CE-SECCION SEGUNDA-85001-23-33-000-2015-00210-01(4764-15)-2018

CADUCIDAD – Concepto / CADUCIDAD – Finalidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Computo El fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia. (…). La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el fenómeno de la caducidad: Corte constitucional, sentencia C-652 de 1997, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa. Sobre la suspensión del cómputo de la caducidad con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial: Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de 25 de noviembre de 2009,

C.P.: Enrique Gil Botero, rad.: 37555.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 / LEY 640 DE 2001 –

ARTÍCULO 21

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO CONTRA ACTOS AMDINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS –

Cómputo / ACTO DE EJECUCIÓN DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA COMO

REFERENTE DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO – Eventos En materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando: i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, auto de unificación de 25 de febrero de 2016, C.P.: Gerardo Arenas Monsalve, rad.: 1493-12.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00210-01(4764-15)

Actor: SERGIO LEONARDO ROA SÁNCHEZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra el auto de 15 de octubre de 2014, proferido por el

Tribunal Administrativo de Casanare, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Sergio Leonardo Roa Sánchez, contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, al considerar que había operado el fenómeno de caducidad.

1. Antecedentes

1.1. Demanda 1.1.1. Pretensiones El señor Sergio Leonardo Roa Sánchez, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos: i) decisión del 26 de mayo de 2014, proferida por el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Casanare, que lo declaró responsable y le impuso una sanción de destitución e inhabilidad general por 10 años; ii) auto del 14 de julio 2014, proferido por la inspectora delegada Regional Siete, que confirmó el fallo de primera instancia; iii) auto del 25 de agosto de 2014, que corrigió parcialmente la parte resolutiva del fallo de segunda instancia al referirse a la fecha de emisión de la decisión inicial, la cual es el 26 de mayo de 2014 y erradamente se indicó que fue 16 de mayo de 2014; y iv) Resolución número 03928 de 29 de septiembre de 2014, proferida por el director de la Policía Nacional, que hizo efectiva la ejecución de la sanción de destitución e inhabilidad, proferida el 26 de mayo de 2014. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho,

solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reintegrarlo al cargo que venía desempeñando al momento del retiro o a otro de igual o superior categoría; y ii) pagar los perjuicios materiales ocasionados, que al momento de presentar la demanda, los estimó en la suma de once millones setecientos veintiocho mil novecientos noventa y siete pesos. 1.2. Actuación Procesal 1.2.1. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto del 15 de octubre de 2015, rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el argumento de que el 29 de agosto de 2014 le fue notificada la decisión de destitución; el 24 de noviembre de ese año, faltando un mes y 5 días para cumplir los 4 meses para la caducidad, solicitó la conciliación; la audiencia se realizó el 23 de febrero de 2015, y ese día se expidió la certificación fallida de conciliación, lo que quiere decir que el término para instaurar el medio de control se reanudó el 24 de febrero de 2015 y se cumplió el 31 de marzo de 2015. De manera que como el actor radicó la demanda el 4 de mayo de 2015, para esa fecha ya se había configurado la caducidad. 1.2.2. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación explicando que el acto administrativo número 03928 de 29 de septiembre de 2014, el cual resolvió retirarlo del servicio, es un acto de ejecución que fue notificado el día 3 de octubre de 2014, fecha en la que inició el conteo de la

caducidad. La conciliación la solicitó el 24 de noviembre del mismo año, cuando solo había transcurrido 1 mes y 21 días, de los 4 meses para que ocurriera caducidad; la audiencia se celebró el 23 de febrero de 2015, por lo tanto, los términos reiniciaron el 24 de febrero de 2015, faltando dos meses y nueve días, para que se configurara la caducidad, pues el plazo para incoar la acción vencía hasta el 4 de mayo de 2015, por lo tanto, no hay caducidad del medio de control.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptaba en primera instancia, en consonancia con las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesto por el señor Sergio Leonardo Roa Sánchez.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control; ii) del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios que implican el retiro del servicio; y ii) solución al caso concreto. 2.2. De la caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de

un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial1. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido2: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha 1 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 2 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales

el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia3. Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del cual es pertinente resaltar el literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

(…). Conforme con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto

administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. 3 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión, tales plazos comienzan a correr desde el día siguiente4. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio

administrativo5. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»6. 2.3. Del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios que implican el retiro del servicio La Sección Segunda de esta Corporación7, mediante sentencia de unificación, precisó que en materia disciplinaria, cuando se discutan sanciones que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza. En tal sentido precisó: En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal 4 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no

haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». 5 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] 6 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá d.c., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-200900858-01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa 7 Expediente No.: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012). Actor: Rafael Eberto Rivas Demandado: Procuraduría General de la Nación. Magistrado ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sala de Sección Segunda 25 de febrero de 2016. o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el

término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […] La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De acuerdo con el anterior criterio, en materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando: i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral. A su turno, esta Corporación ha precisado que el conteo de la caducidad puede comenzar a computarse a partir del día siguiente a la notificación del

acto de ejecución «siempre que éste tenga incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral»8. Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivo los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución en tanto plasman en el «mundo material o jurídico»9 el contenido del acto que ejecutan, «dándole efectividad real y cierta»10. 2.4. Solución del caso concreto De conformidad con los elementos de juicio que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente:  Mediante decisión del 26 de mayo de 2014, el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Casanare, emitió fallo de primera instancia, en el que declaró responsable disciplinariamente al actor, imponiéndole una sanción de destitución e inhabilidad por 10 años11. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: César Palomino Cortés, Sentencia de 19 de febrero de 2018, Radicado No. 11001-03-25-000-2012-00067-00(0285-12), Actor: Oscar Orlando Parra Matiz. 9 Manual del Acto Administrativo. Sexta edición. Autor: Luis Enrique Berrocal Guerrero, página 330. 10 Ibídem. 11 Folios 425 al 480 cuaderno 2.  El 26 de mayo de 2014, la decisión anterior fue recurrida en apelación, aduciendo que el fallador argumentó su decisión en sin hacer una apreciación de las pruebas en su conjunto12.  Por medio de fallo del 14 de julio de 2014, proferido por la inspectora

delegada Regional Siete, fue desatado el recurso, quien confirmó la decisión13.  A través de la Resolución número 03928 de 29 de septiembre de 2014, proferida por el director general de la Policía Nacional, se ejecutó la sanción impuesta el 26 de mayo de 201414.  El 3 de octubre de 2014, se hizo efectiva la sanción de destitución e inhabilidad impuesta al demandante15.  El 24 de noviembre de 2014, el accionante presentó solicitud de conciliación prejudicial16.  El 23 de febrero de 2015, la Procuraduría 182 Judicial I Delegada para Asuntos Administrativos, expidió la constancia de conciliación fallida, indicando que la diligencia tuvo lugar en esa fecha17.  El 4 de mayo de 2015, el señor Roa Sánchez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ante el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal – Casanare18, el cual, mediante auto de 22 de mayo de 201519, se declaró sin competencia, por lo que mediante oficio del 16 de junio de 201620, remitió el expediente al Consejo de Estado y este, a su vez, mediante auto del 4 de agosto de 201521, lo remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Casanare. Teniendo en cuenta el anterior contexto, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en los acápites anteriores, en el presente caso se concluye lo siguiente:  En el caso sub judice, se observa que si bien es cierto la Resolución número 03928 de 29 de septiembre de 2014, ejecutó la sanción de

destitución e inhabilidad impuesta al señor Sergio Leonardo Roa Sánchez, el retiro efectivo de la entidad se hizo el 3 de octubre 2014; en consecuencia, esta última actuación determinó el conteo para establecer la caducidad del medio de control, el cual inició al día siguiente al de notificación del acto.  Ahora, esta Corporación ha sostenido que, en materia de retiro del servicio, cuando el disciplinado es destituido del servicio como consecuencia de la sanción disciplinaria, el término de caducidad 12 Folios 481 a 495 cuaderno 2. 13 Folios 528 al 561 cuaderno principal. 14 Folios 572 a 573 cuaderno principal. 15 Folio 699 cuaderno principal. 16 Folio 601 a 602 cuaderno principal. 17 Folios 603 a 604. 18 Folios 1 al 37 cuaderno 1 19 Folios 608 al 609 cuaderno principal 20 Folio 611 cuaderno principal. 21 Folios 614 al 617 cuaderno principal. empieza a correr a partir de la ejecución material del acto administrativo sancionatorio, es decir, del retiro real del disciplinado de la entidad, identificando de manera clara el día en que el funcionario se desprendió materialmente de sus labores22. Así se precisó en el auto de unificación dictado por la Sección Segunda del 25 de febrero de 2016 en los siguientes términos23: […] En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la

interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración.  Como consecuencia, el acto de ejecución para el caso bajo análisis, fue la Resolución número 03928 de 2013, de fecha 29 de septiembre de 2014 (folios 572 a 573), pero el retiro se hizo efectivo el 3 de octubre de 2014, de acuerdo a la certificación que reposa a folio 699, por lo tanto, la caducidad del medio de control inició al día siguiente a esta fecha.  Ante tal situación, el demandante, según se observa en el expediente, radicó la solicitud conciliación el día 24 de noviembre de 2014, cuando había transcurrido 1 mes y 20 días, la audiencia se celebró el día 23 de febrero de 2015 y la constancia fue expedida el día de su celebración, (folio 601 a 602), restándole 2 meses y 10 días para la caducidad, que se cumplirían después del 4 de mayo de 2015, y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 4 de mayo, es decir, el día de su vencimiento. Con fundamento en lo anterior, es necesario manifestar que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no está caducada, comoquiera que fue presentada en tiempo de acuerdo al análisis anteriormente realizado y, en consecuencia, no había lugar a disponer su rechazo invocando ese argumento, razón por la cual, el a quo deberá resolver sobre la admisibilidad

de la demanda. En mérito de lo expuesto, la Sala Resuelve Se revoca el auto del 15 de octubre de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Sergio Leonardo Roa Sánchez, por caducidad. 22 Consejo de Estado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 3 de septiembre de 1996, expediente S-636, actor Hernán Vega Vargas, magistrado ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo. Como se expondrá en los siguientes acápites de esta decisión, la Sala encuentra necesario unificar el criterio respecto al momento desde cual debe contabilizarse el término de caducidad para controvertir actos administrativos de carácter disciplinario que implican el retiro temporal o definitivo del servicio, en los casos en los que la sanción haya sido ejecutada de conformidad con el artículo 172 del Código Disciplinario Único y el acto de ejecución termine o suspenda el vínculo laboral del servidor público. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, proceso con radicado 11001-03-25-000-2012-00386-00 y número interno 1493-2012. Se ordena al Tribunal que proceda a resolver sobre la admisibilidad de la demanda. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

CLP