CE-SECCION SEGUNDA-85001-23-33-000-2016-00113-01(2816-16)

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Providencias enjuiciables / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Legitimación en la causa / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – No constituye una tercera instancia procesal Si bien el precepto jurídico transcrito, artículo 20 de la Ley 797 de 2003, indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación; ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones; iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley,

con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira; iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley; v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 21 / LEY 33 DE 1985 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / LEY 4 DE 1966 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 279 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 280 / DECRETO 806 DE 1998 – ARTÍCULO 52

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / DESCUENTOS POR CONCEPTO DE APORTES EN SALUD PENSIÓN GRACIA – Procedencia / DEVOLUCIÓN DE LAS SUMAS DE DINERO PAGADAS EN EXCESO – Improcedencia por falta de prueba de la mala fe del particular Se colige que las mesadas pagadas por concepto de pensión gracia están sujetas a los descuentos por salud; una interpretación que, sin duda, resulta acorde con el

artículo 143 de la Ley 100 de 1993 que, en virtud del incremento en la tasa de cotización a salud, propiciada por su entrada en vigor, ordenó el reajuste de las pensiones en la misma proporción. (…). Comoquiera que desde el 1° de abril de 1994 (fecha de entrada en vigor de la Ley 100) y el 1° de enero de 2007 las cotizaciones por Seguridad Social en Salud se establecieron en el 12% y 12.5%, respectivamente, y luego por la Ley 1250 de 2008 en un 12%, se tiene que la orden del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, de reintegrar al señor demandado las sumas que se le descontaron de la pensión gracia por tal concepto y suspender las deducciones, no solo desconoce la normativa que rige la materia, sino que además lesiona el patrimonio público y afecta la cobertura del Sistema General de Seguridad Social en Salud; por este motivo la Sala declarará fundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al encontrar probada la causal invocada, e infirmará la providencia del 23 de noviembre de 2012, proferida por el mencionado juzgado, para proceder a dictar la de reemplazo. (…). En el evento en que la entidad hubiese procedido a la devolución de los descuentos por concepto de salud, no habría lugar a ordenar que sean reintegrados, pues en aplicación del numeral 1, literal c), del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la fecha de presentación de la demanda, cabe entender que fueron recibidos de buena fe por parte de la demandada. Por tal motivo, se negará la

pretensión que en este sentido formuló la UGPP en la demanda de revisión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 85001-23-33-000-2016-00113-01(2816-16)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: SEGUNDO MANUEL MORENO MORENO Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal (Casanare), de 23 de noviembre de 2012, que accedió a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, interpuso acción especial de revisión con fundamento en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone lo siguiente: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».1

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó: (i) «revocar» (infirmar) la sentencia

del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, de fecha 23 de noviembre de 2012, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda; (ii) condenar al actor a la cancelación de los valores correspondientes por aportes a salud y a su devolución; (iii) condenar en costas a la parte demandada. 1.1.2. Hechos En síntesis, los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente demanda son los siguientes: i) El 1 de febrero de 2001, a través de la Resolución 01359, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia al señor Segundo Manuel Moreno Moreno, en cuantía de $992.858,25, efectiva a partir del 27 de julio de 2000.2 ii) El 16 de septiembre de 2010, mediante la Resolución PAP014005, Cajanal reliquidó la pensión gracia del señor Moreno, por nuevos factores de salario, y elevó su cuantía a la suma de $1.543.455, efectiva a partir del 27 de julio de 2000, con efectos fiscales desde el 21 de mayo de 2007, por prescripción trienal. Asimismo, ordenó efectuar un descuento del 12% del valor de sus mesadas, como aporte al Sistema General de Salud.3 iii) Contra la anterior decisión,4 el señor Segundo Manuel Moreno, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de Cajanal, con el ánimo de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución PAP014005, de 16 de septiembre de 2010, a través de la cual se reliquidó su

pensión gracia; y como restablecimiento de su derecho, solicitó «(…) se ordene a [Cajanal] a reintegrar y dejar de descontar de las mesadas pensionales (…) el 12% de descuento para salud ordenado en el acto administrativo demandado (…)».5 1 Folio 12 del cuaderno principal. 2 Folios 68 y 69 de la acción de revisión. 3 Folios 99 y 100 ibídem. 4 De la documental aportada con la acción de revisión no fue posible establecer la fecha de interposición de la demanda. 5 De acuerdo con las pretensiones de la demanda obrantes en la sentencia del 23 de noviembre de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, folio 42 ibídem. iv) El 23 de noviembre de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, mediante sentencia de 23 de noviembre de 2012,6 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Segundo Manuel Moreno Moreno contra Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), accedió a las pretensiones de la demanda. Los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia, para «(…) establecer si los descuentos con cargo a la nómina de la pensión gracia del demandante (…) por concepto del 12% en salud, tienen asidero legal y sustento normativo que justifique su traslado al Fosyga, determinando con base en este análisis si el acto administrativo cuya legalidad se

cuestiona goza de plena presunción de legalidad», pueden resumirse de la siguiente manera: i) De acuerdo con la «naturaleza jurídica de la pensión gracia», esta prestación «tiene naturaleza especial y que su reconocimiento corresponde a la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE en Liquidación». ii) Con fundamento en varios pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Casanare,7 las normas que regulan la pensión gracia y el Sistema General de Seguridad Social, «(…) no [se] encuentra cuál es la fuente legislada que autoriza a Cajanal (…) para aplicar el descuento demandado a un docente beneficiario de pensión gracia, de quien se predica la exclusión en bloque del sistema de Seguridad Social Integral, en los términos del artículo 279 de la Ley 100, (sic) porque fue la voluntad del legislador adscribirlo al régimen especial que administra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (…)». iii) El acto administrativo demandado contiene apreciaciones «opuestas a las leyes 100/93 ,797/03 y 812 del mismo año, las cuales según análisis del Superior “no establecieron suma alguna de aportes con cargo a la denominada pensión gracia, ni para su financiación, ni para la prestación asistencial”, ante la no existencia de norma que regule los descuentos materia de discusión (…)». 6 Folios 75 al 84 ibídem. 7 Citó las sentencias del 15 de septiembre de 2011, radicado: 2010-00167-01; del 7 de julio de 2011, radicado: 200900108-01; y del 23 de junio de 2011, radicado 2009-00011-01.

1. Por todo lo anterior, es nulo parcialmente el acto acusado y, en consecuencia, debe condenarse a la demandada a reintegrar los descuentos efectuados por concepto de aportes a salud de la pensión gracia del demandante y a cesar tal deducción.

La sentencia cobró ejecutoria el día 19 de diciembre de 2012, y no fue objeto de ningún recurso.8 1.1.4. La causal de revisión invocada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) considera que la providencia objeto de revisión está incursa en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de una sentencia judicial ejecutoriada cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».9 Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) El aporte al régimen contributivo, establecido por el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, en un 12%, modificado por la Ley 1122 de 2007 en un 12.5%, y luego por la Ley 1250 de 2008, nuevamente en un 12%, debe efectuarse a los docentes beneficiarios de la pensión gracia, toda vez que estos no se encuentran dentro de la excepción que prevé el artículo 279 de la mencionada Ley 100 de 1993. ii) No existe disposición alguna que excluya a los regímenes de excepción del deber de cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud; por el contrario, con sustento en la sentencia de la Corte Constitucional, T-546 de 2014, «está demostrado (…) que los

beneficiarios de la pensión gracia han estado obligados a efectuar los aportes correspondientes para la prestación de los servicios médico-asistenciales, situación que no varió con la expedición de la Ley 100 de 1993». Por lo tanto, el pago de las cotizaciones de salud es obligatorio, «independientemente de que se preste o no el servicio de salud, en acatamiento del principio de solidaridad que rige el sistema de Seguridad Social en Colombia». iii) En definitiva, la suspensión de descuentos en salud, que en la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal se ordenó respecto de la pensión 8 Según constancia de ejecutoria de la Secretaría del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, de fecha 2 de abril de 2013, visible en folio 40 de la acción de revisión. 9 Folio 26 de la acción de revisión. gracia del señor Moreno, no puede mantenerse incólume, «comoquiera que además de contradecir la normatividad que consagra la prestación, implica la destinación de recursos públicos para financiar una pensión en términos no acordes para derecho». 1.2. Contestación a la acción de revisión Por escrito de 23 de octubre de 2019,10 el señor Segundo Manuel Moreno Moreno, mediante apoderado, solicitó negar «la revocatoria de la sentencia, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal, del 23 de noviembre de 2012», al considerar que en el fallo, el juez no excedió las cuantías determinadas en la ley. Como argumentos, expuso los siguientes:

1. A pesar de que la entidad demandante invocó la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esta no se encuentra configurada en la decisión del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, pues la Ley 100 de 1993 «no regula a los docentes, [ya que] como régimen exceptuado, (…) dicha norma le es impertinente (sic), así como cualquier norma que la reglamente». ii) Asimismo, el artículo 48 de la Constitución determina que el régimen pensional de los docentes vinculados antes del 27 junio de 2003 se regula por la Ley 91 de 1989 («norma anterior a la Ley 100 de 1993»), la cual, en su artículo octavo, recoge los aportes que realiza el docente para Seguridad Social, «[p]or tanto, no se encuentra asidero normativo en la Ley 100 de 1993, ni en sus reglamentos, que impongan a la Docente (sic) realizar aportes para Fosyga (…)». iii) En consecuencia, la decisión objeto de censura no trasgredió la normativa ni la jurisprudencia vigentes, por lo tanto, infirmarla constituiría una transgresión a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

2. Consideraciones 10 Folios 239 al 242 de la acción de revisión. 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, se interpuso el 6 de mayo de 2016,11 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 201112-, por lo que esta

corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem.13 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.14 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».15 2.1.2. Oportunidad La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el sub lite, puesto que la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal quedó ejecutoriada el 19 de diciembre de 2012,16 y la acción especial de revisión se interpuso el 6 de mayo de 2016, la demanda se encuentra dentro 11 Folio 24 de la acción de revisión. 12 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 13 «Artículo 249. Competencia.

(…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 14 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 15 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 16 Según constancia de ejecutoria de la Secretaría del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, de fecha 2 de abril de 2013, visible en folio 40 de la acción de revisión. del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos asuntos. 2.1.3. Cuestión previa ¿Es viable la acción especial de revisión, por las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra una sentencia de primera instancia que no fue recurrida o cuya apelación se declaró desierta por incumplimiento de cargas de quien acude por esa vía especial? En efecto, aunque parece un contrasentido permitir que se sustituya el debate propio de la segunda instancia, a manera de compensación, por la negligencia procesal de la parte vencida, la ley no condicionó la acción extraordinaria a que se hayan agotado en debida forma los recursos ordinarios que procedían contra la sentencia acusada.

Así se infiere de la lectura de los artículos 20 de la Ley 797 de 2003 y 250 al 252 de la Ley 1437 de 2011, que no permiten vislumbrar que en la hipótesis descrita (fallo de primera instancia atacado no recurrido) haya lugar a excluir el control judicial en sede de recurso extraordinario de revisión, aunque es pertinente advertir que las causales son restringidas, es decir, de interpretación estricta, pues no podría abrirse la frontera procesal para ventilar todos los desacuerdos que la parte interesada pudo y debió exponer en la alzada.17 No obstante lo anterior, debido a su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,18 ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada por las causales taxativas consagradas por el legislador. Al ser una especialísima excepción del principio de la cosa juzgada, la acción extraordinaria inadmite la apertura de un nuevo debate sobre el fondo del asunto, por lo que limita la argumentación y los fundamentos de la demanda al análisis del cumplimiento de la causal o causales invocadas; en este caso, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sin que haya lugar a interpretaciones extensivas o analógicas (principio de taxatividad),19 17 Sobre el particular, ver Auto interlocutorio O-1241-2019, de 23 de octubre de 2019; C.P. William Hernández Gómez. 18 Ver Corte Constitucional, sentencia C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa.

19 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-125 de 2010, consideró que «[...] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por la práctica de una prueba con violación del debido proceso». pues, como lo ha reiterado esta corporación en su jurisprudencia,20 la revisión no constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio ya resuelto. Siendo así las cosas, resulta procedente la revisión de la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, de 23 de noviembre de 2012. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, de 23 de noviembre de 2012, está inmersa en la causal de revisión prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por haber condenado a Cajanal (hoy UGPP) a reintegrar los valores que descontó de la pensión gracia del señor Segundo Manuel Moreno Moreno, por concepto de aportes a salud, y por ordenar el cese de dichos descuentos, al considerar que sobre esa prestación no proceden tales deducciones. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200321 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado -o decretenel reconocimiento de sumas periódicas a

cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias: ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y 20 En sentencia de la Sección Segunda, Subsección B; de 18 de febrero de 2010; radicado: 2001-00450-01, (259707); C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, esta corporación lo precisó de la siguiente manera: «Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley. En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que

expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por obra suya o de una de las partes». 21 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente

manera: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con

las normas que rigen la materia. Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos casos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró22 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho23, procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». Por consiguiente, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor, señala lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

22 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 23 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contenciosoadministrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos24 de la Ley 797 de

2003, que introdujo en el ordenamiento la acción de revisión, se precisó que el propósito de las causales de revisión era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimientos pensionales en todo el país, de manera que se evitaran los perjuicios que por esta razón sufriera el erario. La siguiente fue la explicación sobre el particular: Artículos 20 y 21. Revisi