CE-SECCION TERCERA-001-23-33-000-2016-00797-01 (61801)-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Confirma decisión que declaró no probada la excepción previa de legitimación en la causa por pasiva / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – No debe confundirse con el nexo causal imputable a la Administración “[E]l Despacho observa que el apelante erróneamente consideró que la excepción de falta de legitimación en la causa debería proceder por no encontrar un nexo causal entre el hecho y el daño que le sea imputable a las entidades demandadas, situación que solo podrá ser valorada al momento de proferir sentencia. (…) [Por lo que] fluye entonces la conclusión en la cual el Tribunal Administrativo de Santander actúo bajo los parámetros normativos, denegando la excepción de falta de legitimación.” LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Noción. Definición. Concepto “Con relación a la noción de legitimación en la causa, la jurisprudencia constitucional se ha referido a ella, como la ‘calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso’, de esta manera cuando alguna de las partes carece de ella no podrá adoptarse una decisión a su favor.”

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 60001-23-33-000-2016-00797-01 (61801)

Actor: HOSPITAL REGIONAL DEL MAGDALENA

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Asunto: Apelación de Auto – Excepciones previas – Falta de legitimación en la causa por pasiva.

Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por las entidades demandadas –Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social y Superintendencia Nacional de Salud contra el auto dictado en el curso de la audiencia inicial de 06 de junio de 2018, por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. ANTECEDENTES 1.- El 18 de julio de 2016 el doctor Nicéforo Rincón García en su condición de apoderado judicial E.S.E Hospital Regional del Magdalena Medio, formuló demanda contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección social y la Superintendencia de Salud, en ejercicio del medio de control de reparación directa, a fin de que se declare la responsabilidad patrimonial y administrativamente responsable a las entidades demandadas de las fallas en que estas incurrieron al no realizar una debida función de vigilancia, inspección, y control “que las mismas debían ejercer sobre la administración del régimen contributivo y subsidiado que le fue autorizado o habilitado para operar en Colombia a SOLSALUD E.P.S. S.A. y que llevo a SOLSALUD E.P.S. S.A. a la liquidación, dejando como deudas insolutas los servicios prestados a sus usuarios y cubiertos por diversas personas jurídicas y naturales. (…)”1. 2.- El 24 de agosto de 2016 el Tribunal Administrativo de Santander admitió la

demanda, en consecuencia ordenó notificar la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, así como, a la Superintendencia Nacional de Salud2. 3.- El 28 de febrero de 2017 el apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social radicó contestación de la demanda en la que solicitó que se denieguen las pretensiones, por otra parte propuso como excepciones: i) la de falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que esa entidad dentro del marco de sus competencias no tiene injerencia en las acciones u omisiones que le endilga el hospital demandante; ii) inexistencia del daño antijurídico por parte del Ministerio de Salud y Protección Social; iii) inexistencia de la obligación; iv) inexistencia del derecho; v) inexistencia de la solidaridad entre las dos demandadas y vi) la innominada3. 4.- El 19 de abril de 2017 la apoderada de la Superintendencia Nacional de Salud contestó la demanda de la referencia, en la que solicitó que no se accedan a las pretensiones de la demanda; por otra parte propuso las siguientes excepciones: i) 1 Folios 370-393 del cuaderno principal N° 1. 2 Folios 396-397 del cuaderno principal N° 2. 3 Folios 409424 del cuaderno principal N° 2. cumplimiento del ordenamiento legal y de las funciones asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que esa entidad no puede responder por las actividades desplegadas por el Agente Especial Interventor; iii) los actos u omisiones del agente especial son autónomos e independientes de la Superintendencia Nacional

de Salud; iv) inexistencia de la obligación; v) inexistencia del nexo causal o relación de causalidad y vi) excepción genérica4. 5.- El 08 de mayo de 2017 el apoderado de la parte demandante radicó reforma e integración de la demanda5, la cual fue admitida el 31 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander6; a dicha reforma de la demanda el 05 de septiembre de 2017 la apoderada de la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social radicó escrito mediante el cual contestó la demanda en el que reiteró que se oponía a las pretensiones de la demanda7; por otra parte el 08 de septiembre de 2017 la apoderada de la Superintendencia Nacional de Salud contestó el escrito de reforma de la demanda en el que solicitó que se declaren probadas las excepciones propuestas, se desestimen todas las pretensiones de la demanda y de la reforma en cuanto a esa entidad, en consecuencia, se desvincule del proceso de la referencia8. 6.- El 06 de junio de 2018 el Tribunal Administrativo de Santander adelantó la audiencia inicial9 en los términos del artículo 180 del CPACA, en la cual el Magistrado Ponente resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de las entidades demandadas: la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y Superintendencia Nacional de Salud declarando como no probada la excepción indicada, argumentando que en el presente caso: “(…) En el presente asunto, considera el Despacho que si bien las acreencias reclamadas por la parte accionante se derivan de la contraprestación de los

servicios de salud prestados por la ESE HOSPITAL REGIONAL DEL MAGDALENA MEDIO a SOLSALUD EPS SA, en los numerales 2 a 34 de la reforma de la demanda10, se señala una serie de situaciones y omisiones relacionadas con las entidades demandadas NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL y la SUPERINTENDENCIA 4 Folios 437-452 del cuaderno principal N° 2 5 Folios 457 -499 del cuaderno principal N° 2 6 Folios 544 del cuaderno principal N° 2. 7 Folios 558-560 del cuaderno principal N ° 2 8 Folios 558-565 del cuaderno principal N°2 9 En los folios 578 -581 del cuaderno principal reposa el acta suscrita entre las partes y a folio 395 A del cuaderno principal N° 2 reposa CD contentivo del magnético de la audiencia inicial. 10 Folios 459-494 NACIONAL DE SALUD, las cuales presuntamente omitieron tomar las acciones requeridas en el tiempo oportuno que mitigaran las consecuencias del estado de insolvencia en que incurrió SOLSALUD EPS, desprendiéndose así una legitimación de hecho por la cual se hace absolutamente necesaria su comparecencia como parte pasiva en el presente proceso, sin que se establezca de manera prematura algún tipo de responsabilidad, pues ello será objeto de debate probatorio y de análisis de fondo en la sentencia. Así las cosas, considera el Despacho que no se configuró la alegada falta de legitimación en la causa por pasiva de la NACIÓN – MINISTERIO DE

SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL y de la SUPERINTENDENCIA

NACIONAL DE SALUD, por lo que la excepción planteada no tiene vocación de prosperidad11”.. 5.- Contra la anterior decisión la parte demandada Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, se alzaron por vía del recurso de apelación, manifestando que: -La Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social indicó que esa entidad no tiene dentro de sus competencias las funciones de vigilancia de las entidades promotoras de salud, asimismo, citó apartes de la jurisprudencia de esta Corporación relacionada con la responsabilidad que le asiste a la entidad que representa en relación a la función de vigilancia de entidades promotoras de salud, por lo tanto solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva. -La Superintendencia Nacional de Salud arguyó que la decisión debe revocarse, toda vez, que las pretensiones de la parte demandante van encaminadas a que se declare la responsabilidad por unas acreencias insolutas las cuales sí se dejaron de pagar fue por responsabilidad del liquidador de la EPS, por otra parte señaló que las omisiones endilgadas son de carácter general, es decir no arguyó el demandante en qué tiempo, modo y lugar se generó la omisión que pretende endilgarles. CONSIDERACIONES 1.- Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión adoptada en el curso de la audiencia inicial del 06 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander, como quiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia en razón a la cuantía, pues la pretensión mayor individualmente considerada

11 Folios 579 anverso y 580 del cuaderno principal. asciende a la suma de $1.282.774.730.oo, equivalente a 1859.21 salarios mínimos mensuales de 2016, año de presentación de la demanda, a razón de $689.964.oo el salario mínimo legal mensual, al tenor de lo dispuesto en los artículos 152.6 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.- A efectos de cumplir con tal cometido, se precisa que el problema jurídico se centra en determinar si la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva denegada por el Tribunal Administrativo de Santander, prospera o no en segunda instancia. Respecto de las excepciones como componente de defensa de la parte demandada, éstas se encargan de atacar las pretensiones de la demanda, y para el caso en cuestión es menester dilucidar que la falta de legitimación en la causa constituye una de las excepciones que se han contemplado previamente en el numeral 6° del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como bien se indica: “Artículo 180 – Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas (…)

6. Decisión de excepciones previas. El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y la de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva”.

Con relación a la noción de legitimación en la causa, la jurisprudencia constitucional se ha referido a ella, como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”,12 de esta manera cuando alguna de las partes carece de ella no podrá adoptarse una decisión a su favor. Frente a lo anterior es menester recordar lo que se ha dicho jurisprudencialmente al respecto: “(…) La legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Cuando ella falte bien en el demandante o bien en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria sino desestimatoria de las pretensiones aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada (…)”13. 12 Corte Constitucional. Sentencia C965 de 2003. 13 Sentencia de 23 de octubre de 1990, expediente: 6054. 3.- En el presente caso, las demandadas Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud interpusieron recurso de apelación contra la decisión adoptada por el a quo, en el sentido de que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva no prosperaba. Los argumentos esbozados por las entidades apelantes consisten en señalar que la excepción de falta de legitimación por pasiva es procedente, arguyendo que dentro de las competencias de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social

y Superintendencia Nacional de Salud toda vez que la parte demandante obvio que dentro de las funciones de esas entidades no está la vigilancia y control de la liquidación de la EPS, es decir que el no pago de las obligaciones adquiridas por la EPS con el hospital demandante, no se ocasionó por alguna omisión de las entidades demandadas, pues no existe relación procesal de hecho, su responsabilidad no puede extenderse a los daños que se produzcan por actuaciones de terceros o por las decisiones que se salen de su esfera de competencia. Así las cosas, el Despacho observa que el apelante erróneamente consideró que la excepción de falta de legitimación en la causa debería proceder por no encontrar un nexo causal entre el hecho y el daño que le sea imputable a las entidades demandadas, situación que solo podrá ser valorada al momento de proferir sentencia. La Corporación recuerda que la legitimación existe para la demandante basando sus pretensiones en la suma de las omisiones de las entidades demandadas, situación que por sí permite que sigan vinculadas al proceso, más cuando el problema jurídico planteado en el proceso de la referencia se debe resolver en el momento procesal en la decisión de fondo del asunto y no en esta etapa del juzgamiento. Siendo claro este punto, fluye entonces la conclusión en la cual el Tribunal Administrativo de Santander actúo bajo los parámetros normativos, denegando la excepción de falta de legitimación; en otras palabras, ha sido errado el argumento que las apoderadas de las entidades demandadas pretenden hacer valer frente a la decisión adoptada por el Magistrado Ponente. En mérito de lo expuesto,

RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por Tribunal Administrativo de Santander en la audiencia inicial de 06 de junio de 2018, mediante la cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA