valor de una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Mario Yepes Arango (folio 5)

Dicho lo anterior, no le asiste razón al apelante toda vez que en el presente asunto se evidenció que el cumplimiento de las sentencias del 15 de septiembre de 2003 y 26 de mayo de 2005, proferidos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y esta corporación, respectivamente, se hizo conforme a las fechas y lineamientos que en estas se dispusieron. En conclusión, los actos administrativos demandados no están inmersos en las excepciones para que los actos de ejecución sean susceptibles de control judicial, como se pasa a explicar: i) La Resolución 2872 del 12 de octubre de 2012 y la Resolución 1.814 del 30 de mayo de 2013, no se abstuvieron de dar cumplimiento a lo ordenado en las sentencias del 15 de septiembre de 2003 y del 26 de mayo de 2005, proferidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y por esta Corporación respectivamente, porque como quedó demostrado en el análisis de la Sala, mediante estos actos administrativos se acataron los mencionados fallos. ii) No se advierte que los actos administrativos hayan introducido modificaciones sustanciales a las sentencias judiciales que se pretenden ejecutar, toda vez que la reliquidación pensional del actor se hizo de acuerdo con lo establecido en la Ley 33 de 1985, tal y como lo ordenó las sentencias ya descritas, además, se hizo a partir de las fechas establecidas en dichas decisiones. iii) No se presentan circunstancias que afecten la competencia de la entidad demandada o condenada, pues en virtud de que fue la Universidad del Valle del Cauca la entidad que, en principio, reconoció y liquidó la pensión del señor Mario

Yepes Arango, es a esta misma a la que le correspondió acatar la orden impartida por los organismos colegiados de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de reliquidar la prestación Por consiguiente, se procederá a confirmar el auto del 20 de agosto de 2015, dado que, como quedó explicado, los actos administrativos demandados son de ejecución y no son susceptibles de control judicial. Sin embargo, la Sala precisa que la denominación de la excepción como «ineptitud sustantiva de la demanda», no es la precisa ni adecuada para definir lo que ocurrió en el presente proceso, donde lo demostrado es que los actos acusados carecen de control judicial; lo antes dicho porque la primera se refiere solo a los requisitos formales de la demanda y/o a la indebida acumulación de pretensiones, como ya se ha precisado.7 7 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 21 de abril de 2016. Consejero ponente William Hernández Gómez. Rad. En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, Resuelve Modificar el auto del 20 de agosto de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró probada la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda». En su lugar, se remplaza por la siguiente decisión: Declarar que las Resoluciones número 2872 del 12 de octubre de 2012 y 1814 del 30 de mayo de 2013, proferidas por la Universidad del Valle, no son susceptibles de control judicial.

Declarar la terminación del proceso. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

DLAR/GRA Relatoria JORM 47001233300020130017101 (1416-2014).