CE-SECCION SEGUNDA-85001-23-31-000-2006-00295-01(0866-07)-2008

1 Referencia No 0866-2007

Demandante: José Vladimir Navarro Calderón EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ORDEN DEPARTAMENTAL – Creación y reestructuración. Competencia . Marco normativo Acorde al artículo 300 numeral 7º de la C.P. y los artículos 60 numeral 6º, 255 y 261 del Decreto 1222 de 1986, la competencia para la creación y reestructuración de las empresas industriales y comerciales del orden departamental, está reservada a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador; incluso en ejercicio de las facultades pro-témpore el Mandatario Departamental tiene esta potestad en consonancia con lo previsto en el artículo 300 numeral 9º de la C.P. y los artículos 60 numeral 10 y 262 del Decreto 1222 de 1986. El artículo 282 del Decreto 1222 de 1986 establece las funciones de las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden departamental y en el literal c) contempla “…Determinar la organización interna de la entidad mediante la creación de las dependencias o unidades administrativas a que hubiere lugar y el señalamiento de sus funciones”.

EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMECIALES DEL ORDEN DEPARTAMENTAL – Estatuto básico. Definición y expedición. Antecedente jurisprudencial / EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ORDEN DEPARTAMENTAL – Estatutos internos. Antecedente jurisprudencial “… Conviene, pues, distinguir entre el estatuto básico de las entidades y los estatutos internos, que son los aludidos por la norma sub examine. En efecto, el estatuto básico lo expide el Congreso mediante ley. Se entiende por tal,

acogiendo la definición dada por la Corte Suprema de Justicia, el conjunto de reglas que determina su denominación, su sede, las actividades que ha de desarrollar, el patrimonio inicial y demás haberes presentes y futuros, los órganos por medio de los cuales tiene que actuar, la manera de constituirlos y sus atribuciones respecto de terceros, los representantes legales, manera de designarlos, los poderes que pueden ejercer, las formalidades y requisitos a que esté sometida la validez de sus actos. "Los estatutos básicos son, en definitiva, el complemento necesario del acto de creación propio del Congreso, mediante el cual surge la entidad pública. "Los tratadistas señalan como necesidad básica, la distinción entre dichos estatutos básicos, y los llamados estatutos internos, los cuales no pueden ser considerados, en el sentido estricto de la palabra como estatutos, como lo señaló la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 15 de septiembre de 1973. 'Mejor sería -señala esta Corporaciónllamar a esos documentos reglamentos internos o, como concesión al uso referido, estatutos internos o de organización interna, los cuales pueden adoptarse por la junta directiva u otros órganos o funcionarios, con arreglo a la ley o a los estatutos básicos cuando estos no los consigne…”. EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ORDEN DEPARTAMENTAL – Estructura básica y estructura interna El señalamiento de la estructura básica de la entidad (Empresa Industrial y comercial del orden Departamental) comprende la determinación de los órganos por medio de los cuales tiene que actuar, la manera de constituirlos y sus

atribuciones respecto de terceros, los representantes legales, la forma de designarlos, los poderes que pueden ejercer, las formalidades y los requisitos a que están sometidos para su validez los actos. Por su parte, la estructura interna atañe a la organización prevista al interior de la entidad con la definición de las dependencias y las funciones de cada una de ellas. EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ORDEN DEPARTAMENTAL – Creación de dependencias o unidades administrativas. Competencia La estructura orgánica es una facultad exclusiva del órgano que crea las empresas industriales y comerciales del orden departamental, vale decir la titularidad para estos efectos recae en la Asamblea Departamental conforme a los artículos 300 numeral 7º de la C.P., y 60 numeral 6º, 255 y 261 del Decreto 1222 de 1986, la cual excepcionalmente pueden ejercer los gobernadores acorde a lo previsto en el artículo 300 numeral 9º de la C.P. y los artículos 60 numeral 10 y 262 del Decreto 1222 de 1986. En consecuencia, se concluye que respecto de las empresas industriales y comerciales del orden departamental, solamente las 2 Referencia No 0866-2007

Demandante: José Vladimir Navarro Calderón juntas directivas están facultades para proponer las modificaciones a la estructura orgánica que considere pertinentes; que la competencia para modificar la estructura orgánica la tienen las Asambleas Departamentales y excepcionalmente los gobernadores, y que a las juntas directivas les compete adoptar los estatutos internos. Al ente jurídico que crea la entidad descentralizada le compete definir los órganos de representación, los cuales son comprensibles del concepto de

estructura básica u orgánica al que alude el literal b) del artículo 90 de la Ley 489 de 1998. Este criterio armoniza y es concordante con la autonomía que caracteriza a las entidades descentralizadas pues resulta obvio que la voluntad de crear o suprimir una dependencia no emerja del órgano que la crea sino de sus órganos de representación, lo que resalta los rasgos de autonomía que se otorga a dichas entidades y permite el dinamismo en la toma de decisiones. Se concluye que la estructura básica u orgánica de la entidad, propia de los estatutos básicos, es una noción que alude a los órganos de dirección y representación y que la noción estatuto interno o de reglamentación interna se refiere a la organización interna y comporta la facultad de crear dependencias o unidades administrativas con la finalidad de distribuir las tareas, lo cual representa un modelo del clásico concepto de desconcentración administrativa. GERENTE DE EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ORDEN DEPARTAMENTAL - Funciones En sujeción a la autonomía que caracteriza las entidades descentralizadas entre ellas las empresas industriales y comerciales del Estado, permitió la Ley 489 de 1998 entre las atribuciones del Gerente las de cumplir “…todas aquellas funciones que se relacionen con la organización y funcionamiento que no se hallen expresamente atribuidas a otra autoridad” (artículo 92) y como la citada Ley en el artículo 90 no le asignó directamente la atribución señalada en el artículo 3º inciso 5º del acto acusado, era dable que en los estatutos internos se asignara la competencia materia de discusión al Gerente del INSTITUTO FINANCIERO DE

CASANARE. Corrobora el anterior parecer que el señalamiento de las funciones no reguladas expresamente por el legislador o por el órgano creador de la entidad en los estatutos básicos, puede ser desarrollada en los internos.

Nota de relatoría: Se niega la nulidad del Acuerdo 002 de 2006, artículos 1, 2, 3 inciso 5, 11 y 115

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 85001-23-31-000-2006-00295-01(0866-07)

Actor: JOSE VLADIMIR NAVARRO CALDERON Autoridades Departamentales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 7 de diciembre de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

3 Referencia No 0866-2007

Demandante: José Vladimir Navarro Calderón JOSÉ VLADIMIR NAVARRO CALDERÓN acude a la Jurisdicción en ejercicio de la acción que contempla el artículo 85 del C.C.A. y solicita la nulidad de los Acuerdos expedidos por la Junta Directiva del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE todos de fecha 24 de enero de 2006, respectivamente del siguiente tenor: No. 0002 que adopta la Estructura de la Entidad y se dictan otras

disposiciones; No. 0003 que establece el Sistema de Nomenclatura y Clasificación de cargos, de Funciones y Requisitos Generales y se dictan otras disposiciones; No. 0004 que adopta la Planta de Personal y se dictan otras disposiciones; No. 005 que ajusta el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los Empleos de la Planta de Personal y No. 006 que fija la Escala Salarial. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 6 de julio de 2006, el Tribunal Administrativo de Casanare, observó una indebida acumulación de pretensiones en los términos de los artículos 145 del C.C.A. y 82 del C.P.C. y en consecuencia concedió cinco (5) días a la parte actora para subsanar la falencia anotada. En cumplimiento del proveído anterior, el demandante limitó el libelo a la impugnación del Acuerdo No. 002 del 24 de enero de 2006 proferido por la Junta Directiva del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE y siendo así, resumirá la Sala el concepto de violación expuesto en la demanda en lo atinente únicamente al Acto Administrativo anterior. (fls 86 a 87 y 88). NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La Junta Directiva del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE mediante el Acuerdo No. 002 del 24 de enero de 2006, adoptó la Estructura de la entidad en mención, invocando en sustento las atribuciones que le confiere el literal b) del artículo 90 de la Ley 489 de 1998 y el literal c) del artículo 13 del Acuerdo No.

0035 del 27 de diciembre de 2002. El Acto Administrativo impugnado fue adoptado por el Gerente del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE mediante la Resolución No. 085 del 24 de enero de 2006 con base en las facultades conferidas en los Decretos No. 107 del 27 de julio de 1992 y No. 0073 del 30 de mayo de 2002 proferidos por el Gobernador de Casanare. Con la expedición de la decisión acusada, se vulnera el numeral 7º y el inciso final del artículo 300, el artículo 305 y el artículo 338 de la C.P; los numerales 5º y 6º del artículo 60 y el artículo 94 del Decreto 1222 de 1986; el parágrafo 1º del artículo 68, el artículo 73, el artículo 89, el literal b) del artículo 90 y el artículo 115 de la Ley 489 de 1998 4 Referencia No 0866-2007

Demandante: José Vladimir Navarro Calderón La Junta Directiva del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE al expedir el Acuerdo No. 002 del 24 de enero de 2006 “Por medio del cual se adopta la estructura para el Instituto Financiero de Casanare y se dictan otras disposiciones”, se arrogó atribuciones que están reservadas a otras autoridades puesto que la adopción de la Estructura Orgánica por disposición Constitucional y legal corresponde a las Asambleas Departamentales a través de las Ordenanzas a iniciativa del Gobernador o con facultad pro-témpore para aquél.

Se indica que el legislador solamente faculta a las Juntas Directivas de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado para proponer al Gobierno

Nacional las modificaciones a la Estructura Orgánica que considere pertinentes. Por su parte, el artículo 2º del Acto Administrativo acusado, contrasta con los artículos 73 y 89 de la Ley 489 de 1998 porque la Junta Directiva no debe estar conformada por los miembros que establece el artículo 9º del Acuerdo No. 0035 del 27 de diciembre de 2002 “Por medio del cual se adoptan los Estatutos del Instituto Financiero de Casanare IFC”, sino por los designados en los actos de creación de la Entidad que corresponde a los Decretos No. 107 del 27 de julio de 1992 y No.0073 del 30 de mayo de 2002 expedidos por el Gobernador de Casanare. El inciso 5º del artículo 3º del acto acusado, vulnera el artículo 305 de la C.P. y el artículo 94 del Decreto 1222 de 1986 porque al establecer como funciones del Gerente las de “designar, nombrar o contratar y suprimir empleos, conforme a la autorización de la junta directiva y…”, le otorga facultades no previstas para este servidor y mucho menos con la autorización de la Junta Directiva, dado que aquéllas están reservadas para el Gobernador en los términos de las disposiciones referidas. El inciso 11 del artículo 3º del acto acusado, vulnera el artículo 338 de la C.P. debido a que al establecer como funciones del Gerente elaborar y presentar a consideración de la Junta Directiva los proyectos relacionados con las tarifas y derechos que debe cobrar el Instituto por los servicios que presta, usurpa

competencias que en períodos de paz corresponden a las Asambleas o los Concejos Municipales. Por último, el artículo 10 del acto acusado, desconoce el artículo 115 de la Ley 489 de 1998 por cuanto la estructura de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado se determina a iniciativa del Gobernador a través de las Asambleas o por facultades protémpore conferidas al mandatario Departamental. A su turno, quien aprueba la Planta Global es el gobierno departamental y el gerente solamente distribuye los cargos conforme a dicha estructura.

LA SENTENCIA APELADA

5 Referencia No 0866-2007

Demandante: José Vladimir Navarro Calderón El Tribunal Administrativo de Casanare mediante sentencia del 15 de marzo de 2007 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Declaró la nulidad de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º y 7º y denegó la pretensión anulatoria de los demás artículos del acto acusado. Fundó su decisión en el análisis del Decreto 107 del 27 de julio de 1992 expedido por el Gobernador de Casanare, con fundamento en el cual se creó el FONDO

PARA EL DESARROLLO DE CASANARE hoy INSTITUTO FINANCIERO DE

CASANARE.

En el citado Decreto se precisaron aspectos tales como: a) la denominación, naturaleza, objeto, domicilio, actividades; b) dirección y administración, integración y funciones de la Junta Directiva representación legal y funciones del Gerente y c) régimen patrimonial y el de los actos, contratos y personal; es decir, se trató de un

acto de creación con todas las notas propias del Estatuto Básico. Refiere que el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE fue reestructurado con el Decreto No. 073 del 30 de mayo de 2002 expedido por el Gobernador, esta vez en ejercicio de las facultades otorgadas en la Ordenanza No. 33 de 2001, que mantuvo la estructura propia de un Estatuto Básico con lineamientos similares a los del acto de creación. Expresa que a su turno, la Junta Directiva del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE expidió el Acuerdo No. 35 del 27 de diciembre de 2002, que tuvo por finalidad y así lo indica en el artículo 1º, adoptar el Estatuto Básico de la entidad, con lo cual se incursionó en una competencia que correspondía al órgano competente para crearla y en consecuencia, consideró necesario inaplicar el texto del citado Acto Administrativo, lo cual a la postre incide en el Acuerdo No. 002 del 24 de enero de 2006 “Por medio del cual se adopta la estructura para el Instituto Financiero de Casanare y se dictan otras disposiciones” que se impugna en la demanda por constituir desarrollo directo de la decisión anterior. Con relación al artículo 10 del Acuerdo No. 002 del 24 de enero de 2006 “Por medio del cual se adopta la estructura para el Instituto Financiero de Casanare y se dictan otras disposiciones” que se controvierte por vulnerar el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, declara infundado el cargo, en tanto que la norma en mención atañe a la incompetencia de los órganos decisorios internos para aprobar la

planta de personal, asunto deferido al titular del control de tutela, esto es, en los órganos nacionales el Gobierno y en los territoriales el respectivo gobernador. No obstante, dichos cuerpos internos sí pueden adoptar la planta de personal acorde con la estructura fijada en actos superiores para someterla – por supuesto antes 6 Referencia No 0866-2007

Demandante: José Vladimir Navarro Calderón de aplicarla – a la aprobación de la autoridad administrativa de mayor nivel, en concreto el Gobernador. (fls 141 a 148 v).

RAZONES DE IMPUGNACIÓN El escrito contentivo del recurso de apelación, expresa que el a quo manifiesta en su decisión que dará aplicación a las premisas contenidas en un fallo reciente sobre empresas sociales del Estado el cual guarda “simetría conceptual” con lo debatido, conclusión que no comparte pues la normatividad de dichas entidades es sustancialmente diferente a la de las empresas industriales y comerciales del Estado. Expresa que en el artículo 8º del Decreto 107 del 27 de julio de 1992 expedido por el Gobernador de Casanare que creó el FONDO PARA EL DESARROLLO DE CASANARE “FONDESCA” hoy INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE se otorgaron facultades a la Junta Directiva para expedir los Estatutos lo cual aconteció con el Acuerdo No. 035 del 27 de diciembre de 2002, sin que en los mismos se efectuaran reformas al Estatuto Orgánico, es decir el acto en mención no creó un Estatuto nuevo, no definió la naturaleza jurídica del INSTITUTO

FINANCIERO DE CASANARE ni su misión, objetivos o estructura. De otra parte, con fundamento en el artículo 13 literal c) del Acuerdo No. 035 de 2002 referido a las funciones de la Junta Directiva, fue que se expidió el Acuerdo No. 002 de 2006 que adoptó la estructura para el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE sin que hubiera tenido por finalidad modificar la estructura interna en tanto que ésta se había efectuado a través del Decreto No.107 del 27 de julio de 1992 en concordancia con el Decreto No. 0073 del 30 de mayo de 2002, actos expedidos por el Gobernador de Casanare. (fls 163 a 166).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1º. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO

PARA CONOCER DEL ASUNTO.

El acto acusado estrictamente no se refiere a la estructura del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE sino también examina otros aspectos como pasa a explicarse: el artículo 2º consigna las funciones de la Junta Directiva; el artículo 3º incisos 5º y 11 versan sobre las funciones de la Gerencia, en su orden la de: “… Designar, nombrar o contratar y suprimir empleos, conforme a la autorización de la Junta Directiva y con estricta sujeción al régimen de nomenclatura y clasificación de cargos expedidos (sic) por el Gobierno Departamento (sic) y las escalas de remuneración establecidos (sic) por la Asamblea Departamento (sic) para los empleados de los organismos y dependencias del sector central y

descentralizado” y “elaborar y presentar a consideración de la junta directiva, los 7 Referencia No 0866-2007

Demandante: José Vladimir Navarro Calderón proyectos relacionados con las tarifas y derechos que deba cobrar el instituto, por los servicios que presta”.

Por su parte, el artículo 10 comprende la elaboración DE LA PLANTA DE PERSONAL norma que es del siguiente tenor: “De conformidad con la estructura establecida en el presente acuerdo, la Junta Directiva adoptará la planta de personal del IFC”. Del conjunto de normas en mención, la Sala aprecia que el acto acusado no es en su totalidad de carácter laboral porque envuelve aspectos que no atañen directamente con la materia tales como la competencia para la fijación de la estructura y la expedición de proyectos relacionados con las tarifas y derechos que debe cobrar el Instituto. No obstante, se observan contenidos de un claro alcance laboral tales como la competencia para designar, nombrar o contratar el personal, suprimir empleos y adoptar la planta de personal. En ese orden de ideas, en aras de evitar segregar el ámbito de competencias asignado a la Sección Segunda del Consejo de Estado para conocer de las acciones de simple nulidad contra actos de contenido laboral1 de la conferida a la Sección Primera para conocer de los procesos de simple nulidad de actos administrativos no asignados a otras Secciones2 como sucede en el sub-lite, abordará la Sala en su totalidad el examen de legalidad del asunto desplazando del conocimiento a la Sección Primera del Consejo de Estado en lo que a ella estrictamente le correspondería. Lo anterior encuentra justificación en la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, principio de debida observancia por la administración de justicia,

el cual prevalece sobre la distribución interna de competencias que hacen las Corporaciones para asumir el conocimiento de los asuntos. Con fundamento en lo anterior, la Sala observa que el Reglamento Interno del Consejo de Estado, corresponde ser armonizado con dicho principio constitucional (artículo 228), en aras de evitar que frente a un solo acto administrativo se profieran pronunciamientos de varias secciones, con lo cual no se atendería que de todas maneras el juez competente para conocer de la controversia es el mismo, vale decir, para el caso el Consejo de Estado por tratarse del examen en segunda instancia, de la acción de simple nulidad de un acto departamental. (artículo 132 numeral 1º). 2º. EL ACTO ACUSADO En el acápite de las declaraciones y condenas, se impugna el Acuerdo No. 0002 del 24 de enero de 2006 expedido por la Junta Directiva del INSTITUTO 1 Artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado 2 Ibídem. 8 Referencia No 0866-2007

Demandante: José Vladimir Navarro Calderón FINANCIERO DE CASANARE “Por medio del cual se adopta la estructura para el Instituto Financiero de Casanare y se dictan otras disposiciones”.

3. CONSIDERACIÓN PRELIMINAR La parte actora no impugnó el contenido de la Resolución No. 085 del 34 de enero de 2006 proferida por el Gerente del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE que adoptó el acto acusado. (fls 83 a 84). La circunstancia anterior no impide a la

Sala emitir pronunciamiento de fondo porque frente a una eventual nulidad del acto acusado operaría respecto de aquél su decaimiento, fenómeno de eficacia o de pérdida de fuerza ejecutoria contemplado en el numeral 2º del artículo 69 del C.C.A. y que se acoge en guarda de principios constitucionales. (artículo 228).

4. MARCO NORMATIVO QUE RIGE LA CREACIÓN Y REESTRUCTURACIÓN

DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ORDEN

DEPARTAMENTAL.

Acorde al artículo 300 numeral 7º de la C.P. y los artículos 60 numeral 6º, 255 y 261 del Decreto 1222 de 1986, la competencia para la creación y reestructuración de las empresas industriales y comerciales del orden departamental, está reservada a la Asamblea Departamental a iniciativa del Gobernador; incluso en ejercicio de las facultades pro-témpore el Mandatario Departamental tiene esta potestad en consonancia con lo previsto en el artículo 300 numeral 9º de la C.P. y los artículos 60 numeral 10 y 262 del Decreto 1222 de 1986. El artículo 282 del Decreto 1222 de 1986 establece las funciones de las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden departamental y en el literal c) contempla “…Determinar la organización interna de la entidad mediante la creación de las dependencias o unidades administrativas a que hubiere lugar y el señalamiento de sus funciones”. Para la interpretación y alcance de la norma anterior, en lo atinente a la definición del concepto organización interna, concretamente en lo referente a los aspectos que ésta comprendía, se acudía a los artículos 24 del Decreto 3130 de 1968 y 26

del Decreto 1050 de 19683 y como tales disposiciones, a turno presentaban la misma dificultad conceptual, el intérprete se amparaba en el criterio jurisprudencial plasmado en la sentencia C-484 de 19954 de la Corte Constitucional en la cual se señaló: “… Conviene, pues, distinguir entre el estatuto básico de las entidades y los estatutos internos, que son los aludidos por la norma sub examine. En efecto, el estatuto básico lo expide el 3 Declarado EXEQUIBLE por la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia del 26 de septiembre de 1973. 4 Ref.: Expediente No. D-916, Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968. Actor:LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ, Magistrado Sustanciador: Dr. FABIO MORON DIAZ. Bogotá, D. C., octubre 30 de 1995. En la sentencia anterior, se decide declarar parcialmente inexequible el inciso 1º del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 y parcialmente inexequible el inciso 2º de la norma ibídem. 9 Referencia No 0866-2007

Demandante: José Vladimir Navarro Calderón Congreso mediante ley. Se entiende por tal, acogiendo la definición dada por la Corte Suprema de Justicia, el conjunto de reglas que determina su denominación, su sede, las actividades que ha de desarrollar, el patrimonio inicial y demás haberes presentes y futuros, los órganos por medio de los cuales tiene que actuar, la manera de constituirlos y sus atribuciones respecto de

terceros, los representantes legales, manera de designarlos, los poderes que pueden ejercer, las formalidades y requisitos a que esté sometida la validez de sus actos. "Los estatutos básicos son, en definitiva, el complemento necesario del acto de creación propio del Congreso, mediante el cual surge la entidad pública. "Los tratadistas señalan como necesidad básica, la distinción entre dichos estatutos básicos, y los llamados estatutos internos, los cuales no pueden ser considerados, en el sentido estricto de la palabra como estatutos, como lo señaló la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 15 de septiembre de 1973. 'Mejor seríaseñala esta Corporaciónllamar a esos documentos reglamentos internos o, como concesión al uso referido, estatutos internos o de organización interna, los cuales pueden adoptarse por la junta directiva u otros órganos o funcionarios, con arreglo a la ley o a los estatutos básicos cuando estos no los consigne…”. (subrayado no original). Del criterio jurisprudencial precedente, puede inferirse que el señalamiento de la estructura básica de la entidad comprende la determinación de los órganos por medio de los cuales tiene que actuar, la manera de constituirlos y sus atribuciones respecto de terceros, los representantes legales, la forma de designarlos, los poderes que pueden ejercer, las formalidades y los requisitos a que están sometidos para su validez los actos. Por su parte, la estructura interna atañe a la organización prevista al interior de la entidad con la definición de las dependencias y las funciones de cada una de ellas. En el año 1998 se expidió la Ley 489, que en el literal b) del artículo 90 estipula

que corresponde a las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado: “…..Proponer al Gobierno Nacional las modificaciones de la estructura orgánica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca…”. Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 68 de la disposición ibídem, contempla: “De conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial”. Del citado literal b) del artículo 90 de la Ley 489 de 1998, emerge que se faculta a las Juntas Directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado del 10 Referencia No 0866-2007

Demandante: José Vladimir Navarro Calderón nivel departamental, para proponer a la Asamblea Departamental las modificaciones de la estructura orgánica que considere pertinentes y para adoptar los estatutos internos y cualquier reforma que de ellos se introduzca.

Significa lo anterior, que la estructura orgánica es una facultad exclusiva del órgano que crea las empresas industriales y comerciales del orden departamental, vale decir la titularidad para estos efectos recae en la Asamblea Departamental conforme a los artículos 300 numeral 7º de la C.P., y 60 numeral 6º, 255 y 261 del Decreto 1222 de 1986, la cual excepcionalmente pueden ejercer los gobernadores acorde a lo previsto en el artículo 300 numeral 9º de la C.P. y los artículos 60 numeral 10 y 262 del Decreto 1222 de 1986.

En consecuencia, se concluye que respecto de las empresas industriales y comerciales del orden departamental, solamente las juntas directivas están facultades para proponer las modificaciones a la estructura orgánica que considere pertinentes; que la competencia para modificar la estructura orgánica la tienen las Asambleas Departamentales y excepcionalmente los gobernadores, y que a las juntas directivas les compete adoptar los estatutos internos. El criterio jurisprudencial anterior es pauta de orientación para desenvolver el problema jurídico que nuevamente surge con la expedición de la Ley 489 de 1998 artículo 90 literal c), toda vez que allí tampoco se precisa qué aspectos comprenden la estructura orgánica y la estructura interna de las empresas industriales y comerciales del orden departamental y por ello, se dificulta establecer el ámbito de competencia de los órganos facultados para crearlas y de los decisivos, vale decir de las juntas directivas en estas materias. En ese orden de ideas, en aras de despejar el panorama, la Sala observa que la organización interna de las entidades descentralizadas que en el literal c) del artículo 282 del Decreto 1222 de 1986 es comprensiva de la creación de dependencias y cuya competencia corresponde a las Juntas Directivas, se mantiene en el literal b) del artículo 90 de la Ley 489 de 1998 como un tema de los estatutos internos y por ende, de competencia de las Juntas Directivas. Se agrega a este razonamiento, que los órganos por medio de los cuales actúan las entidades descentralizadas, aspecto comprendido en los estatutos básicos o

de estructura básica, son los de dirección y administración y siendo así, el andamiaje orgánico de representación de la entidad debe ser definido por la autoridad que la crea. De manera que como en el literal b) del artículo 90 de la Ley 489 de 1998 subsiste el concepto de reglamento interno como sinónimo de organización interna, ello permite colegir que aquél comporta la facultad de crear dependencias, vale decir 11 Referencia No 0866-2007

Demandante: José Vladimir Navarro Calderón de definir la estructura con el señalamiento de los órganos que internamente la conforman.

En síntesis, al ente jurídico que crea la entidad descentralizada le compete definir los órganos de representación, los cuales son comprensibles del concepto de estructura básica u orgánica al que alude el literal b) del artículo 90 de la Ley 489