CE-SECCION SEGUNDA-85001-23-31-000-2012-00015-02(2302-14)-2018

VINCULACIÓN LABORAL CON LA ADMINISTRACIÓN - Empleados públicos y trabajadores oficiales / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - No es de naturaleza laboral / FUNCIONARIO DE HECHO - Vinulación inusual y anormal [L]os empleados públicos tienen con la Administración una relación legal y reglamentaria que se materializa en un acto administrativo de nombramiento y su posterior posesión, con la que adquieren tal calidad, que la conservan hasta el momento en que se configure cualquiera de las causales de retiro del servicio y se produzca el cese definitivo de funciones públicas; los trabajadores oficiales, un nexo contractual laboral. Además de estas dos vinculaciones, es oportuno mencionar que existe la que se efectúa por medio de contratos de prestación de servicios, que no es de naturaleza laboral, sino contractual estatal, pues estos se celebran para desarrollar actividades relacionadas con la marcha de la institución, cuando dichas actividades no puedan ser desarrolladas con personal de planta […] [H]ay otro tipo de vinculación inusual y anormal, como lo ha predicado la jurisprudencia, a la que se le ha denominado «funcionario de hecho», que se presenta cuando (i) existe un cargo público; (ii) se ejercen las funciones de manera irregular (sin nombramiento o elección, según el caso, ni posesión o que estos ya no estén vigentes), y (iii) que se desempeñen las labores en las mismas condiciones en las que lo haría un funcionario de planta de la entidad. Igualmente, cuando estas se desplieguen con la anuencia y permiso de las autoridades encargadas de controlar e impedir esta clase de situaciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 85001-23-31-000-2012-00015-02(2302-14)

Actor: JAIRO HUMBERTO ACEVEDO PATIÑO

Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE

Referencia: RECONOCIMIENTO ACREENCIAS LABORALES - FUNCIONARIO DE HECHO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el ente demandado contra la sentencia de 27 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que negó las pretensiones de la demanda del epígrafe.

I. ANTECEDENTES 1.1 Acción (ff. 2-24 ). El señor Jairo Humberto Acevedo Patiño, por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra el departamento de Casanare para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.1) Que se declare la nulidad del oficio 100-0535 y/o 15780 de 8 de noviembre de 2011, de la gobernadora de Casanare, en el que se le niega al actor el reconocimiento y pago de acreencias laborales a que tiene derecho y la existencia de la relación laboral que existió entre él y el departamento desde el 1.°

de enero de 2008 hasta el 31 de agosto de 2011. 2) Que se declare la existencia de una relación de carácter laboral entre el demandante y el ente accionado. 3) Que, como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al demandado el pago efectivo de todas las acreencias laborales y los factores prestacionales, tales como: salario, cesantías, primas, vacaciones, viáticos, compensatorios, aportes de pensiones, intereses a las cesantías, festivos, dominicales y horas extras y demás que resulten demostrados y probados, a que tiene derecho el actor como servidor público al haber desempeñado el cargo de escolta-conductor del señor gobernador de Casanare Óscar Raúl Iván Flórez Chávez, que deben liquidarse «con base en el salario determinado en el presupuesto de operación del año 2008, 2009 y 2010 y 2011 de la Gobernación de Casanare, e igualmente se liquide los aportes para efectos pensionales de mi representado». 4) Que se condene al departamento de Casanare al pago de la sanción moratoria de las cesantías por su falta de cancelación, conforme a la Ley 244 de 1995. 5) Que las condenas deben ser liquidadas, con sus respectivos intereses moratorios, y con base en el índice de precios al consumidor (IPC), de acuerdo con los artículos 176, 177 y 178 del CCA. 6) Que el departamento de Casanare reintegre al accionante al empleo de escoltaconductor, código 482, grado 8, nivel asistencial, o uno equivalente o superior categoría, a partir del 31 de agosto de 2011.

1. Que se disponga que no hubo solución de continuidad en la prestación de servicios del actor, desde cuando fue desvinculado hasta que sea efectivo el reintegro. 8) Que se condene en costas al ente accionado. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata el actor que el doctor Óscar Raúl Iván Flórez Chávez, el 28 de octubre de 2007, fue electo gobernador de Casanare para el período del 1.° de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2011. Después de haberle colaborado en su seguridad personal como candidato, se le vinculó, de manera verbal, al departamento como escolta-conductor «bajo la directa responsabilidad del Despacho del gobernador, a partir del 1 de enero de 2.008 hasta el 31 de agosto de 2.011» (sic).

Durante ese tiempo ejerció la labor de protección al gobernador, lo acompañó a diversos sitios dentro y fuera del departamento, y debía estar disponible cuando él lo requiriera; el esquema de protección también cubría a su familia, integrada por su señora y sus hijos. Su salario fue acordado con el señor gobernador de Casanare en la suma de $2.500.000, o, en su defecto, la asignación de la escala salarial determinada por la gobernación de Casanare, con la promesa de que iba a ser incluido en la nómina departamental, lo cual no se cumplió. Agrega que «el propio Gobernador Ing. FLOREZ CHAVEZ, le cancelaba personalmente o por intermedio de su secretario privado el señor JORGE OJEDA

y/o por medio de la primera dama la doctora SANDRA MILENA RODRIGUEZ SOLANO, sin completar el salario acordado sino que estos pagos se hacían parcialmente en promedio, desde el 1 de Enero del año 2008, hasta 31 de agosto del año 2011, recibió la suma de un millón doscientos mil pesos ($1.200.000) mensuales» (sic). Las funciones que desempeñó fueron las siguientes:

1. Conducir y responder por el mantenimiento y adecuada utilización del vehículo y el arma asignada; 2 Cumplir con el horario y rutas establecidas, de acuerdo con las instrucciones recibidas; 3. Cumplir con las normas y reglamentos establecidos en los desplazamientos del Gobernador y su familia;

4. Proponer rutas alternas y estrategias de seguridad en el desplazamiento personal del entorno del Gobernador; 5. Ejercer con suma reserva las funciones de seguridad personal y manejo de información de la cual conoció;

6. Responder por el buen estado mecánico de los vehículos y arma asignados; 7. Responder y mantener en perfecto estado el equipo de herramientas, señales y repuestos del vehículo asignado; 8.Cumplirestrictamente con los reglamentos y programación establecidos para el esquema de seguridad, en forma preventiva, correctiva y de aprovisionamiento de combustible y que los vehículos asignados estuvieran en perfectas condiciones; 10. Colaborar en labores de mensajería externa, a solicitud del señor Gobernador Ing. OSCAR RAUL IVAN FLOREZ CHAVEZ y de la primera dama la Doctora SANDRA MILENA RODRIGUEZ SOLANO; 11.

Retirar y guardar el vehículo junto con el arma de dotación en los días y lugares autorizados; 12. Verificar que los documentos del vehículo se encontraran actualizados e informar y adelantar los trámites necesarios para tal efecto; 13. Las demás funciones asignadas por la autoridad competente, de acuerdo con el nivel y la naturaleza del cargo; 14. Prestar seguridad integral, desarrollar estudios y evaluaciones de seguridad; 15. Vigilar y proteger a las personas e instalaciones de la entidad que le fueron asignadas;

16. Coordinar con otras autoridades el desarrollo y ejecución de los planes encaminados a garantizar la seguridad de personas que conformaban el entorno del señor Gobernador y su familia; 17. Realizar revistas periódicas a los vehículos, elementos de comunicación, armamento y municiones asignados; 18. Rendir informes verbales exigidos por el señor gobernador y el entorno de su Despacho (sic para todo el texto).

Manifiesta que las labores que realizó se encuentran descritas en el manual de funciones, adoptado por la gobernación de Casanare por Resolución 89 de 2006, para el empleo de escolta, grado 8, código 482, nivel asistencial. Por ello, formuló la reclamación administrativa ante la gobernación de Casanare sobre el pago de salarios, prestaciones y demás acreencias laborales, que le fue negada, y, por lo tanto, que «a partir de esta fecha se constituyó en mora sobre el pago de las acreencias reclamadas al Departamento de Casanare, sobre lo adeudado a mi representado de todas sus acreencias laborales y salarios del periodo antes indicado dos años y dieciséis días de servicios al igual que la

indemnización y ajuste de valor de las mismas» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado las siguientes: los artículos 2, 6, 13, 25, 53, 125 y 209 de la Constitución Política; 37, 40, 77, 78, 85, 206-214 del Código Contencioso Administrativo; Leyes 6.ª de 1945, 33 de 1985, 4.ª de 1992 y 244 de 1995; Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1042 de 1978, 26 de 1998 y 660 de 2002. El concepto de la violación reside, en breve, en que el exgobernador de Casanare para el período 2008-2011, señor Óscar Raúl Iván Flórez, contrató sus servicios, de manera verbal, para que cumpliera las funciones de escolta-conductor para él y su familia, con el compromiso de incluirlo a la nómina de la gobernación. Por ello, considera que si bien su vinculación fue efectuada de forma irregular, cumplió las funciones propias de un escolta de la gobernación de Casanare, por lo que adquirió la calidad de funcionario de hecho. Para sustentar sus argumentos, expone que la doctrina ha expresado varias opiniones y, entre ellas, la del profesor Gastón Jèze, con motivo del ejercicio de un cargo público, en tres categorías: el funcionario de derecho «el cual goza de una investidura regular, porque su designación o elección se ha efectuado cumpliéndose con todos los requisitos que las leyes establecen»; el funcionario de

hecho «que tiene una investidura, pero que esta es irregular y, además, aparentemente da la impresión de un funcionario legalmente designado», y el usurpador que «es el que carece de investidura o es tan burda la que tiene que no puede normalmente dar la impresión que da el funcionario de hecho». De tal suerte que para proveer cualquier empleo público se requiere que él esté contemplado en la respectiva planta y se tengan previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente, prescripción que está a cargo del presidente, los gobernadores y los alcaldes la facultad de crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administración central, departamental o municipal. Alega que el funcionario de hecho o servidor público de hecho existe en los cuatro casos siguientes: a) Cuando sin nombramiento ni elección conocidos, un individuo desempeña un puesto público bajo tales circunstancias de reputación y aquiescencia que inducen al público a considerarlo como un funcionario legítimo; b) Cuando la elección o el nombramiento ha existido y son válidos, pero el funcionario ha dejado de cumplir un requisito o condición legal; c) Cuando ha habido elección o nombramiento pero el funcionario es inelegible, o falta la competencia del órgano que lo nombró o eligió o hubo irregularidad o defecto en el ejercicio de la competencia y esas circunstancias son desconocidas por el público, y d) Cuando el nombramiento o elección se han hecho de acuerdo con un ley que más tarde es declarada inconstitucional. Para terminar, afirma que el presente caso se enmarca dentro de los presupuestos señalados en la primera y tercera de las hipótesis enunciadas, puesto que era un

hecho notorio. Al respecto, hace alusión a una reciente decisión del Consejo de Estado, sala de lo contenciosoadministrativo, sección segunda, subsección B, consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez, al resolver un fallo confirmatorio del Tribunal Administrativo de Casanare. 1.2 Contestación de la demanda (ff. 61-71). El ente territorial se opone a las pretensiones y estima que el actor no tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que reclama, ya que nunca existió entre ellos una relación laboral o contractual. Expone que en algunas veces pueden presentarse los llamados funcionarios de hecho, que sin título o con uno irregular, ejercen funciones públicas como si lo fueran. Para que se configure la existencia de una relación de hecho es necesario que el cargo esté creado, de conformidad con las normas legales, y la función sea ejercida irregularmente; pero, «en el caso sui examine el cargo de ESCOLTA CONDUCTOR no existe en la planta de personal del Departamento de Casanare establecida en el Decreto No 0118 del 31 de Julio de 2011 "Por el cual se suprime y establece la nueva planta de personal de la Administración Central del Departamento de Casanare y se dictan otras disposiciones", y de acuerdo con las funciones que manifiesta el demandante haber desempeñado no corresponden a funciones públicas porque incluso prestaba su servicio de escolta no solo al Ing. RAUL FLOREZ CHAVES, sino también a su familia» (f. 66) [sic para todo el texto]. Lo anterior, agrega, confirma una vez más que lo que existió fue un contrato de trabajo verbal entre Flórez Chávez y el demandante, y esta relación laboral no

trasciende a la órbita del departamento de Casanare, puesto que el servicio de seguridad privada se le prestaba al ingeniero Raúl Flórez cuando ejercía el cargo de gobernador por intermedio del Ministerio de Defensa NacionalPolicía Nacional. No obstante, si este decidió contratar, de manera personal, escoltas privados y realizar acuerdos de pago directamente, es absurdo pensar que por el simple hecho de ostentar un cargo público se tenga que obligar a la entidad pública a sufragar los sueldos y prestaciones sociales del personal contratado por él. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro de lo no debido, inepta demanda por indebida escogencia de la acción, sanción moratoria no procede en el enriquecimiento sin causa y prescripción de derechos laborales.

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Casanare, en sentencia de 27 de febrero de 2014, declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda por indebida escogencia de la acción y denegó las súplicas de la demanda, con fundamento en que, de conformidad con los artículos

122 y 125 de la Constitución Política, para proveer un cargo de carrera, en principio debe surtirse el concurso de méritos, superarlo, ingresar en período de prueba y sobrepasarlo para ser escalafonado en el respectivo cargo; pero, mientras este se surte, la vacante correspondiente puede ser provista transitoriamente en encargo o en provisionalidad, en aplicación de la normativa que regula el cargo y los principios que rigen la función pública.

No obstante, existen cargos de libre nombramiento y remoción, cuyos titulares no se vinculan por concurso sino que obedecen a alguno de los criterios establecidos en el artículo 5.º de la Ley 909 de 2004. También hay otros que no tienen relación legal y reglamentaria, sino que llegan a la administración en virtud de un contrato de trabajo, pero ello ocurre con los empleados de las empresas industriales y comerciales del Estado y en el caso específico de algunas labores de los establecimientos públicos: trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas. A pesar de ello, hay circunstancias en que una persona natural puede ejercer funciones públicas como si fuese un verdadero servidor público, pero sin serlo, lo que provoca que se configure el llamado funcionario de hecho. En efecto, de las pruebas documentales aportadas, los testimonios recaudados y el interrogatorio de parte se desprende que entre la entidad demandada y el actor no existió ninguna relación laboral, pues quedó demostrado que el servicio fue prestado exclusivamente al exgobernador en virtud de un acuerdo entre estos, de tal forma que las órdenes y el pago fueron asumidos por el mismo exgobernador, y en ocasiones por su esposa y por el asesor.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN El actor, inconforme con la decisión del a quo, aduce, en esencia, que con el ejercicio de las funciones de escolta-conductor al servicio del señor Raúl Iván Flórez, en calidad de gobernador del departamento de Casanare, adquirió la condición de funcionario público de hecho, entre el 1.º de enero de 2008 y el 31 de

agosto de 2011. Esta vinculación, que fue legal y reglamentaria, según afirma, se configuró con todos los elementos requeridos, a pesar de que no existe acto de nombramiento, puesto que se prestó el servicio de manera personal y conforme al manual de funciones existente en la gobernación de Casanare (ff. 150-154).

IV. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por el accionante fue concedido, mediante auto de 3 de abril de 2014 (f. 156) ante esta Corporación, y se admitió por proveído de 2 de julio del mismo año (f. 160); y, después, en providencia de 29 de agosto siguiente, se dispuso a correr traslado simultáneo a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión y conceptuara, en su orden (f. 162), oportunidad aprovechada solo por el último de estos.

El Ministerio Público (ff. 164-170). La señora procuradora tercera delegada ante esta Corporación considera que la sentencia recurrida debe ser confirmada, toda vez que no se acreditaron los elementos de subordinación, dependencia y remuneración del actor, con el departamento de Casanare, puesto que no existió una relación laboral de carácter dependiente o subordinada, sino la existencia de una relación directa y personal con el gobernador y su familia. Por ello, el acto administrativo enjuiciado no se dictó en contravía del principio constitucional de la primacía de la realidad de la labor ejecutada sobre la formalidad de la contratación, por lo cual mantiene incólume su presunción de legalidad, máxime cuando el cargo de escolta-conductor para la época en que se

dice que se prestó el servicio no existía en la planta de personal del ente territorial accionado, dado que él era ejercido por miembros de la Policía Nacional (f. 85, cdno. 2); el arma que presuntamente utilizaba el actor en sus labores no formaba parte de los inventarios de la entidad accionada (f. 18, cdno. 2), ya que esta era de su propiedad y, además, la circunstancia de que los pagos de los sueldos devengados como escolta-conductor personal del gobernador no se hicieron a través del conducto oficial, tal como lo corrobora el mismo actor en su interrogatorio, al precisar que su sueldo era cancelado unas veces por la esposa del mandatario departamental, y, otras, por el asesor o por el mismo gobernador contratante; pero sin que obre prueba que se hubiera hecho con las exigencias presupuestales del ente accionado.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA), esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 5.2 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar, en los términos del recurso de apelación, si el accionante obtuvo la calidad de funcionario de hecho, entre el 1.º de enero de 2008 y el 31 de agosto de 2011, cuando prestó servicios de escolta-conductor al gobernador de Casanare. 5.3 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia.

En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de

conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Escrito del actor, de 28 de octubre de 2011, en el que solicita del departamento de Casanare que se le reconozcan y cancelen los salarios y todas las acreencias laborales dejados de percibir en la prestación de servicios de escolta-conductor, código 482, grado 8, del gobernador de dicho ente territorial, entre el 1.º de enero de 2008 y el 31 de agosto de 2011 (ff. 25-31). b) Oficio 100-0535 de 8 de noviembre de 2011, de la gobernadora de Casanare, por la cual resuelve de manera negativa la petición del accionante antes reseñada, en el sentido de que no existió ningún vínculo entre el departamento y el actor (ff. 33-37). c) Certificado de la directora de talento humano de la gobernación de Casanare, de 8 de julio de 2013, en que se declara que el demandante, entre el 2008 y el 2011, no perteneció a la planta de personal del departamento (f. 20, cdno. 2, pruebas). d) Interrogatorio de parte del demandante, de 10 de julio de 2013 (ff. 11-12, cdno 2, pruebas). e) Oficio S-2013-019461/ DECAS-GUPRO 29, de 25 de julio de 2013, del jefe seccional de protección y servicios especiales Decas, del departamento de Policía Casanare, en el que informa que el accionante nunca formó parte del esquema de

seguridad ni de logística del exgobernador de Casanare señor Óscar Raúl Iván Flórez Chávez (f. 85, cdno. 2, pruebas). f) Oficio S-2013-019325/ DECAS-GUPRO 29.11, de 23 de julio de 2013, del jefe de talento humano, del departamento de Policía Casanare, en el que comunica los nombres de los miembros del esquema de seguridad del exgobernador de Casanare señor Óscar Raúl Iván Flórez Chávez, durante el período comprendido entre el 1.º de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011 (f. 86, cdno. 2, pruebas). En el presente asunto, el actor pretende que se le reconozca como «funcionario de hecho» del departamento de Casanare, cuando prestó sus servicios al gobernador de ese ente territorial, en calidad de conductor-escolta —código 482, grado 8, nivel asistencial, según el manual de funciones (Resolución 89 de 2006) —, durante el período comprendido entre el 1.º de enero de 2008 y el 31 de agosto de 2011; y, en consecuencia, se declare que existió una relación legal y reglamentaria. Al respecto, se debe precisar que el artículo 122 de la Constitución Política señala: No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de

cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. […] Esto significa que los empleos de cada entidad deben estar instituidos en su planta de personal, de conformidad con los artículos 189, numeral 14, 305, numeral 7, y 315, numeral 7, de la Constitución Política, ya sea del orden nacional o territorial, y sus emolumentos deben constar en el respectivo presupuesto. En efecto, el artículo 2.º del Decreto 770 de 2005 concibe el empleo como el «conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado». A esta persona, el artículo 123 de la Carta Magna la califica con el término genérico de «servidor público», que cobija a los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, conocidos como empleados públicos y trabajadores oficiales. Y, a su vez, el artículo 125 ibidem preceptúa que «Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley». En este orden, los empleados públicos tienen con la Administración una relación legal y reglamentaria que se materializa en un acto administrativo de nombramiento y su posterior posesión, con la que adquieren tal calidad, que la conservan hasta el momento en que se configure cualquiera de las causales de retiro del servicio y se produzca el cese definitivo de funciones públicas; los

trabajadores oficiales, un nexo contractual laboral. Además de estas dos vinculaciones, es oportuno mencionar que existe la que se efectúa por medio de contratos de prestación de servicios, que no es de naturaleza laboral, sino contractual estatal, pues estos se celebran para desarrollar actividades relacionadas con la marcha de la institución, cuando dichas actividades no puedan ser desarrolladas con personal de planta, con arreglo al artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Sin embargo, hay otro tipo de vinculación inusual y anormal, como lo ha predicado la jurisprudencia, a la que se le ha denominado «funcionario de hecho», que se presenta cuando (i) existe un cargo público; (ii) se ejercen las funciones de manera irregular (sin nombramiento o elección, según el caso, ni posesión o que estos ya no estén vigentes), y (iii) que se desempeñen las labores en las mismas condiciones en las que lo haría un funcionario de planta de la entidad. Igualmente, cuando estas se desplieguen con la anuencia y permiso de las autoridades encargadas de controlar e impedir esta clase de situaciones. Sobre el particular, esta Subsección, en sentencia de 13 de febrero de 2014,1 dijo: […] […] Según la doctrina se denomina habitualmente funcionario de hecho a la persona que, sin título o con título irregular, ejerce funciones públicas como si fuese verdadero funcionario2 . Estas situaciones, pueden originarse de muy distintas maneras, pero cabe distinguir dos series de casos: a) En los períodos de normalidad institucional pueden surgir funcionarios de hecho. Se da esta situación cuando media título que habilita para el ejercicio de la función pública pero por causas anteriores o supervivientes resulta

inválido o deja de surtir efectos. Esto ocurre en hipótesis muy variadas: designación de una persona que no reunía las condiciones legales exigidas, por lo cual más tarde es revocada; funcionario que posteriormente a su designación se inhabilita para el ejercicio del cargo y que, no obstante, continúa ejerciéndolo, o que permanece en funciones luego de vencido el término de su mandato, etc. b) En épocas de anormalidad institucional, producida por guerras, revoluciones, grandes calamidades, etc., el panorama es distinto. En tales casos es frecuente que asuman el ejercicio de funciones públicas quienes no tienen título legal alguno. A veces son personas de buena voluntad que, frente a la desaparición de las autoridades constituidas, toman a su cargo ciertas funciones públicas. En este orden, los requisitos esenciales para que se configure el funcionario de hecho en los períodos de normalidad institucional son, que existan de jure el cargo y la función ejercidas irregularmente y que el cargo se ejerza en la misma forma y apariencia como lo hubiera desempeñado una persona designada regularmente3. […] De la aplicación de lo antes expuesto al caso controvertido, se tiene que en el proceso no existe prueba de que el empleo que dice el actor que ocupó 1 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 13 de febrero de 2014, expediente: 73001-23-31-000-2011-00215-01(2300-12), consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, actora: María Elizabeth Botero Lentino, demandado: municipio de Ibagué-secretaría de educación.

2Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, tomo I, cuarta edición, Montevideo, 1974, páginas 300 a 302. 3 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 15 de marzo de 2007, Expediente: 25000-23-25-000-1996-41885-01(6267-05), consejero ponente: Alberto Arango Mantilla. (conductor-escolta, código 482, grado 8, nivel asistencial), entre el 1.º de enero de 2008 y el 31 de agosto de 2011, existía en la planta de personal del departamento de Casanare, pues no se desvirtuó lo afirmado por el ente accionado en la contestación de la demanda, al dar respuesta a su hecho décimo segundo: «[…] hay que decir que efectivamente en el manual de funciones del Departamento fue adoptado mediante resolución No. 0089 de 2006, en donde las funciones del grado 8.º, código 482, nivel asistencial, corresponde al cargo CONDUCTOR MECÁNICO; las cuales no corresponden a la totalidad e integralidad de las señaladas en el numeral anterior,4 ya que las mismas en modo alguno hacen referencia a la asignación de armas» (f. 64). Tampoco se demuestra el ejercicio de funciones irregulares, a pesar de la falta de prueba de la existencia del empleo en la planta de personal del departamento de Casanare (presupuesto esencial para demostrar la configuración del «funcionario de hecho»), pues lo que se deduce es una relación laboral de carácter privado entre el entonces gobernador de Casanare, señor Óscar Raúl Iván Flórez Chávez,

y el demandante, señor Jairo Humberto Acevedo Patiño, para que le prestara sus servicios de conductor y escolta a él y su familia, tal como se infiere del interrogatorio de parte rendido por este último (ff. 11-12, cdno. 2, pruebas) así: […] PREGUNTADO: Indique al Despacho la razón o motivo por la cual usted ha sido llamado a declarar dentro de estas diligencias CONTESTÓ: Si estoy reclamando mis prestaciones, de trabajo de escolta cuando trabajé con el ingeniero Florez PREGUNTADO: Sírvase manifestar si entre la Gobernación de Casanare y usted se suscribió contrato laboral, orden de prestación de servicios o acto administrativo de nombramiento en el cual se le designara como escolta al servicio del Departamento de Casanare o estaba subordinado a la persona que ejercía l