CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-33-000-2014-01153-01(2000-19)

REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Requiere el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular del derecho / DOBLE ASIGNACIÓN DEL TESORO PÚBLICO - Prohibición / PENSIÓN GRACIA Y PENSIÓN ORDINARIA DE JUBILACIÓN - Compatibilidad Para revocar un acto administrativo de contenido particular y concreto la administración requiere el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular del derecho, en la medida en que dichos actos crean, modifican o reconocen derechos de naturaleza individual. Así, si el titular de este no otorgó su consentimiento, corresponde a la entidad acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso-administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para que mediante una decisión judicial se declare su nulidad. En el caso de los actos administrativos que reconocen pensiones, la Ley 797 de 2003, en su artículo 19, estableció una excepción a la regla descrita en el artículo 73 del CCA citado y facultó a los representantes legales de las instituciones de seguridad social para revocar los actos administrativos de reconocimiento pensional, sin el consentimiento previo del pensionado, cuando se comprueba el incumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión o que el reconocimiento se haya realizado con base en documentación falsa. Los docentes están exceptuados de la prohibición de percibir doble asignación que provenga del erario, consagrada en el artículo 128 Constitucional, en virtud de los establecido en el artículo 19 de la Ley 4.ª de 1992 y en el inciso 3 del artículo 6 de la Ley 60

de 1993, siempre que las prestaciones sociales recibidas o los salarios se obtengan en ejercicio de la docencia. En consecuencia, les está permitido devengar la pensión gracia y la pensión ordinaria de jubilación bajo tales parámetros.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-01153-01(2000-19)

Actor: JOSÉ OMAR TRUJILLO CEBALLOS Y ANDRÉS MAURICIO

PARRA TORRES

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA

PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMAS:

REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO. COMPATIBILIDAD PENSIONAL.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida 29 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo, los señores José Omar Trujillo Ceballos y Andrés Mauricio Parra Torres, mediante apoderado y en calidad de sustitutos pensionales de la señora Luz Amparo Torres Conde, formularon demanda en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por la demandada: i) Resolución UGM-033154 del 15 de febrero de 2012, por medio de la cual revocó la Resolución 007408 del 20 de febrero de 2006, en la que había reconocido la pensión gracia en favor de la señora Luz Amparo Torres Conde. ii) Resolución 007447 del 30 de julio de 2010, de forma parcial, mediante la que reconoció la pensión de vejez en favor de la señora Torres Conde, en cuantía equivalente a $1.589.323, a partir del 01 de abril de 2008. iii) Resolución UGM-049301 del 7 de junio de 2012, a través de la cual se reliquidó la pensión de vejez en favor de la señora Luz Amparo Torres Conde. iv) Resolución RDP 010472 del 2 de octubre de 2012, por medio de la cual se concedió la pensión de sobrevivientes en favor de los señores José Omar Trujillo Ceballos y Andrés Mauricio Parra Torres, en calidad de cónyuge e hijo, respectivamente, de la señora Luz Amparo Torres Conde, y la Resolución 19074 del 11 de diciembre de 2012, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la primera. 1 Folios 1 al 23 v) Resolución RDP 012805 del 23 de abril de 2014, mediante la cual se negó la petición elevada por José Omar Trujillo Ceballos y Andrés Mauricio Parra Torres,

en la que se pidió la revocatoria de la Resolución UGM-033154 del 15 de febrero de 2012, que revocó la Resolución 007408 del 20 de febrero de 2006, en la que se había reconocido la pensión gracia. También de las Resoluciones RDP 016612 del 27 de mayo de 2014 y RDP 021405 del 10 de julio de igual año, que resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la primera, respectivamente. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se solicitó condenar a la entidad demandada a i) restablecer el derecho y pago de la pensión gracia que le había sido reconocida a la señora Luz Amparo Torres Conde y ahora a sus beneficiarios y pagarla retroactivamente, junto con los intereses moratorios causados por la suspensión de su pago y con las sumas debidas indexadas; ii) reliquidar la pensión de vejez reconocida a la señora Torres Conde, de conformidad con el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, esto es, con el promedio de los últimos seis meses de los salarios que recibió como empleada de la Contraloría General de la República; iii) pagar el retroactivo debido por la pensión de vejez, de acuerdo como había sido reconocida mediante la Resolución 049301 del 7 de julio de 2012, en cuantía de $ 4.882.803, con los intereses moratorios y las sumas debidamente indexadas; y iv) condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 1.1.2. Hechos El apoderado de los demandantes fundamentó las pretensiones en los siguientes hechos:

1. La señora Luz Amparo Torres Conde, mediante el Decreto 1562 de 1973, fue nombrada a partir del 11 de octubre de dicho año maestra directora de la Escuela N.º 10 Santiago Rengifo Salcedo de Cali, por la Gobernación del Valle del Cauca.

Prestó los servicios desde esa fecha y en distintos centros educativos hasta el 6 de noviembre de 2001, con lo cual completó 27 años, 11 meses y 22 días de servicio. ii) La señora Torres Conde también ocupó el empleo de auditor regional, nivel ejecutivo, grado 3, en la Contraloría General de la República, en la ciudad de Cali, desde el 30 de septiembre de 1983 hasta el 6 de noviembre de 2001. Luego, ocupó el empleo de profesional universitaria, profesional 01, en la dependencia de investigaciones, juicios y jurisdicción coactiva, hasta el 31 de marzo de 2009. Mientras ocupó el empleo, de manera simultánea ejercía la docencia. iii) La mencionada renunció al empleo de docente en el mes de octubre de 2001 y en el año 2005 solicitó el reconocimiento de la pensión gracia. Cajanal EICE otorgó la prestación social mediante la Resolución 007408 del 20 de febrero de 2006, en una cuantía equivalente a $ 966.548 con efectividad desde el 10 de marzo de 2005. iv) La UGPP expidió el Oficio 5080 del 3 de octubre de 2011 en el que «constriñe»2 a la señora Torres Conde para que otorgue el consentimiento para

revocar la Resolución 007408 de 2006 que le reconoció la pensión gracia. La entidad argumentó que era necesario para que procediera el reconocimiento de la pensión de vejez, por ser dos prestaciones sociales incompatibles. Ante la presión ejercida, la mencionada autorizó la revocatoria a través de comunicación enviada el 28 de octubre de 2011 a la entidad. Al mes siguiente la señora Torres Conde falleció. v) El día 15 de febrero de 2012, Cajanal EICE expidió la Resolución UGM 033154, por medio de la cual revocó el reconocimiento de la pensión gracia. El acto administrativo fue notificado al señor José Omar Trujillo Ceballos, compañero permanente de la señora Luz Amparo Torres Conde. vi) La señora Luz Amparo Torres Conde, en vida, solicitó ante Cajanal EICE el reconocimiento de la pensión de vejez el 13 de agosto de 2009, una vez renunció al empleo en la Contraloría General de la República, el 11 de marzo de igual anualidad, y luego de completar 26 años de servicio y contar con más de 55 años de edad. El último salario que devengó en dicha entidad equivalía a $ 4.591.319. En la solicitud de reconocimiento pensional pidió que se aplicara el Decreto 929 de 1976 por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. vii) Cajanal expidió la Resolución 007447 el 30 de julio de 2010, a través de la cual 2 Así se consigna en la demanda reconoció en favor de la señora Torres Conde la pensión de vejez, en cuantía de

$1.589.323, a partir del 01 de abril de 2009, sin aplicar el régimen de transición ni el Decreto 929 de 1976 y liquidó la pensión sobre el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, en cuantía de $ 2.119.098. En derechos de petición fechados el 22 de noviembre de 2010, 6 de abril y 22 de junio de 2011 la señora Torres Conde pidió la reliquidación pensional conforme a la norma mencionada. viii) El 31 de enero de 2012, los señores José Omar Trujillo Ceballos y Andrés Mauricio Parra Torres solicitaron a la UGPP la sustitución de la pensión de vejez ante el fallecimiento de la señora Luz Amparo Torres Conde, compañera permanente y madre, respectivamente. ix) La UGPP, mediante la Resolución UGN 049301 del 7 de junio de 2012, reliquidó la pensión de vejez reconocida a la señora Torres Conde e incrementó su cuantía a $ 4.882.803. La entidad aplicó el IBL y la tasa de reemplazo contemplado en el Decreto 929 de 1976. Así mismo, el 2 de diciembre del mismo año, profirió la Resolución RDP 010472, mediante la cual reconoció la sustitución pensional en favor de los señores José Omar Trujillo Ceballos y Andrés Mauricio Parra Torres, a partir del 28 de diciembre de 2011, y negó el pago retroactivo de la prestación social desde su reconocimiento en el monto en que se ordenó su

reliquidación. x) Los sustitutos pensionales interpusieron el recurso de apelación contra la Resolución RDP 010472 y solicitaron el pago del retroactivo de la prestación social en el monto reliquidado. La UGPP confirmó el acto administrativo a través de la Resolución RDP 019074 del 11 de diciembre de 2012 «negando la reliquidación de la pensión que ya había realizado y reconocido a través de la Resolución UGM 49301 del 7 de junio de 2012». xi) El día 3 de enero de 2013, la UGPP expidió el Oficio 20135020015611, por medio del cual le informó al señor José Omar Trujillo Ceballos que el pago retroactivo de la pensión de vejez se efectuaría en los términos de la Resolución UGM 49301 del 7 de junio de 2012. Dicho pago nunca se realizó. xii) El 4 de abril de 2014, los señores José Omar Trujillo Ceballos y Andrés Mauricio Parra Torres solicitaron a la UGPP dejar sin efecto la Resolución 331534 del 15 de febrero de 2012, a través de la cual se revocó la Resolución 7408 de 2006 que había reconocido la pensión gracia en favor de la señora Luz Amparo Torres Conde. La entidad negó la petición, mediante la Resolución RDP 012805 del 6 de mayo de 2014, confirmada por la Resolución 021405 del 28 de julio del mismo año. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 13, 39, 48, 53, 58, 89, 90, 228 y 238 de

la Constitución Política; 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 7 del Decreto 929 de 1976 y 279 de la Ley 100 de 1993. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de los demandantes expuso lo siguiente: i) La señora Luz Amparo Torres Conde cumplió todos los requisitos consagrados en la Ley 114 de 1913 para ser beneficiaria de la pensión gracia y así lo reconoció Cajanal EICE en la Resolución 007408 del 20 de febrero de 2006. Sin embargo, la entidad la constriñó, a través del Oficio UGM-SU-CE-5080 de 2011, para que aceptara la revocatoria de tal acto administrativo, con el argumento de que ello era necesario para que procediera el reconocimiento de la pensión de vejez, con lo cual desconoció el régimen especial que rige la prensión gracia, la existencia de un derecho adquirido e incurrió en una vía de hecho. ii) Para el reconocimiento de la pensión de vejez la entidad debió aplicar el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, dado que la señora Torres Conde laboró al servicio de la Contraloría General de la República por más de 20 años. Dicha norma es aplicable porque la pensionada era beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al contar para la fecha de entrada en vigencia de esta ley con más de 35 años de edad y 15 años de servicio. En virtud de lo anterior, a la señora Torres Conde se le debía respetar el derecho conforme el régimen aludido, por tener un derecho adquirido y porque de lo

contrario se vulnerarían los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades, progresividad y favorabilidad. 1.2. Contestación de la demanda La UGPP, por intermedio de apoderado, contestó la demanda y solicitó negar las pretensiones. Se basó en los siguientes argumentos:3 i) La señora Luz Amparo Torres Conde otorgó su consentimiento para que se revocara la Resolución 007408 del 20 de febrero de 2006, mediante la cual se reconoció la pensión gracia, y, en virtud de ello, se expidió la Resolución UGM 033154 del 15 de febrero de 2012, que revocó la prestación social. Lo anterior permitió el reconocimiento de la pensión de vejez, pues de no revocarse la pensión referida la demandante hubiese incurrido en la prohibición de percibir doble asignación proveniente del erario, establecida en los artículos 128 constitucional, 32 del Decreto 1042 de 1978 y 77 del Decreto 1848 de 1967. La revocatoria era necesaria, dado que el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913 exige para el reconocimiento de la pensión gracia no recibir otra pensión de carácter nacional. ii) La UGPP respetó el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al momento de reconocer la pensión de vejez en favor de la señora Torres Conde y su posterior reliquidación, a través de las Resoluciones 007447 del 30 de julio de 2010 y 049301 del 7 de junio de 2012, toda vez que

acató los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto de la prestación, previstos en el Decreto 929 de 1976. A la entidad no le era obligatorio liquidar la prestación social con el IBL indicado en dicha norma, pues el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no lo incluyó en el régimen de transición y tampoco los factores salariales a tener en cuenta. Propuso las siguientes excepciones, que sustentó así: - Inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido: adujo que la entidad al revocar la pensión gracia, reconocer y liquidar la pensión de vejez actuó de acuerdo con los postulados de las Leyes 114 de 1913 y 100 de 1993, los Decretos 1848 de 1967, 142 de 1978, 1158 de 1994 y 929 de 1976, normas que prohíben reconocer una doble pensión con cargo a recursos públicos. 3 Folios 211 a 220 - Ausencia de vicios en los actos administrativo demandados: las resoluciones enjuiciadas conservan su presunción de legalidad, dado que no ha sido desvirtuada por la parte demandante y, además, fueron expedidas por la autoridad competente y en consonancia con las normas citadas en el párrafo anterior. - Prescripción: de conformidad con el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 prescribieron las mesadas pensionales causadas con anterioridad a la presentación de la demanda. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 29 de noviembre de 2018,4 denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en

las siguientes consideraciones: i) La señora Luz Amparo Torres Conde cumplía con los requisitos exigidos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, tal como lo hizo Cajanal EICE, mediante la Resolución 007408 de 2006. Y si bien dicha prestación social fue revocada, no existe prueba que acredite que el consentimiento dado por la señora Torres Conde para dichos efectos hubiese sido bajo presión, por el contrario, la entidad le otorgó la posibilidad de escoger entre la pensión gracia y la de jubilación. ii) Se demostró que la señora Torres Conde en vida recibió la pensión gracia, por lo que no era procedente el reconocimiento de la pensión de jubilación, por ser empleada de la Contraloría General de la República. Ello, por cuanto tal situación no es una de las excepciones consagradas en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992 y, por ende, de otorgarse de esta manera se vulneraría la prohibición de recibir doble asignación del erario, establecida en el artículo 128 de la Constitución Política. Además, porque la pensión de jubilación a la que tiene derecho la señora Torres Conde no se dio por virtud de la Ley 91 de 1989, sino por el régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993 y por laborar en la Contraloría General de la República. 4 Folios 272 a 284 iii) La pensión de vejez fue reconocida y reliquidada a través de las Resoluciones 007447 de 2010 y UGM 49301 del 2012 en aplicación del artículo 7 del Decreto 929 de 1976. En cuanto a la reliquidación de la pensión de vejez otorgada a la señora Torres

Conde, por haber prestado el servicio en la Contraloría General de la República, no es posible aplicar el promedio de los últimos 6 meses con todos los factores salariales de que trata el Decreto 929 de 1976, dado que el ingreso base de liquidación que debe tenerse en cuenta es el establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como lo dispuso la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018. 1.4. El recurso de apelación Los señores José Omar Trujillo Ceballos y Andrés Mauricio Parra Torres, por intermedio de apoderado, interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y pidieron que fuera revocada, con fundamento en las siguientes razones: i) La pensión gracia pertenece a un régimen especial de pensiones que se aplica de forma exclusiva a los docentes y es distinto al que rige a los demás empleados públicos. Tal prestación social es una prerrogativa gratuita, se reconoce solo por cumplir la edad y el tiempo de servicio en la docencia y, por virtud del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por ende, es compatible con la pensión ordinaria de jubilación. En el caso de la señora Torres Conde, toda vez que dicha prestación social ya le había sido reconocida, mediante la Resolución 007408 de 2006, representaba un derecho adquirido en su favor, del cual no podía ser despojada por la entidad pensional y menos aplicando otro régimen pensional, pues ello vulnera el principio de la condición más beneficiosa. Además, con la comunicación enviada por la entidad a la señora Torres Conde,

para que otorgara el consentimiento para revocar el acto administrativo que reconoció la pensión gracia, se demostró que sí existió constreñimiento, habida cuenta de que se le advertía que al no hacerlo se acudiría a las acciones legales. Por lo tanto, al ver la causante que su pensión iba ser suspendida se vio forzada a autorizar la revocatoria, pese a que el derecho pensional era un derecho adquirido y era irrenunciable. ii) A la señora Luz Amparo Torres Conde le era aplicable el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, en su integridad, para el reconocimiento y liquidación de la pensión de vejez, por haber sido empleada de la Contraloría General de la República por más de 26 años. Así, le asistía el derecho a que se liquidara la prestación social con base en el promedio de todos los factores salariales devengados en los últimos 6 meses de servicio. En ese sentido, al concluir el Tribunal que la prestación social no se debía reliquidar en los términos antedichos y al sustentar ello en la sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, le dio una lectura parcial a esta providencia, pues desconoció que esta establece que los casos que ya fueron decididos y en los cuales se configuró «la cosa juzgada» son inmodificables. Esta es la situación de los demandantes, puesto que la UGPP, a través de la Resolución UGM 49301 del 7 de junio de 2012, ya había reliquidado la pensión de vejez y, por ello, no podía el a quo contradecir su contenido; por el contrario, este debió ordenar su cumplimento.

1. No procede la condena en costas, habida cuenta de que la actuación de la parte demandante dentro del proceso ha sido de buena fe y lo que ha buscado es el cumplimiento de un derecho adquirido reconocido por la demandada con anterioridad. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación.5 La UGPP guardó silencio esta etapa procesal.6 1.6. El Ministerio Público No emitió concepto.7 5 Archivo 14, SAMAI 6 Constancia secretarial visible en el folio 283

7 Ibidem

2. CONSIDERACIONES 2.1. Cuestión previa Previo a resolver de fondo el recurso de apelación, la Sala evaluará si el segundo de los reparos hechos por los demandantes a la sentencia de primera instancia puede ser examinado en esta instancia, habida cuenta de su contenido.

El Código General del Proceso, en su artículo 320, prevé que el recurso de apelación tiene como objeto «que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión». Dicho recurso puede ser interpuesto por la parte a la que le haya sido desfavorable la decisión y su ejercicio materializa el principio de doble instancia consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política de 1991. Por ello, a quien recurre le asiste la carga procesal de expresar lo motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, «pues dichas objeciones son las que realmente deben ser analizadas y resueltas en la providencia de

segunda instancia».8 La sustentación que se haga delimita el pronunciamiento del ad quem, dado que así lo ordena el artículo 328 del Código General del Proceso al señalar que «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante». De ahí la necesidad de que sea sustentado, en tanto es la forma de dar a conocer las razones de disenso sobre los razonamientos hechos por el a quo en la providencia. Empero, es necesario que la sustentación se efectúe de la forma adecuada y en ella se plasmen no solo los aspectos que se consideran lesivos al derecho o interés en discusión, sino, además, los motivos de inconformidad en concreto, respecto de la decisión del a quo, lo que en suma determinará el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.9 8 Véase la sentencia del 10 de octubre de 2019, expediente 4719-16, consejero Ponente: William Hernández Gómez. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2011. Radicación 1300123-31-000-2004-00202-02(0417-10). Este requisito permite desarrollar el principio de congruencia que debe cobijar toda decisión judicial, en la medida en que esta debe existir entre los argumentos esbozados en el recurso y los fundamentos del fallo que se impugna. Si bien este principio, por mandato del artículo 281 del CGP, hace alusión a la concordancia que debe existir entre la sentencia, los hechos y las pretensiones de la demanda, como límite al juez para resolver el litigio, también se extiende al momento en que

se recurre una providencia, de modo que en el recurso «se aleguen las inconformidades que motivan su interposición, las cuales deben estar dirigidas a controvertir las razones expuestas en la providencia apelada».10 De esta manera, el marco conformado por la sentencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia y, en esa medida, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que, a su juicio, debieron ser invocados en contra de la decisión.11 Si una de las partes está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo a disposición, tanto del juez como de la parte favorecida con la sentencia, las razones que, en su criterio, dejan sin fundamento la providencia judicial.12 De no presentarse el recurso en esas condiciones, no es posible para el juez su estudio de fondo, toda vez que carecería de fundamento, en tanto que un escrito de apelación que no contenga argumentos tendientes a desvirtuar las razones que fundamentan el fallo de primera instancia impide un reexamen de estos, de carácter oficioso, por parte de la segunda instancia.13 En el presente caso, en el segundo argumento del recurso de apelación se afirmó que el a quo, al señalar en la sentencia que a la señora Torres Conde no le era aplicable en su integridad el artículo 7 del Decreto 929 de 1976 para el reconocimiento y liquidación de la pensión de vejez, por haber sido empleada de la Contraloría General de la República, i) contradijo la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, que prohíbe su aplicación a los

casos que ya fueron decididos y en los cuales se configuró «la cosa juzgada»; y ii) desconoció que dicha prestación social ya había sido reconocida en la Resolución UGM 49301 del 7 de junio de 2012. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de noviembre 2020, radicado 25000-23-42-000-2017-00501-01 (5753-19), consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. 11 Ibidem 12 Ibidem 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, radicado 05001-23-33-000-2016-00693-01(1623-18), consejero ponente: William Hernández Gómez. Pues bien, la Sala observa que en las pretensiones de la demanda se pidió la nulidad de la Resolución UGM 049301 del 7 de junio de 2012, por medio de la cual se reliquidó la pensión de vejez reconocida a la señora Torres Conde. En el concepto de violación se indicó que dicha prestación no había sido liquidada de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, incluido el IBL que este regula. Ello se demandó, pese a que la entidad en el acto administrativo referido,14 al reliquidar la prestación social, sí accedió a la petición de la señora Torres Conde de dar aplicación integral al artículo 7 del Decreto 929 de 1977. En efecto, en la referida resolución se dispuso reliquidar la prestación social con el 75% del

promedio de lo devengado en el último semestre de servicio (IBL), comprendido entre el 1 de octubre de 2008 y el 30 de marzo de 2009, y con la inclusión de todos los emolumentos que percibió, a saber: asignación básica, primas de navidad, vacaciones y servicios, bonificación por servicios prestados y el quinquenio, devengados en el último semestre.15 El tribunal, al estudiar si dicha norma se aplicaba en el caso presente encontró que i) la pensión de vejez ya había sido reliquidada mediante la Resolución UGM 049301 del 7 de junio de 2012, pero no analizó su contenido; ii) a reglón seguido manifestó que en la reliquidación pensional no era posible aplicar el IBL consagrado en el Decreto 929 de 1976 y que el que correspondía era el establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018; y iii) negó las pretensiones de la demanda sin declarar la nulidad de ningún acto administrativo. Ante el panorama descrito, la Sala encuentra que si bien el tribunal en la parte considerativa de la sentencia afirmó que para liquidar de la pensión de vejez no era posible aplicar el IBL consagrado en el Decreto 929 de 1976, ello no significó que la reliquidación que la UGPP efectuó en la Resolución UGM 049301 del 7 de junio de 2012 quedó sin efectos, pues no declaró su nulidad. Esto quiere decir que la apelación presentada sobre este punto carece de sustento, dado que la decisión de primera instancia no afectó el derecho del que son titulares los demandantes,

mientras la presunción de legalidad de dicho acto administrativo subsista. 14 Folios 112 a 117 15 Folios 78 a 80 En ese sentido, la Sala advierte que en el presente caso no existe un motivo real de inconformidad contra la sentencia de primera instancia, en la medida en que su contenido no afectó la reliquidación de la pensión de vejez que había sido otorgada a través de la Resolución UGM 049301 del 7 de junio de 2012. En consecuencia, el recurso de apelación carece de objeto en este punto y, por tanto, a la Sala le es imposible emitir un pronunciamiento, dado que, por mandato del artículo 328 del Código General del Proceso, las razones que se esgrimen en contra de la decisión desfavorable son las que delimitan la competencia para la providencia de segunda instancia, y en este caso dichos motivos no existen. En efecto, con los argumentos plasmados en el recurso de apelación no se cumple su finalidad, consistente en que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique. Para que ello sea posible, es indispensable que el recurso se sustente en razones que difieran de lo consignado en la providencia recurrida y sobre aspectos sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa. En el presente caso, la decisión del juez de primera instancia sobre la Resolución UGM 049301 del 7 de junio de 2012 no fue desfavorable a los demandantes, pues no declaró su nulidad y permanece vigente, lo cual imposibilita un pronunciamiento en esta instancia.

Ahora bien, en el segundo cargo del recurso de apelación también se señaló que el tribunal en la sentencia debió ordenar el cumplimiento de la Resolución UGM 49301 del 7 de junio de 2012, que reliquidó la pensión de vejez de acuerdo con el IBL del artículo 7 del Decreto 929 de 1976. Esta afirmación se debe entender en consonancia con los hechos de la demanda, en los que se indicó que lo reconocido en este acto administrativo no hab