CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-33-000-2014-00876-01(0394-20)

COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA - Criterio objetivo y valorativo / COSTASSe condenó a la entidad demandada por ser la parte vencida en el proceso / REVOCATORIA CONDENA EN COSTAS - Improcedente La entidad demandada adujo como motivos de apelación que no debió imponerse condena en costas por cuanto (i) actuó de buena fe, en uso de su facultad discrecional para realizar los traslados conforme a las necesidades del servicio y (ii) no se demostró su causación. La Sala observa que el razonamiento realizado por el a quo para condenar en costas y fijar las agencias en derecho fue objetivo y valorativo, toda vez que se encuentra dentro de los parámetros señalados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo 10554 de 2016, que estableció como agencias en derecho en asuntos contenciosos administrativos con cuantía en segunda instancia la suma equivalente hasta seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y se acompasa con la posición de la sala de subsección sobre condena en costas, fijada en la citada sentencia del 7 de abril de 2016, en la que se acogió un criterio objetivo valorativo para tal efecto, según el cual, no es factible acudir a argumentos de orden subjetivo como la conducta de las partes, tal y como lo pretende el apoderado recurrente, sino a los aspectos objetivos respecto de la causación, conforme lo previsto en el artículo 365 del CGP, lo cual ocurrió en el presente caso, en el que se condenó a la entidad demandada por ser la parte vencida en el proceso, además, contrario a lo afirmado por el apelante, se demostró su causación a favor de la demandante, con

el mero ejercicio del medio de control.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00876-01(0394-20)

Actor: NELLY ELIZABETH VÁSQUEZ MOTTA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI - VALLE DEL CAUCA

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMA:

TRASLADO DE SEDE EDUCATIVA. CONDENA EN COSTAS. CRITERIO OBJETIVO DE VALORACIÓN. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011.

ASUNTO Conoce la Sala de Subsección el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI contra la sentencia del 11 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA La señora NELLY ELIZABETH VÁSQUEZ MOTTA, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, demandó al MUNICIPIO DE CALI, SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL, INSTITUCIÓN EDUCATIVA DE COMERCIO SANTA CECILIA, en procura de obtener el reconocimiento de las

siguientes declaraciones y condenas:

1.1. Pretensiones1 (i). La nulidad de la Resolución 4143.016.21.0107 del 23 de enero de 2014, expedida por el Rector de la Institución Educativa Técnico de Comercio Santa Cecilia “por medio de la cual se fija la asignación de funciones, sede y horario laboral de los directivos docentes de la institución educativa técnico de comercio Santa Cecilia, para el año lectivo 2014, calendario A”. (iii). A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a restablecer su derecho en idénticas condiciones en las que ejercía antes de haber expedido el acto administrativo de traslado. 1.2. Fundamentos fácticos2 En síntesis, la demanda se sustenta en los siguientes hechos: (i). La señora Nelly Elizabeth Vásquez Motta el 27 de enero de 2014 (fl 28) presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución 4143 1 Folios 40 del expediente. 2 Folios 1 a 3 del expediente. 016 21 0107 del 23 de enero del 2014 que dispuso su traslado de sede educativa. (ii). Refiere que la decisión de trasladarla de sede administrativa desconoció los preceptos constitucionales y los antecedentes administrativos de la gestión que realizó como coordinadora de la sede educativa técnico de comercio Santa Cecilia. (iii). Mediante oficio del 31 de enero del 2014, el rector de la institución educativa técnica de comercio Santa Cecilia se pronunció frente a los recursos presentados

por la demandante, en el que señaló que contra la Resolución 4143016210107 del 23 de enero del 2014 no procedía recurso alguno, pues esa decisión era un acto administrativo de trámite e informativo en virtud de lo establecido en el artículo 75 del CPACA. (iv). En criterio de la demandante, el acto acusado adolece de falsa motivación y desviación de poder, pues el cambio de sede educativa no propende por el mejoramiento del servicio de la educación sino que obedece a retaliaciones por parte del rector, después de haber hecho públicas una serie de inconformidades por la gestión que esté realizó en el instituto técnico de comercio Santa Cecilia. 1.3. Normas violadas y concepto de violación3 En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: De orden constitucional: artículos 1, 2, 6, 90, 93, 217, 318 y 365.

De orden legal: artículos 6, 23, 24, 25, 73, 75 y 78 de la Ley 136 de 1994, 2, 7, 74, de la Ley 617 de 2000, Al desarrollar el concepto de violación la demandante adujo que la decisión de trasladarla de sede educativa no obedeció a necesidades del mejoramiento de la institución educativa técnico de comercio Santa Cecilia, pues cada año la institución mejoraba académicamente, por lo que el acto administrativo demandado incurrió en falsa motivación y desviación de poder. Además, las razones que fundamentaron la expedición del acto acusado obedecen a criterios de persecución laboral. 3 Folios 6 y 7 del expediente.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. El MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI4 a través de apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda.

El acto administrativo demandado fue expedido por autoridad competente basado en la normativa establecida para tal fin, es decir, que el rector de la institución educativa Técnico de Comercio Santa Cecilia obró de conformidad con la constitución y la ley, por lo que cuenta con la motivación justificada legalmente sin excederse en las funciones asignadas. Precisó que el recurso interpuesto por la parte demandante no procede por cuanto el acto administrativo por el cual se realiza el traslado de sede, es un acto administrativo de trámite. Propuso como excepción carencia del derecho.

3. AUDIENCIA INICIAL El 9 de marzo de 2016, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca celebró audiencia inicial5 en la que fijó el litigio en los siguientes términos: «[…] establecer si en la motivación del acto administrativo cuestionado existen vicios que lo afecten.» (texto de su original).

De igual forma, decidió (iv) declarar fallida la conciliación, (v) incorporar y decretar pruebas (vi) fijar fecha para la audiencia de pruebas y (vii) declarar saneado el proceso.

4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 4 Folios 84 a 92 del expediente 5 Folios 154 a 157 del expediente.

El 11 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca6 profirió sentencia de primera instancia mediante la cual accedió a las pretensiones de la

demanda y condenó en costas a la parte demandada. Como fundamento de la decisión, expuso lo siguiente: (i). Consideró que, aunque el rector de la institución educativa técnica de comercio Santa Cecilia estaba facultado legalmente para proferir la Resolución 4143.016.21.0101 del 23 de enero del 2014, por la cual se trasladó de sede a la señora Nelly Elizabeth Vázquez, lo cierto es que pese a la facultad discrecional que otorga la ley para adoptar este tipo de decisiones, esos actos administrativos deben motivarse con razones claras y ciertas, circunstancia que no se presentó en el caso concreto. (ii). Del análisis probatorio se pudo determinar que la motivación que se expuso en la resolución demandada no corresponde a la realidad y tampoco es clara, pues en ella se adujo que la institución educativa requería implementar “una estructura administrativa y organizacional definida en términos de desempeño laboral”, sin embargo, nada se expuso acerca de las razones que ameritaban esa organización y menos aún, los motivos que conllevaron a decidir el traslado de la señora Nelly Elizabeth Vázquez Motta de sede educativa. En ese sentido, advirtió que con el acto administrativo acusado se pretendió fijar funciones y horarios como si se tratase de un acto de trámite, pero en realidad, se realizó un traslado, es decir, se adoptó una decisión de fondo a la que no se le otorgó recurso. En ese contexto, concluyó que el acto administrativo está viciado de falsa motivación. (iii). En cuanto a la desviación de poder, indicó que se demostró que la

administración, en ejercicio de sus competencias y en cumplimiento de las formalidades del procedimiento, utilizó su poder con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos en general, para satisfacer intereses propios, pues la decisión de trasladar a la demandante fue la consecuencia de las denuncias que la señora Nelly Elizabeth Vázquez Motta presentó en contra del señor Omar Zapata Cantor, por las presuntas irregularidades en su administración como rector de la institución. 6 Folios 216 a 220 del expediente (iv). En ese orden, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y condenó al ente demandando a realizar el traslado de la demandante a la sede No 1 de la Institución Educativa Técnico de Comercio Santa Cecilia, en las mismas condiciones en las que se encontraba antes de efectuarse el traslado de sede. Condenó en costas a la entidad demandada y fijó el valor de las agencias en derecho en el equivalente al 2%.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN EL MUNICIPIO SANTIAGO DE CALI7 apeló parcialmente la decisión de primera instancia en cuanto a la condena en costas.

Manifestó que la Secretaría de Educación Municipal de Cali, es respetuosa de los receptos constitucionales y legales, por lo tanto, solicitó revocar la condena en costas ya que actuó de buena fe, en uso de su facultad discrecional para realizar los traslados conforme a las necesidades del servicio. Igualmente, adujo que el a quo condenó en costas a la entidad territorial infiriendo que la demandante incurrió en gastos al presentar la demanda y alegatos de conclusión, pero en el plenario no hay prueba que demuestre su causación.

6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA Las partes guardaron silencio como consta en el informe secretarial visible a folio 255 del expediente.

7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El representante del Ministerio Público ante esta Corporación se abstuvo de presentar concepto de fondo, tal y como consta en el informe secretarial visible al folio 255 del expediente. 7 Folios 226 y 227 del expediente.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto y según lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin restricciones.

Por tanto, como quiera que en el presente asunto solo apeló la entidad demandada, la Sala de Subsección se contraerá al análisis de los argumentos expuestos en el recurso de apelación.

2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por el ente territorial, le corresponde a la Sala determinar ¿si es procedente la condena en costas en primera instancia a la entidad demandada quien resultó vencida en el proceso?

3. Caso concreto Esta Sección8 ha señalado que el concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso

llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 2 de junio de 2018, C.P. William Hernández Gómez, número de radicado: 13-001-23-33-000-2013-00100-01 (3515-2015) Igualmente, el concepto de costas incluye las agencias del derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los ordinales 3.° y 4.º del artículo 366 del Código General del Proceso, y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 ordinal 8.º de la ley 1123 de 20079. En materia de lo contencioso administrativo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través del Acuerdo 10554 de 2016, fijó las agencias en derecho de la siguiente manera: «PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de

cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V. En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido. (ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. b. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V». Ahora bien, a raíz de la expedición de la Ley 1437 de 2011, por la cual se adoptó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Subsección A, en un principio, sostuvo que el artículo 188 ibidem, en materia de costas, no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva» frente a aquel que resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla, o no. 9 Regula la norma como deber de los abogados, el de “…fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá

recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto” Sin embargo, a través de la sentencia de 7 de abril de 2016, la Subsección A dentro del proceso radicado bajo el número 15001-23-33-000-2012-00162-01, número interno 4492 de 2013, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas, al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe), sino los aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365. Por lo anterior, se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En el presente caso, se advierte por la Sala que en la sentencia de primera instancia, el Tribunal condenó en costas a la entidad demandada por resultar vencida en el proceso, que incluyó como agencias en derecho el equivalente al 2%. La entidad demandada adujo como motivos de apelación que no debió imponerse condena en costas por cuanto (i) actuó de buena fe, en uso de su facultad discrecional para realizar los traslados conforme a las necesidades del servicio y (ii) no se demostró su causación. Al respecto, siguiendo la línea argumentativa, la Sala observa que el razonamiento realizado por el a quo para condenar en costas y fijar las agencias en derecho fue objetivo y valorativo, toda vez que se encuentra dentro de los parámetros señalados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en el

Acuerdo 10554 de 2016, que estableció como agencias en derecho en asuntos contenciosos administrativos con cuantía en segunda instancia la suma equivalente hasta seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y se acompasa con la posición de la sala de subsección sobre condena en costas, fijada en la citada sentencia del 7 de abril de 2016, en la que se acogió un criterio objetivo valorativo para tal efecto, según el cual, no es factible acudir a argumentos de orden subjetivo como la conducta de las partes, tal y como lo pretende el apoderado recurrente, sino a los aspectos objetivos respecto de la causación, conforme lo previsto en el artículo 365 del CGP, lo cual ocurrió en el presente caso, en el que se condenó a la entidad demandada por ser la parte vencida en el proceso, además, contrario a lo afirmado por el apelante, se demostró su causación a favor de la demandante, con el mero ejercicio del medio de control. Por las consideraciones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 11 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en cuanto condenó en costas a las entidad demandada.

4. Condena en costas de segunda instancia En el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas en esta instancia a la entidad demandada, toda vez que aunque el recurso de apelación se resolvió en forma desfavorable, no se demostró su causación por cuanto la actora no intervino en el trámite de la segunda instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre

de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora

NELLY ELIZABETH VÁSQUEZ MOTTA contra EL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI - SECRETARIA DE EDUCACIÓN - INSTITUCIÓN EDUCATIVA DE COMERCIO SANTA CECILIA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen y efectúese las anotaciones en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.