CE-SECCION SEGUNDA-76001-23-33-000-2016-00815-01(4555-17)-2019

CADUCIDAD - Definición / CADUCIDAD - Finalidad El fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.

TÉRMINO DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO – Computo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO – No operancia La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se acusa un acto que concluye una actuación administrativa el término debe contarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el

conocimiento de la decisión, tales plazos comienzan a correr desde el día siguiente. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1º.) del artículo 164, del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 164 COMPUTO DE LA CADUCIDAD CUANDO SE DEMANDAN ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE NIEGAN PRESTACIONES SOCIALES Cuando se pretenda el reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales, no es procedente la aplicación de la regla de caducidad de los 4 meses, para las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras exista el vínculo laboral, pero una vez finalizada esta relación, no aplica el criterio de «periodicidad», por lo que se someterá a los términos de caducidad establecidos por los medios de control

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de enero de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 76001-23-33-000-2016-00815-01(4555-17)

Actor: RUBIELA DELGADO ESCOBAR Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora

contra el auto del 10 de octubre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Rubiela Delgado Escobar.

1. Antecedentes

1.1.Demanda 1.1.1. Pretensiones La señora Rubiela Delgado Escobar, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del Oficio número 0102-035-01, proferido por la secretaria de gestión humana y desarrollo organizacional de la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) disponer por concepto del reajuste salarial el valor de $ 269.555.264; ii) pagar las prestaciones sociales dejadas de percibir desde el 20 de junio de 2014, y iii) cancelar indexados los anteriores conceptos. 1.2. Actuación procesal 1.2.1. Auto apelado El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 10 de octubre de 2017, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Rubiela Delgado Escobar. Al respecto indicó que si bien la demandante acusó el oficio del 20 de febrero de 2015, por medio del cual la Gobernación del Valle del Cauca le negó el reajuste

salarial y las prestaciones sociales a partir de los Decretos números 1867 de 1999, y 0015 del 2000, fueron estos los que modificaron su situación jurídica, comoquiera que fueron los que dispusieron la reforma administrativa que la afectó. Como consecuencia, la demandante debió enjuiciar los mencionados decretos de conformidad con el artículo 136 del CCA (vigente para la época de los hechos), dentro de los 4 meses siguientes a su expedición. Por tal motivo, consideró que si bien los decretos mencionados fueron declarados nulos por el Consejo de Estado, ese pronunciamiento no modificó las situaciones consolidadas con anterioridad, como fue su nombramiento en la nueva planta de personal; por lo tanto, lo que en realidad pretendió la demandante, fue revivir los términos de caducidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 1.2.2. Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación explicando que el Tribunal se apartó del orden normativo, comoquiera que dirigió la atención a otras decisiones administrativas distintas al acto demandando, pues se centró en los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000, que reformaron la planta de personal de la gobernación del Valle del Cauca, que si bien hacen parte de los hechos que rodearon la restructuración de la entidad, no son los que pretendió enjuiciar para obtener su nulidad. Las pretensiones de la demanda tienen como propósito la nulidad y restablecimiento del derecho del acto administrativo número 0102-035-01 del 20 de febrero de 2015, el cual negó la solicitud de homologación, nivelación, reajuste

salarial y sus prestaciones sociales. Así pues, como la actora sigue vinculada con la entidad territorial, la afectación salarial está vigente, las prestaciones son periódicas e irrenunciables y se siguen causando; por lo tanto, no son los actos señalados por el Tribunal los que se pretende enjuiciar, sino la decisión administrativa número 0102-035-01 del 20 de febrero de 2015.

2. Consideraciones 2.1.Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, en consonancia con las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesto por la señora

Rubiela Delgado Escobar. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control; ii) del conteo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que niegan prestaciones sociales; y iii) solución al caso concreto. 2.2. De la caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial1. Al respecto la Corte Constitucional ha

sostenido2: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la

incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia3. Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del cual es pertinente resaltar el contenido del numeral 2, literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, que es el siguiente: 1 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 2 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 3 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

(…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; (…). Conforme con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se acusa un acto que concluye una actuación administrativa el término debe contarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión, tales plazos comienzan a correr desde el día siguiente4. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1º.) del artículo 164, del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo5.

4 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». 5 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»6.

2.3. Del conteo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que niegan prestaciones sociales Es necesario indicar que cuando se pretenda el reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales, no es procedente la aplicación de la regla de caducidad de los 4 meses, para las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras exista el vínculo laboral, pero una vez finalizada esta relación, no aplica el criterio de «periodicidad», por lo que se someterá a los términos de caducidad establecidos por los medios de control7. Con el propósito de brindar claridad sobre el tema, en la sentencia del 1.° de octubre de 20148, se estableció lo siguiente: Ahora bien, en punto de reclamación por salarios y demás prestaciones sociales derivadas de una relación laboral, que es la tesis planteada por el recurrente y, haciendo una interpretación extensiva de la línea jurisprudencial citada en precedencia, habrá de predicarse su periodicidad mientras subsista el vínculo laboral, ya que tal derecho (el de recibir salarios y prestaciones), contrario a la característica de la mesada pensional, no es vitalicio ni sustituible, sino finito e intuito personae, al extinguirse por la desaparición del nexo laboral y sólo exigible por el sujeto que de manera directa hubiere prestado sus servicios en cumplimiento de las estipulaciones pactadas en el mismo; dicho en otras palabras, la periodicidad de las prestaciones reclamadas por la demandante desapareció el mismo día en que ocurrió su desvinculación como empleada de la entidad demandada, por lo que, ante la afectación de sus derechos, ha debido impetrar la acción

correspondiente dentro del término de caducidad […] (Resalta la Sala) 6 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá d.c., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-200900858-01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B

Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez Bogotá D.C., Ocho (8) De Septiembre De Dos Mil Diecisiete (2017). Radicación Número: 76001-23-33-000-2016-01293-01(4218-16) 8 C.P Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente número: 05001-23-33-000-2013-0026201(3639-14).

El anterior criterio se aplica igualmente cuando se pretenda la reclamación por concepto de salarios y demás prestaciones sociales. En efecto, la posición asumida por esta Corporación ha sido clara en indicar que, mientras el vínculo laboral subsista, las prestaciones sociales enunciadas tienen el carácter de periódicas, aun cuando de ellas se efectúen pagos parciales, toda vez que no se ha materializado la liquidación definitiva que se produce una vez finaliza la relación laboral9. Bajo tales parámetros, es posible que el servidor público solicite el reconocimiento

y pago parcial o total y en caso tal de no estar de acuerdo con lo resuelto por la entidad, es procedente acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier momento, sin que el ejercicio el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se vea afectado por la caducidad. Por el contrario, si el vínculo no subsiste, opera el término contenido en el ordinal 2.°, literal d) del artículo 164 del CPACA. 2.4. Solución al caso concreto. Teniendo en cuenta el anterior contexto, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en los acápites anteriores, en el presente caso se concluye lo siguiente: El a quo consideró que los argumentos de la demanda van dirigidos a pretender la nulidad del Oficio número 0102-035-01, proferido por la secretaria de gestión humana y desarrollo organizacional de la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca, en vez del Decreto 1867 de 1999 que estableció la estructura administrativa, la planta global de cargos del nivel central del departamento del Valle del Cauca y el 0015 de 2000, que determinó la escala de salarios para los grados de remuneración de los cargos de los diferentes niveles de la administración central departamental, que fueron los que modificaron su situación jurídica. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A.

Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Radicación: 76-001-23-33-000-2014-00498-01. N.°

Interno: 3751-2014. Bogotá D.C., 4 de septiembre de 2017.

Al sustentar el recurso de apelación, la demandante precisó que los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000, no fueron las decisiones administrativas que le causaron afectación a su situación jurídica, como lo aseguró el Tribunal, sino el acto administrativo número 0102,03501 del 20 de febrero de 2015, que le negó la solicitud de homologación, nivelación, reajuste salarial y sus prestaciones sociales, situación que le permite inferir que no ha caducado la oportunidad para interponer la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora bien, es oportuno precisar que el Decreto número 0018 de 2000 fue el acto administrativo que incorporó a la demandante a la nueva planta de personal y bajo este contexto, el acto general de reestructuración fue el Decreto 1867 de 1999 que estableció la estructura administrativa, en la planta global de cargos del nivel central del departamento del Valle del Cauca. Así pues, de acuerdo a la autonomía de cada entidad administrativa, cada proceso de restructuración tiene sus propias especificidades y dependerá de cada caso en particular identificar los actos administrativos susceptibles de control judicial, verbigracia, el acto general de reestructuración, el de comunicación o el de incorporación10. Pero comoquiera que la discusión del caso analizado se centró en la solicitud de nivelación salarial, era necesario que demandara la decisión administrativa que le negó el derecho reclamado, es decir, el acto administrativo número 0102,03501 del 20 de febrero de 2015, como efectivamente lo hizo, luego de la advertencia realizada por el Tribunal.

Sin embargo, la Sala observa que pese a que la demandante subsanó el defecto anotado por el a quo, este insistió en que la demanda estaba dirigida en contra de un acto que no varió su situación jurídica que, en realidad, se había consolidado con los decretos que determinaron la restructuración y consecuente incorporación de la demandante en la planta de personal de la entidad, expedidos en el año de 1999 y por ello declaró la caducidad. La Sala no comparte el anterior planteamiento, pues entiende que lo que pretende la demandante es, en últimas, una nivelación salarial que conlleva el reajuste de sus prestaciones sociales que podría surgir en el evento de que logre sacar 10 Corte Constitucional T-228 de 2016 MP Jorge Iván Palacio Palacio. avante su pretensión, y esa situación le da el derecho de reclamar ante la administración y demandar, en cualquier tiempo, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 164, numeral 1, literal c), por tratarse de prestaciones que tienen un carácter periódico y más aún cuando el vínculo laboral con la entidad está vigente. Así pues, la posibilidad de demandar en cualquier tiempo, surge de que la pretensión trata el acto administrativo tiene el carácter de prestación periódica, es decir, un acto que niega prestaciones sociales y salariales, como fue el oficio demandado por la actora11. Por las anteriores razones, la Sala revocará el auto de 10 de octubre de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por la señora Rubiela Delgado Escobar contra el Departamento del Valle del Cauca, en cuanto se considera inadecuada la razón

que motivó la inadmisión y rechazo de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

Resuelve

1. Revocar el auto de 10 de octubre de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual rechazó por caducidad la demanda interpuesta por la señora Rubiela Delgado Escobar, contra el departamento del Valle del Cauca.

2. Devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión para que provea sobre la admisión de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. 11 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés Bogotá, D.C.26 de julio 2018, radicación número: 11001-03-15000-2018-00615-01(Ac) actor: departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda - Fondo Pensional Territorial de Boyacá. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

CLP