CE-SECCION TERCERA-05001-23-25-000-1993-01085-01(12025)-2005

TERMINOS DE REFERENCIA - Ley del futuro contrato y del procedimiento de selección / PLIEGOS DE CONDICIONES - Ley del futuro contrato y del procedimiento de selección / SELECCION OBJETIVA - Conveniencia. Favorabilidad / TERMINO DE REFERENCIA - Obligatoriedad / PLIEGO DE CONDICIONES - Obligatoriedad Obra copia de los Términos de Referencia (pliego de condiciones) del Concurso de Méritos, los cuales se presume que están acordes con las normas departamentales que les sirvieron de fundamento; y como ya lo ha dicho la Sala, los pliegos de condiciones o términos de referencia son, de un lado, la ley del futuro contrato que quedará por lo tanto enmarcado por las estipulaciones que se anuncien desde el mismo proceso licitatorio y deberá interpretarse y ejecutarse con apego a las mismas; y de otro lado, esos pliegos son también la ley que rige el mismo procedimiento de selección, puesto que contienen las reglas a las cuales deben sujetarse durante el trámite de la licitación o concurso tanto los proponentes como la misma entidad interesada en contratar, debiendo indicar aquellos con exactitud y precisión el objeto del futuro contrato, los requisitos que deben cumplir los participantes, las causales de rechazo de las ofertas, los términos para presentarlas y para evaluarlas, el plazo para adjudicar, los factores de evaluación, calificación y ponderación, etc., teniendo siempre en cuenta que la finalidad de la respectiva licitación o concurso es la de escoger la oferta más favorable para la entidad, lo cual se logra mediante el establecimiento de criterios y reglas que permitan la comparación objetiva de las ofertas presentadas; por ello, las

estipulaciones del pliego o términos de referencia, constituyen el marco dentro del cual debe efectuarse la correspondiente adjudicación, que en todo caso debe hacerse con miras a seleccionar la oferta más conveniente para la entidad contratante, siempre que cumpla con todos los requisitos que fueron exigidos dentro del proceso de selección. Y no se puede olvidar que ese criterio de conveniencia o favorabilidad de la propuesta, no es discrecional o arbitrario ni depende de la consideración subjetiva del funcionario competente para realizar la adjudicación, sino que debe quedar concretado en el mismo pliego de condiciones al establecer las reglas objetivas de selección, que obedecerán en consecuencia, a las específicas finalidades que se persiguen con la futura contratación y que no pueden ser ajenas al cumplimiento de las funciones a cargo de la entidad estatal y al interés general que las mismas representan.el pliego de condiciones o términos de referencia son obligatorios para la entidad una vez ella los ha elaborado y entregado a los proponentes dentro de un proceso de selección de contratistas y sus actuaciones están limitadas por las estipulaciones contenidas en aquellos”.

Nota de Relatoría: Ver Exp. 10217

ACTO DE ADJUDICACION - Prueba de la ilegalidad del acto y de ser la mejor oferta, quien pretende la nulidad / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIONDoble prueba. Ilegalidad del acto. Mejor oferta Toda vez que se pretende la declaratoria de nulidad de la decisión tomada dentro de un concurso de méritos, resulta necesario tener en cuenta que tal y como lo ha reiterado la jurisprudencia de la Sala, para que en las acciones dirigidas contra el

acto de adjudicación de las licitaciones o concursos prosperen las pretensiones, resulta necesario que el actor demuestre no sólo la ilegalidad del acto administrativo acusado, sino que su oferta era la mejor. Nota de Relatoría: Ver Exp. 8071 del 19 de septiembre de 1994 PROCESO DE SELECCION - Finalidad / EMPATE - Evaluación de ofertas / EVALUACION DE OFERTAS - Empate / RAZONES DE CONVENIENCIAEmpate en el primer lugar del orden de elegibilidad Es necesario recordar que según el artículo 3 de la Ley 80 de 1993, “Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos...” y en consecuencia, no se puede perder de vista que, en definitiva, la finalidad de todos los procesos de selección de contratistas, licitatorios o de contratación directa, están encaminados a escoger el ofrecimiento más favorable a la entidad, con miras al cumplimiento de tales objetivos; por ello, en el evento de que al realizar la evaluación de las ofertas conforme a los factores de calificación previamente establecidos en las reglas de la licitación o concurso, se presente un empate en el primer lugar del orden de elegibilidad porque dos o más ofertas obtengan igual puntaje, si en el pliego de condiciones o términos de referencia nada se ha dicho al respecto ni se han implementado mecanismos para resolverlo, la entidad bien puede fundar su decisión en razones de conveniencia y adjudicar el contrato a la oferta que, en igualdad de calificación, más se acomode a las necesidades que

pretende satisfacer con él. En el presente caso, en primer lugar, se advierte que en los términos de referencia no se contempló la posibilidad de un empate y por lo mismo, no se previó la forma de resolverlo, por lo cual resultaba legítimo que la entidad acudiera a la mayor favorabilidad de las ofertas a la hora de decidir. PLIEGO DE CONDICIONES - Interpretación Con relación a la interpretación del pliego de condiciones con miras a efectuar la evaluación de las ofertas y la verificación del cumplimiento de los requisitos en él exigidos a los proponentes, la Sala ha reconocido la imposibilidad que existe para la Administración de regular al detalle todas las circunstancias que se pueden presentar en dicho proceso, por lo cual resulta importante analizar las disposiciones del pliego de una manera integral, para desentrañar a partir de su estudio la finalidad perseguida por la entidad con el procedimiento de selección y las características que surgen como relevantes para ella a la hora de tomar la decisión de adjudicación. Nota de Relatoría: Ver Exp. 13416 del 29 de enero de 2004

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005) Radicación número: 05001-23-25-000-1993-01085-01(12025)

Actor: WACOLDA LTDA.

Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra

de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 22 de febrero de 1996, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La demanda. A través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el 5 de agosto de 1993 la sociedad WACOLDA LTDA CORREDORES DE SEGUROS presentó demanda cuyas pretensiones fueron las

siguientes (fls. 190 a 221): “PRIMERA: QUE ES NULO O SE DECLARE NULO EL ACTO ADMINISTRATIVO consignado en la RESOLUCIÓN NUMERO 0264

DE ABRIL 20 DE 1.993 emanada de la Gobernación del Departamento de Antioquia y rubricada por el señor Gobernador Dr. JUAN GOMEZ MARTINEZ y tres de sus Secretarios de Despacho, “por medio de la cual se adjudica el concurso de méritos abierto para la selección de los Corredores de Seguros”, nulidad que se refiere a la adjudicación hecha al GRUPO 2. y concretamente en lo referente a la firma CORAZA CREA SEGUROS LTDA. Cumple advertirse: 1°. Que esta resolución fue modificada por la número 0439 de Junio 23 de 1.993 proferida por la misma Gobernación del Departamento de Antioquia y rubricada por el Señor Gobernador (Encargado), solamente en cuanto a que (artículo Quinto de ésta), la intermediación del seguro de vehículos pesados (volquetas) pasó del Grupo 1. al Grupo 2. de intermediarios de seguros.

2°. Que me refiero al Acto Administrativo que adjudicó el concurso de méritos en cuanto a los porcentajes que le asignó al Grupo 2. (CORAZA) y su equivalente económico y NO a la legalidad de los contratos que surgieron a la vida jurídica como consecuencia de la adjudicación del concurso de méritos al cual se refiere esta acción.

SEGUNDA: Que como resultado del pronunciamiento anterior y PARA

EFECTOS DEL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LESIONADO,

SE ORDENE ADEMÁS EN LA SENTENCIA, PRINCIPAL Y/O

SUBSIDIARIAMENTE LO SIGUIENTE, O BIEN SE HAGA UNA U OTRA DECLARACIÓN: A) Que se incluya a WACOLDA LTDA - CORREDORES DE SEGUROS como beneficiaria de la mitad de la adjudicación que se hizo para la intermediación de los seguros del Departamento de Antioquia y la Fábrica de Licores de Antioquia, específicamente en cuanto al porcentaje del 50% adjudicado AL GRUPO 2. de Corredores de Seguros que hace referencia a la firma ‘CORAZA CREASEGUROS LTDA, CORREDORES Y ASESORES DE SEGUROS ASOCIADOS’, por cuanto ‘WACOLDA LTDA’, obtuvo en el proceso de selección y

calificación, LOS MISMOS 71 PUNTOS QUE COMO PUNTAJE TOTAL

OBTUVO ‘CORAZA CREASEGUROS LTDA’, YA QUE DE HABER

RESULTADO FAVORECIDA WACOLDA LTDA COMO ERA LO

JUSTO, EQUITATIVO Y LEGAL, ESE PORCENTAJE DEL 50%

ADJUDICADO A CORAZA EN EQUIDAD Y LEGALIDAD, SE DEBIO

COMPARTIR EN LA MITAD DEL PORCENTAJE ADJUDICADO (50%), VALE DECIR EN UN 25%, YA QUE RESULTA LÓGICO INFERIR QUE

SI ‘CORAZA’ Y ‘WACOLDA’ OBTUVIERON AMBAS FIRMAS UNA

CALIFICACIÓN TOTAL DE 71 PUNTOS Y LO ADJUDICADO FUE UN

50%, ESTE PORCENTAJE SE DEBIO REPARTIR ASI: 25% PARA

‘CORAZA’ Y 25% PARA WACOLDA.

B) Que se ordene, de no resultar positiva la anterior petición, que el Departamento de Antioquia (de conformidad con el acervo probatorio anexo) pague, cancele y reconozca a WACOLDA LTDA, LA SUMA DE SESENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS OCHO MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y TRES CON CINCUENTA pesos M.L. ($61.408.653.50), por concepto del valor de las comisiones durante los dos años de vigencia de los contratos asignados y certificados por el Departamento de Antioquia, más la corrección monetaria, devaluación de la moneda o indexación económica durante estos dos años, (que no será inferior al 20% anual, siguiendo la más optimista aspiración del actual Ministro de Hacienda), certificación que hará en la oportunidad probatoria el Banco de la República (Vigencia de los contratos certificada por el primer año de Julio 1 de 1.993 a Junio 30 de 1.994 y otro año más, por cuanto el concurso invitó y adjudicó, para una vigencia de seguros por dos años) suma esta ($61.408.653.50) que resulta de tomar el valor certificado de las comisiones para el Grupo 2.

conformado por las firmas ‘SEYCO ESTRADAS’ y ‘CORAZA CREASEGUROS’ por un valor total de CIENTO VEINTIDÓS MILLONES OCHOCIENTOS DIECISIETE MIL TRESCIENTOS SIETE PESOS M.L. ($122.817.307), de los cuales se asignó el 50% para cada firma. Por razones de hecho y de Derecho descartamos a ‘SEYCO ESTRADAS’ y nos quedamos con el 50% asignado a ‘CORAZA’, equivalente a SESENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS OCHO MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y TRES CON CINCUENTA M.L. ($61.408.653.50), de los cuales se entiende la mitad para WACOLDA por el primer año, vale decir $30.704.326.75 más otro tanto, por el segundo año ($30.704.326.75) equivalente a un total de $61.408.653.50 y obviamente la respectiva indexación sobre esta suma. C) Que se declare y como UN GRAVÍSIMO ERROR DE APRECIACIÓN que se probará suficientemente con la narración pertinente de LOS HECHOS DE LA DEMANDA y la petición de la prueba conducente y procedente que se hará (Inspección Judicial) QUE AL DARSE (COMO

SE DIO) UNA FALSA CALIFICACIÓN POR ERRORES DE SIMPLE

APRECIACIÓN SOBRE ALGUNOS PUNTOS O ITEMS ESPECIFICOS

QUE HICIERON EL TODO PARA ASIGNAR EL PUNTAJE DEFINITIVO

EN EL CASO DE WACOLDA (PUNTAJES DESCARADAMENTE

BAJOS Y DESENFOCADOS DE LA CIERTA REALIDAD), SE

INCURRIO EN UNA FALSA CALIFICACIÓN QUE EN EL PEOR DE

LOS CASOS (COMO SE DIO) SUMO 71 PUNTOS, PERO QUE CIERTAMENTE LA CALIFICACIÓN REAL DE WACOLDA SUPERO ESE PUNTAJE (MINIMO EN UN SOLO PUNTO PARA LLEGAR A 72)

QUE COMO CONSECUENCIA DE LO ANTERIOR, EL PORCENTAJE

DEL 50% DEL GRUPO 2. ADJUDICADO A LA FIRMA ‘CORAZA’,

CORRESPONDA REALMENTE A ‘WACOLDA LTDA’, AL PROBAR

COMO SE PRETENDE, QUE SU PUNTAJE REAL SUPERA LOS 71

PUNTOS.

D) Que de no ser declarada y ordenada siquiera una de LAS

PRECEDENTES PETICIONES, SE ORDENE COMO COROLARIO

LÓGICO DE LA PETICIÓN ANTERIOR CONSIGNADA EN EL LITERAL C), ESTA, QUE CONSIDERO PRINCIPALISIMA PETICIÓN: QUE SE RECONOZCA, LIQUIDE O PAGUE A WACOLDA LTDACORREDORES DE SEGUROS, EL EQUIVALENTE EN DINERO AL PORCENTAJE DEL 50% ADJUDICADO EN EL GRUPO 2. A LA FIRMA

‘CORAZA’, VALE DECIR, SOBRE LOS VALORES CERTIFICADOS

POR LA SECRETARIA DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS, LA

SUMA DE SESENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS OCHO MIL

SEISCIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS CON CINCUENTA M.L.

($61.408.653.50) POR EL PRIMER AÑO (OBSERVANDO QUE SOBRE

EL TOTAL DE LOS VALORES DE COMISIONES CERTIFICADAS DE

CIENTO VEINTIDÓS MILLONES OCHOCIENTOS DIECISIETE MIL

TRESCIENTOS SIETE PESOS M.L. ($122.817.307) PARA EL GRUPO

2., EL 50% CORRESPONDE A SEYCO ESTRADAS LTDA., CUYA

ADJUDICACIÓN NO PONEMOS EN ESTE LIBELO EN TELA DE

JUICIO) MAS OTRA SUMA IGUAL POR EL SEGUNDO AÑO (EL CONCURSO TIENE VIGENCIA DE DOS AÑOS, DESDE EL 1 DE JULIO DE 1.993 HASTA EL 30 DE JUNIO DE 1.995) VALE DECIR,

SESENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS OCHO MIL

SEISCIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS CON CINCUENTA

CENTAVOS M.L. ($61.408.653.50) EQUIVALENTE EN TOTAL A CIENTO VEINTIDÓS MILLONES OCHOCIENTOS DIECISIETE MIL TRESCIENTOS SIETE PESOS M.L. ($122.817.307) mas la respectiva indexación económica por los dos años citados, certificada en su oportunidad probatoria por el Banco de la República, que no será inferior al 20% anual, repitiendo como dijimos, la mejor aspiración del actual Ministro de Hacienda Colombiano”. Los hechos, en resumen, dan cuenta de la apertura por parte del Departamento de Antioquia a través de la Secretaría de Servicios Administrativos, del Concurso de Méritos 01-DSA-93 para la selección de corredores de seguros del Departamento de Antioquia y la Fábrica de Licores de Antioquia, dentro del cual uno de los requisitos era que se tuviera sede principal o sucursal en Medellín; en este proceso de selección participó la sociedad demandante cuya propuesta cumplía todos los requisitos, además de otras 7 firmas, de las cuales una resultó

descalificada por estar incursa en inhabilidades e incompatibilidades (GILSEGUROS, que había obtenido 80 puntos) y las otras fueron debidamente calificadas, así:

SEGURANZA 77 PUNTOS

SEYCO 77 PUNTOS

DELIMA 76 PUNTOS

CORAZA 71 PUNTOS

WACOLDA 71 PUNTOS

AGUISAN 61 PUNTOS

SERVISEGUROS 49 PUNTOS PRODUCTORA DE SEGUROS 44 PUNTOS El acto de adjudicación -Resolución 0264 del 20 de abril de 1993, modificada por la Resolución 0439 del 23 de junio de 1993se produjo a favor de SEGURANZA ANTIOQUIA LTDA y DELIMA Y CIA para conformar el Grupo 1, en un 50% a cada una de estas firmas respecto de algunos de los seguros objeto de la licitación; y a las firmas SEYCO ESTRADAS LTDA y ‘CORAZA’ CREASEGUROS LTDA para conformar el Grupo 2, asignándoles a cada una de éstas el 50% de otra serie de seguros, y dejando por fuera a WACOLDA LTDA., a pesar de que también fue calificada con 71 puntos, por lo cual la demandante considera que ha debido ser favorecida con el 25% de la adjudicación del Grupo 2, al lado de CORAZA, que también obtuvo 71 puntos, porque si a las dos firmas que obtuvieron 77 puntos se les adjudicó el 50% de la licitación en sus respectivos grupos, no había razón para no hacer lo mismo con las que obtuvieron 71 puntos, y al no hacerlo, la entidad demandada actuó con desviación de poder e incurrió en falsa motivación del acto

acusado. De otro lado, asegura la actora que su propuesta no fue evaluada correctamente, ya que se tuvo en cuenta el hecho de que su sede principal no estaba en Medellín sino en Bogotá, circunstancia que los términos de referencia permitían, puesto que se admitía que se tuviera sucursal debidamente autorizada en aquella ciudad y WACOLDA LTDA cumplía con este requisito; y que el error de la Administración provino de la visita que le realizaron los evaluadores a sus instalaciones en Medellín, sin tener en cuenta la inmensa infraestructura y el recurso operativo, técnico y humano que posee en Bogotá; que esta firma fue tratada como un caso especial y sacada del concurso, por esa sola circunstancia de no tener la sede principal en Medellín, no obstante cumplir con todos los requisitos exigidos en el concurso y fue calificada en cuanto a Infraestructura Local de Servicios con un (1) punto, sobre 10 posibles, lo cual es inadmisible, injusto y falso, puesto que se le otorgaron cero (0) puntos en varios item como si no existieran, cuando en realidad sí cumplía con ellos. Adujo la parte actora, que con el acto administrativo acusado se violaron los artículos 13 y 25 de la Constitución Política, puesto que no se respetó el derecho de igualdad ante la ley que contempla el primero y se desconoció el derecho al trabajo que pregona el segundo; así mismo, los artículos 3 y 84 del Código Contencioso Administrativo, por desconocimiento del principio de imparcialidad de las actuaciones administrativas ya que hubo discriminación en su contra, al no adjudicarle el 50% de lo que se le dio solamente a la firma CORAZA, que sacó

igual puntaje y al calificar erróneamente su propuesta, desconociendo las realidades de la misma; y también se violaron estas normas, en cuanto el acto administrativo expedido, estuvo falsamente motivado y obedeció a una desviación de poder; se desconoció así mismo el Pliego de Condiciones, que establecía que todos los concursantes serían calificados en orden al puntaje obtenido y todos serían elegibles para que el Departamento escogiera de ellos la firma o firmas de Corredores que actuarían como intermediarios en el manejo de su programa de seguros, y que el Departamento estaba en libertad de definir el número de Corredores que actuarían como intermediarios y para distribuir el manejo de aquel programa en la forma en que lo estimara conveniente, asignando porcentajes del mismo a las firmas seleccionadas o señalando a cada una de ellas el manejo individualizado de las pólizas, y que a las firmas que sacaron 77 puntos se les adjudicó el 50% a cada una pero no se le dio el mismo tratamiento a WACOLDA LTDA, respecto de la otra firma que sacó 71 puntos como ella, a la que se le adjudicó el 50% del Grupo 2, dejando a la demandante por fuera; del Decreto 222 de 1983, adujo como infringido el artículo 33, relativo a los criterios de adjudicación y la ponderación de los mismos, que debían ser observados rigurosamente, lo que no sucedió respecto de su oferta, ya que el aspecto de la capacidad técnica fue erróneamente calificado, al darle apenas un punto sobre 10 y por cuanto se desconoció el deber de dar un tratamiento igual al que se les dispensó a las otras dos firmas que sacaron igual puntaje; y finalmente, aseguró

que con la adjudicación se violó el artículo 73 de la Ordenanza No. 96 de 1985, Código Fiscal de Antioquia, que establecía que en igualdad de oportunidades debía escogerse la oferta que propusiera mejores condiciones para contratar y en el presente caso no hubo igualdad de condiciones porque se le desconoció a la demandante “el derecho a partir el porcentaje con la otra empresa que obtuvo los mismos 71 puntos” y porque se le negó su infraestructura técnica y humana al calificarlo con solo un punto de 10 posibles, desconociendo su realidad y lo propuesto en su oferta.

2. La contestación de la demanda.

El auto admisorio de la demanda fue notificado a los representantes legales del Departamento de Antioquia y de la sociedad Coraza Creaseguros Ltda. (fls. 227 y 228). El Departamento la contestó oponiéndose a las pretensiones, por cuanto el procedimiento de selección se adelantó en forma legal y la adjudicación se hizo en forma imparcial, en ejercicio de la facultad discrecional que tenía la entidad “para escoger de entre todos los elegibles, el que mayores factores de conveniencia le brindara...” y en el presente caso, el domicilio del demandante fue un factor determinante a la hora de adjudicar, “...pues a pesar de tener una infraestructura adecuada en la ciudad de Bogotá, ésta no se encontraba ‘a la mano’ del contratante cuando lo requiriera”; además adujo que el demandante tenía apenas una expectativa y no un derecho a que se le adjudicara el concurso y debía probar la favorabilidad de su oferta para desvirtuar la adjudicación efectuada. Planteó la inexistencia de demanda de las dos resoluciones que conforman el acto

de adjudicación, y el hecho de no haber sido demandados todos los adjudicatarios, a pesar de que el acto de adjudicación los afectaba a todos, hecho que conduciría a un fallo inhibitorio, adhiriendo a las excepciones propuestas por la firma Corredores y Asesores de Seguros Asociados Coraza Creaseguros Ltda (fl. 248). Esta última firma también solicitó que se negaran las pretensiones y propuso excepciones de “ineptitud de la vía procesal escogida”, ya que existe un contrato en ejecución y en él quedó subsumido el acto de adjudicación, por lo cual no procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y el fallo, en consecuencia, debe ser inhibitorio; “proposición jurídica incompleta en lo que hace a la formulación de las resoluciones impugnadas”, ya que solo fue demandada la No. 0264 de 1993 y no su modificatoria, lo que conduce también a un fallo inhibitorio; “proposición jurídica incompleta en lo que hace a la materia misma de la impugnación”, ya que la adjudicación del Grupo 2 se hizo a favor de varios proponentes y es indivisible, lo que conduce así mismo a un fallo inhibitorio; “incongruencia de la demanda por la falta de relación entre uno de los motivos de impugnación y la pretensión esgrimida”, porque se alega la desviación de poder por el error manifiesto en la evaluación y calificación de la demandante, lo que conduciría a pedir la nulidad de todo el concurso o de los contratos celebrados con fundamento en él pero no a solicitar el reparto porcentual o las indemnizaciones

parciales en relación con lo que le fue adjudicado a CORAZA, por lo que se incurrió en un vicio al omitir la pretensión principal consecuencia del motivo de impugnación principal y se dio una indebida acumulación de pretensiones; “falta de los requisitos formales requeridos para la presentación de la demanda y concretamente del requisito exigido por el artículo 139 del Decreto Ley 1 de 1984, subrogado por el artículo 25 del Decreto Especial 2304 de 1989”, por cuanto no se anexó constancia de la notificación del acto administrativo acusado, y “Ausencia de fundamento legal para predicar la nulidad”, porque no hubo vicio en la calificación ni en el modo de adjudicación (fl. 234).

3. La Sentencia de Primera Instancia.

El Tribunal desestimó las excepciones propuestas por cuanto consideró que la acción ejercida contra el acto de adjudicación era la procedente, por tratarse de “un acto unilateral separable del contrato, impugnable separada e independientemente del contrato mismo”; de otro lado, que a pesar de su unidad material, el acto acusado contiene varias adjudicaciones y el impugnar una no conlleva necesariamente el ataque a las demás, por lo cual no es necesario vincular a todos los favorecidos con esas decisiones; finalmente, consideró que de la lectura de la demanda se concluía que se estaban impugnando tanto la decisión principal como su modificatoria, con lo cual concluyó que no se presentaba realmente ninguno de los vicios alegados por la sociedad Coraza Ltda.., como impedimento para un pronunciamiento de fondo. Y en cuanto al fondo del asunto, negó las pretensiones de la demanda, porque

luego de analizar las normas del pliego de condiciones sobre los requisitos de participación en el proceso de selección y los aspectos de evaluación y calificación de las ofertas así como las demás pruebas obrantes en el plenario, concluyó que el factor de la infraestructura local de servicios era uno de los criterios de evaluación y valoración de las ofertas y podía ser tenido en cuenta por la Administración al determinar lo concerniente a la favorabilidad de las mismas, sin que pudiera ser reemplazado por la estructura que poseyeran los oferentes en otras ciudades, como en el caso de la demandante que tenía su sede principal en la ciudad de Bogotá. Y de otra parte, no se probó que la visita realizada por funcionarios de la demandada a las instalaciones de la Sucursal de Wacolda Ltda. en Medellín no fue objetiva o que en ella se hayan dejado de apreciar factores locales que hubieran variado la puntuación asignada. Es decir que desde este punto de vista, el demandante no probó sus afirmaciones en el sentido de que su oferta hubiera sido mejor que la otra calificada con el mismo puntaje, lo que significa que hubo empate entre estas dos y que debía ser dirimido por la entidad contratante, teniendo en cuenta las mejores condiciones globalmente consideradas, que fue lo que hizo el Departamento de Antioquia, sin que el a-quo hubiera encontrado que se violara norma alguna con esa adjudicación, la cual a su juicio, no adolece de ningún vicio de nulidad y podía ser realizada por la Administración a favor de uno, dos o más proponentes, según un criterio de favorabilidad y sin más limitaciones que las impuestas por los fines de la contratación administrativa, que no son otros que la eficiente prestación del

servicio y el respeto por los derechos de los licitadores (fls 468 a 483).

4. El Recurso de Apelación.

Inconforme con lo decidido, la parte actora interpuso recurso de apelación para que la sentencia de primera instancia sea revocada y en su lugar se despachen favorablemente las pretensiones de la demanda, con fundamento en los mismos argumentos expuestos en la primera instancia, especialmente sobre la equivocada calificación de su propuesta en el factor de Infraestructura Local de Servicios, en la que respecto de varios item le fue otorgado un puntaje de cero (0) que por ningún motivo procedía y sin tener en cuenta la infraestructura de la firma en Bogotá, a pesar de que fue un concurso de carácter nacional, infraestructura administrativa, técnica, financiera y de comunicaciones que le permitía ofrecer un buen corretaje en seguros. Pero que, aún admitiendo que la calificación sí estuvo bien efectuada, el hecho de haber sacado el mismo puntaje que la firma CORAZA LTDA., 71 puntos, implicaba que la adjudicación -como en el caso de las dos firmas que sacaron 77 puntos cada unadebía hacerse a favor de las dos y no de una sola de ellas, como se hizo en el acto acusado (fls 486 a 497).

5. Actuaciones en la segunda instancia.

Admitido el recurso de apelación, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar y emitir concepto respectivamente; las partes guardaron silencio, y la Procuraduría Delegada conceptuó solicitando la confirmación del fallo de primera instancia, por cuanto no se probó que la

calificación otorgada a la firma Wacolda Ltda. debió ser superior, afirmando que la infraestructura local a evaluar según el pliego de condiciones era la poseída por las firmas participantes en la ciudad de Medellín y que el demandante no probó en el proceso cuál era la suya; de otro lado, consideró que de acuerdo con los términos de referencia del concurso, la entidad contratante se reservó el derecho de adjudicar a uno o varios proponentes la intermediación de los seguros, así como el de distribuir entre ellos el manejo de los programas, en la forma en que estimare conveniente, por lo cual decidió seleccionar a 4 firmas de las que obtuvieron los mayores puntajes y si bien la actora ocupó el 4° lugar junto a la firma Coraza, con 71 puntos cada una, la entidad contratante resolvió escoger a esta última, que tenía mejor infraestructura local (fls 531 a 544). CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará la sentencia apelada, con base en las siguientes

consideraciones:

I. El acto acusado.

El acto administrativo cuya nulidad se solicita, está contenido en la Resolución No. 0264 del 20 de abril de 1993, mediante la cual la Gobernación del Departamento de Antioquia adjudicó el Concurso de Méritos para la selección de Corredores de Seguros del Departamento y la Fábrica de Licores de Antioquia, acogiendo la recomendación del Comité Evaluador nombrado por el Gobernador, en el sentido de seleccionar 4 firmas “conforme al mayor puntaje obtenido en la calificación de las propuestas” (fl. 161); en dicho acto, se adjudicó el concurso así:

Grupo 1°: -Seguranza Antioquia Ltda. Sociedad Corredora de Seguros 50% -Delima & Cía. Medellín Ltda. 50% Siendo líder la primera sociedad, y se le asignaron las pólizas de incendio (Administración Central, FLA, y Fondo de la Vivienda); rotura de maquinaria (Departamento y FLA); todo riesgo maquinaria (Equipo pesado y volquetas); lucro cesante incendio y lucro cesante rotura. Grupo 2°: -Seyco Estradas Ltda.. Corredores de Seguros 50% -Coraza Creaseguros Limitada Corredores y Asesores de Seguros Asociados 50% Se escogió como líder del Grupo a la primera de estas firmas, y se les asignaron las siguientes pólizas: Vehículos livianos (de representación, operativos, DRI, motos, y FLA); seguro obligatorio (Departamento y FLA); pólizas de transportes (mercancías y valores); pólizas de aviación; pólizas de sustracción (Departamento y FLA); pólizas de manejo global (Departamento y FLA); póliza deudores Fondo de la Vivienda; pólizas de corriente débil (Departamento y FLA) y responsabilidad civil extracontractual (Departamento y FLA).

II. Las pretensiones.

Tal y como ya se vio, el demandante propuso dos pretensiones principales: La primera, consistente en que se declare la nulidad del acto administrativo acusado, que no presenta ninguna dificultad, puesto que claramente se refiere la demanda a la adjudicación que la entidad demandada hizo del contrato de intermediación de

seguros en el Grupo 2, otorgándole el 50% del mismo a la f