CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-33-000-2015-00294-01(2672-15)-2019

ACTO ADMINISTRATIVO - Clasificación / EXTRALIMITACIÓN EN LOS ACTOS EJECUCIÓN - Procedencia de recursos La teoría del acto administrativo contempla la existencia de los actos administrativos definitivos; de trámite, que comprende los preparatorios; de ejecución; y, todos los que impulsan la actuación administrativa, siendo el primero enjuiciable, porque afecta situaciones jurídicas o produce efectos, pero de manera distinta ocurre con los siguientes que excepcionalmente definen situaciones jurídicas que ameriten ser enjuiciadas, mientras que los actos de ejecución tienen como propósito materializar una orden administrativa, una conciliación o una decisión judicial, sin que puedan apartarse de las indicaciones ordenadas, de lo contrario, serían objeto de los recursos que contempla el procedimiento administrativo, comoquiera que se produjo una nueva situación jurídica. EXTRALIMITACIÓN EN LOS ACTOS DE EJECUCIÓNCriterios Los criterios a tener en cuenta para establecer cuándo existe una extralimitación en los actos de ejecución, así: i) cuando el acto administrativo se aparta de la decisión judicial, ii) cuando la autoridad se abstiene de dar cumplimiento a la orden judicial, iii) cuando se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y, iv) cuando se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada. Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. Así pues, cuando se quiera

enjuiciar un acto de ejecución, se debe contrastar la orden administrativa, la conciliación o la decisión judicial, con el acto de materialización, con el propósito de establecer la existencia de uno de los requisitos que dan lugar al examen para revisión judicial.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los criterios para establecer cuando existe extralimitación en los actos de ejecución, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, 6 de agosto de 2015, radicación:

41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez (E) ACTO DE EJECUCIÓN DE DECISIÓN JUDICIAL / CONTROL JUDICIALImprocedencia Al revisar las decisiones administrativas demandadas, se observa que estas tienen por objeto darle cumplimiento o materializar la orden judicial proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cali del 28 de mayo de 2007, y en ellas, no se observa que se configure ninguna de las excepciones establecidas por el Consejo de Estado y mencionadas anteriormente para que puedan ser enjuiciadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El acto cuestionado se limitó a dar cumplimiento a una orden judicial, por lo tanto, no se constituyó en una actuación deliberada, discrecional o caprichosa por parte de la autoridad administrativa; por el contrario, siguió la directriz impartida por el juez sexto administrativo del circuito de Cali, bajo criterios de legalidad que determinaron su obligatorio cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de enero de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 76001-23-33-000-2015-00294-01(2672-15)

Actor: TITO JAVIER SÁNCHEZ VALDES Demandado: UNIVERSIDAD DEL VALLE Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto del 21 de abril de 2015, proferido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual rechazó la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Tito Javier Sánchez Valdes, al considerar que los actos administrativos demandados no son enjuiciables.

Antecedentes 1.1. Pretensiones El señor Tito Javier Sánchez Valdes, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la anulación de las siguientes resoluciones: i) 1230 del 22 marzo de 2013, mediante la cual, en cumplimiento del fallo judicial proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de Cali y la confirmación del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ajustó y reliquidó su pensión mensual vitalicia de jubilación1; y 2) 3023 del 14 de noviembre de 2013, que desató el recurso de reposición presentado y confirmó la resolución anterior proferida por el rector de la Universidad del Valle del Cauca.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada a: i) liquidar su pensión mensual vitalicia de jubilación, en atención al artículo 17, literal b, de la Ley 6ª de 1945, en lo correspondiente a la edad y al tiempo de servicio prestado, y el artículo 2, 1 Folio 6 cuaderno 2. numeral 4, de la Resolución 260 del 9 de septiembre de 1976, proferida por el Consejo Directivo de la Universidad del Valle, la cual fue aclarada por la Resolución 023 del 9 de marzo de 1987 y proferida por el Consejo Superior de la Universidad; ii) pagar los intereses moratorios de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; y iii) condenar en costas y agencias en derecho. 1.2. Actuación procesal 1.2.1. Auto apelado El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 21 de abril de 2015, rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el actor, al considerar que los actos acusados son decisiones administrativas de ejecución que se limitaron a darle cumplimiento a una orden judicial que fue proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, sin que se haya evidenciado una extralimitación a lo ordenado en la sentencia; por lo tanto, manifestó que no son objeto de control judicial. 1.3. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación argumentando que la Universidad del Valle del Cauca, el Juzgado Sexto

Administrativo de Cali y el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, desconocieron de manera flagrante lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 19932, y la sentencia C410 de 1997, que declaró exequible el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, salvo la expresión «o cumplan dentro de los dos años siguientes, la cual se declara inexequible». 2 Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido o cumplan dentro de los dos años siguientes los requisitos exigidos en dichas normas. Lo dispuesto en la presente ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo. Las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente ley. Manifestó que entre los actos administrativos demandados se encuentran el Acuerdo número 012 del 31 de agosto de 1998, que suprimió el cargo que ocupaba en la entidad y la resolución que lo notificó. Afirmó que antes de la orden judicial tenía su situación pensional resuelta, pero al reducirla del 100% al 75% sin tener en cuenta lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985 y el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se le

vulneró un derecho adquirido.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, y atendiendo las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si el acto administrativo demandado es objeto de control judicial.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de los actos administrativos que carecen de control judicial y, ii) solución del caso. 2.2. De los actos administrativos que carecen de control judicial Los actos administrativos como forma de pronunciamiento de la administración, tienen como propósito crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. El Consejo de Estado sobre la definición de acto administrativo3, dijo lo siguiente: Un acto administrativo efectivamente es la manera en que la administración manifiesta unilateralmente su voluntad, provocando efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen situaciones de los afectados. Ahora bien, no todos los pronunciamientos de la administración tienen la vocación de crear, modificar o extinguir una situación jurídica; existen manifestaciones que no tienen estas características, como son los actos de trámite, que le permiten a la 3Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Consejera ponente: María Inés Ortiz Barbosa Bogotá, 14 de agosto de 2008. Radicación número: 19001-23-31-0002008-00187-01(ac) actor: Hermes Fernando López Daza demandado: Fuerza Aérea ColombianaEscuela de Aviación “Marco Fidel Suarez” autoridad administrativa impulsar una actuación que es necesaria para la formación del acto administrativo definitivo, entre los que se encuentran los actos

que cumplen una orden judicial4, comoquiera que «la voluntad de la administración se dirige solamente al cumplimiento del acto, no a sus efectos»5, a menos que el acto de trámite impida la continuidad de la actuación administrativa; por ello, es de suma importancia clarificar si el pronunciamiento de la administración es de trámite o definitivo con el propósito de que proceda el control judicial o no. Así lo ha manifestado el Consejo de Estado6 […] reitera la Sala en esta oportunidad que los actos de trámite solo podrán ser enjuiciados ante esta jurisdicción cuando generen efectos reales frente a otros sujetos de derecho. En esencia, la teoría del acto administrativo contempla la existencia de los actos administrativos definitivos; de trámite, que comprende los preparatorios7; de ejecución; y, todos los que impulsan la actuación administrativa, siendo el primero enjuiciable, porque afecta situaciones jurídicas o produce efectos, pero de manera distinta ocurre con los siguientes que excepcionalmente definen situaciones jurídicas que ameriten ser enjuiciadas8, mientras que los actos de ejecución tienen como propósito materializar una orden administrativa, una conciliación o una decisión judicial, sin que puedan apartarse de las indicaciones ordenadas, de lo contrario, serían objeto de los recursos que contempla el procedimiento administrativo, comoquiera que se produjo una nueva situación jurídica9. Como consecuencia, esta Corporación ha señalado los criterios a tener en cuenta para establecer cuándo existe una extralimitación en los actos de ejecución, así10: 4 En sentencia proferida el 9 de agosto de 1991. El Consejo de Estado expresó: Todo acto que se

limite a generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo controvertible judicialmente 5 DIEZ Manuel María, El Acto Administrativo, editorial Tea Argentina, reimpresión 2014, página 105. 6 Sentencia de 17 de febrero de 2011. Expediente 2009-00080-01, magistrado ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. 7 SAYAGUES LASO Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, tomo I 4ª edición 1974 pagina 392. 8 LARGACHA MARTÍNEZ Miguel y POSSE VELASQUEZ Daniel, Causales de anulación de los actos administrativos, editorial Doctrina y Ley, 1º. edición 1988, página 109. 9 Corte Constitucional Sentencia T533 de 2014 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”,

Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil quince (2015), Radicación número: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Sur colombiana, demandado: Yulieth Penagos Leyva. i) cuando el acto administrativo se aparta de la decisión judicial, ii) cuando la autoridad se abstiene de dar cumplimiento a la orden judicial, iii) cuando

se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y, iv) cuando se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada. Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. Así pues, cuando se quiera enjuiciar un acto de ejecución, se debe contrastar la orden administrativa, la conciliación o la decisión judicial, con el acto de materialización, con el propósito de establecer la existencia de uno de los requisitos que dan lugar al examen para revisión judicial. 2.3. Análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de las pruebas documentales obrantes en el expediente:  Resolución número 1230 del 22 marzo de 2013, mediante la cual, en cumplimiento del fallo judicial emitido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se ajustó y reliquidó la pensión mensual vitalicia de jubilación.  Resolución número 3023 del 14 de noviembre de 2013, que resolvió y confirmó el recurso de reposición contra la Resolución 1230 del 22 de marzo de 2013 (folios 6 al 9). Teniendo en cuenta el anterior contexto, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en los acápites anteriores, la Sala analizará si la

Resolución número 1230 del 22 marzo de 2013, que le dio cumplimiento al fallo judicial proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de Cali, confirmado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, fue atendido de manera literal a sus indicaciones. Sentencia número 065 del 28 de mayo de Resolución número 1230 de 2013 2007, Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cali. Declarar la nulidad parcial de la 8. Que el señor Tito Javier Sánchez Resolución 1460 del 1º. de julio de 1997, Valdés, puede jubilarse de conformidad por la cual se reconoce y autoriza el pago con el monto, la edad y el tiempo de de una pensión mensual vitalicia de servicios señalados por la Ley 33 de 1985, jubilación, a favor del señor Tito Javier normatividad legal y aplicable antes de la Sánchez Valdes… entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (junio 30 de 1995) y de acuerdo con el Ordenar reliquidar el valor de la pensión artículo 1.º de la Ley 33 y la decisión mensual vitalicia de jubilación reconocida proferida en la sentencia número 065 del a favor del señor Tito Javier Sánchez 28 de mayo de 2007 del Juzgado Sexto Valdés, de acuerdo a los topes y Administrativo del Circuito de Cali, porcentajes legales, sobre el salario confirmada por providencia del 16 de promedio devengado durante el último año mayo de 2008 del Tribunal de lo de servicios debidamente indexado, de Contencioso Administrativo del Valle del acuerdo a los parámetros indicados…. Cauca, se reliquidará la pensión de

jubilación aplicando el 75% del promedio de los factores establecidos por las Leyes El Tribunal Contencioso Administrativo del 33 y 62 de 1985 y el artículo 1º. Del Valle del Cauca en providencia del 16 de Decreto 1158 de 1994, devengados mayo de 2008 decidió: durante el último de servicios comprendido entre el 01 de febrero de 1996 y el 30 de Confírmese la sentencia número 065 del diciembre 1996, por el señor Tito Javier 28 de mayo de 2007, proferida por Sánchez Valdés, así: Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Promedio salarial del último año de de Cali, por medio de la cual se accedió servicio. parcialmente a las pretensiones de la (Enero 01 de 1996 a diciembre 30 de demanda y se ordenó al demandante a 1996) reliquidar la pensión de jubilación $15.255.458 / 12 meses= $ 1.271.288 reconocida al señor Tito Javier Sánchez $ 1.271.288 X 75% = $ 953.466 Valdés, desde la fecha de ejecutoria del auto que declaró la suspensión provisional

9. Que efectuada la liquidación de la del acto acusado, tomando como base mesada pensional de acuerdo con lo para ello el 75% del promedio del salario ordenado en la sentencia número 065 que sirvió de base para los aportes del 28 de mayo de 2007 del Juzgado durante el último año de servicios, sin Sexto Administrativo del Circuito de Cali, incluir la doceava parte de la primas de confirmada por providencia del 16 de

navidad y vacaciones pagadas. mayo de 2008 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, se establece que el derecho a la pensión de jubilación se reconoce a partir del 1.º de enero de 1997, por un valor de $ 1.159.701 y conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993 o por las normas que sobre la materia en el futuro reglamenten, complementen, modifiquen o lo sustituyan, se reajusta anualmente según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidos, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, así:

10. Que a partir de la vigencia de 2013, se ordenará el pago efectivo del monto pensional a favor del señor Tito Javier Sánchez Valdés, por la suma de $

3.412.455.

11. Que al 31 de diciembre de 1996, el señor Tito Javier Sánchez Valdés registraba más de 20 años de servicios al Estado, tiempo durante el cual no estuvo afiliado a alguna de las administradoras del Sistema General de Pensiones y conforme al numeral 3º. del artículo 4.º del decreto 2337 de 1996, corresponde a la Universidad del Valle por intermedio del Fondo Pensional, pagar la pensión de jubilación… El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la sentencia del 16 de mayo de 2008, confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Cali, que había declarado la nulidad parcial de la Resolución 1460 del 1 de julio de 1997, demandada por la Universidad del Valle

del Cauca, y ordenó la reliquidación indexada de la mesada pensional del señor Sánchez Valdes de acuerdo a los topes y porcentajes legales del salario promedio devengado por él en el último año de servicios. El actor señaló que lo ordenado por el tribunal, dio lugar a que la Universidad del Valle del Cauca, expidiera la Resolución número 1230 del 2013, por medio de la cual reliquidó su pensión mensual vitalicia de jubilación indexada, en un porcentaje del 75% del salario promedio del último año de servicio. Para resolver la situación planteada es necesario aclarar que este no es el escenario para pretender modificar una situación jurídica que fue definida en su momento por el juez competente, en tanto que el asunto a tratar es establecer si el acto demandado es o no enjuiciable. El Consejo de Estado, en reiteradas oportunidades ha dicho que por regla general los actos definitivos son los únicos susceptibles de ser estudiados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que mediante esta clase de pronunciamientos, la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas. Al revisar las decisiones administrativas demandadas, se observa que estas tienen por objeto darle cumplimiento o materializar la orden judicial proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cali del 28 de mayo de 2007, y en ellas, no se observa que se configure ninguna de las excepciones establecidas por el Consejo de Estado y mencionadas anteriormente para que puedan ser enjuiciadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El acto cuestionado se limitó a dar cumplimiento a una orden judicial, por lo tanto,

no se constituyó en una actuación deliberada, discrecional o caprichosa por parte de la autoridad administrativa; por el contrario, siguió la directriz impartida por el juez sexto administrativo del circuito de Cali, bajo criterios de legalidad que determinaron su obligatorio cumplimiento. En el caso sub judice, se observa que el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto que decidió que las resoluciones acusadas no son enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo apuntó a controvertir la orden judicial del 28 de mayo de 2007, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cali, en cuanto al porcentaje y forma de reconocimiento de la pensión de jubilación a él concedida, de manera que lo que busca el actor no es otra cosa que manifestar su oposición frente a una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada, razón por la cual la situación que se expone no consiste en una decisión desbordada de la administración frente a la orden judicial, sino al desacuerdo del actor respecto de la decisión judicial como tal. De ahí que se puede afirmar que las decisiones administrativas demandadas, de acuerdo a la forma como se expresan11, no presentan características de actos administrativos definitivos, comoquiera que no crearon situaciones jurídicas nuevas a las indicadas en la sentencia; por lo tanto, se confirmará la decisión tomada en el auto del 21 de abril de 2015, proferido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que determinó que las decisiones administrativas demandadas son actos de ejecución. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve 11 Según la clasificación de Sayagues los actos de ejecución, son los que se dictan para dar cumplimiento al acto principal. Ibídem, Página 393. Confirmar el auto de 21 de abril de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que determinó que las decisiones administrativas demandadas números 1230 del 22 marzo de 2013 y 3023 del 14 de noviembre de 2013, son actos de ejecución, que no reúnen las características de los actos administrativos definitivos para ser enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cópiese, notifíquese y cúmplase La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

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