CE-SECCION TERCERA-05001-23-25-000-1995-01905-01(21574)-2008

CONTRATOS ESTATALES - Naturaleza de las multas. Posibilidad de que la entidad pública contratante las pueda imponerlas de manera unilateral / MULTAS - Imposición en los contratos estatales Si bien es cierto, el tema de multas bajo la vigencia de la Ley 80 de 1993, ha dado lugar a posiciones en absoluto uniformes, tanto de la doctrina, como de la misma jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado; también lo es, que la oportunidad de incluirlas al interior de los contratos, como una manifestación del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes, ha sido un tema relativamente pacífico, puesto que la discusión se ha centrado, antes que en dicha opción, en la posibilidad de que la administración pueda unilateralmente declararla, dentro de la comprensión de dicha acción, como una típica exorbitancia o manifestación de prerrogativas públicas. Por este motivo, revisar sumariamente este último aspecto, es decir la oportunidad de la administración pública de declarar unilateralmente una multa debidamente pactada al interior del contrato, situación ésta que en el caso concreto se hace imprescindible, en atención a que ésta es, justamente, la hipótesis que dio lugar a la expedición de los “actos administrativos” cuya legalidad se discute en este proceso. La Sala recogió una tesis del pasado, cambiando su posición vigente en aquél entonces, e indicó, que si bien resultaba perfectamente viable incluir dentro de los contratos estatales, cláusulas que pactaran la posibilidad de imponer multas, esto no significaba que la administración pública pudiera hacerlo de manera unilateral, toda vez que dicha

atribución de exorbitancia, no le estaba dada por la ley, como se había hecho en el pasado, en el contexto del Decreto Ley 222 de 1983. Como se observa, fue la comprensión de la capacidad de imponer unilateralmente multas a los contratistas, como una típica exorbitancia, y la inexistencia de una disposición en la Ley 80 de 1993 que lo permitiera, el argumento que sirvió de fundamento a la Sala, para declarar la nulidad, al considerar que se desbordaba el principio de legalidad contenido en los artículos 6, 121 y 122 constitucionales. En dicho análisis no se hizo referencia a dos aspectos que en este momento, la Sala estima pertinente su mención, para efectos de una mayor claridad en el tema: una revisión detallada de algunas disposiciones de la Ley 80 de 1993 y del Código Contencioso Administrativo, que al entender de algún sector de la doctrina, y de la posición jurisprudencial que se abandonaba, sí establecen dicha atribución; y, (2) una indicación del porqué la imposición de multas, se considera una exorbitancia de la administración pública contratante. Una vez revisados estos dos aspectos, la Sala estima conveniente analizar la aplicación en el tiempo del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, que contempló la posibilidad de decretar unilateralmente las multas que se estudian, para efectos de establecer si resulta aplicable al caso objeto de esta sentencia. Los actos administrativos que profieran las administraciones públicas o los particulares en el ejercicio de la función administrativa, por regla general son ejecutables y producen efectos desde su materialización efectiva; de esto no existe duda y a ello hace referencia la disposición del Código Contencioso

Administrativo aludida. Esa connotación de ejecución de los actos administrativos, no releva sin embargo, la aplicación del principio más importante sobre la materia: la legalidad. Producir un acto administrativo en un Estado de Derecho, no es, ni puede ser una facultad arbitraria, que no encuentre una habilitación legal, de lo contrario se estaría permitiendo la producción de manifestaciones de poder por fuera del derecho, es decir se estaría quebrantando la esencia misma de este tipo de Estado. Por este motivo, la comprensión de esta disposición como único sustento de que la administración pública podía obrar de manera exorbitante, en el caso de las multas, no ofreció plena credibilidad, ya que en lo centraba su atención, no era en la hipótesis que se estudia, sino a la connotación vinculante de los actos administrativos. Éste, probablemente, fue el sentido de la sentencia de 20 de octubre de 2005, al superar esta idea. En lo atinente en cambio, a la existencia de algunas disposiciones de la Ley 80 de 1993, que pudieran habilitar a la administración a imponer de manera unilateral una multa, distintas al artículo 14, vale la pena señalar, que en efecto, esta situación ha sido ya advertida por la doctrina, e inclusive, la jurisprudencia de esta Sección, aunque en un contexto distinto, ha hecho referencia a ellas. Si bien la dirección, control y vigilancia del contrato es una función que en virtud de la ley, le corresponde a la entidad estatal contratante, de ella no se puede suponer, la posibilidad de ejercer otras exorbitancias, distintas a las estrictamente señaladas en esta disposición. La doctrina, por su parte, a más de hacer referencia a estas mismas disposiciones

como sustento normativo de la facultad que se estudia, ha hecho también relación a una interpretación del artículo 14 de la Ley 80 de 1993. De esta situación se deriva, que si bien la dirección, control y vigilancia del contrato es una función que en virtud de la ley, le corresponde a la entidad estatal contratante, de ella no se puede suponer, la posibilidad de ejercer otras exorbitancias, distintas a las estrictamente señaladas en esta disposición. El artículo es claro en hacer mención específica a la caducidad, la terminación, la modificación y la interpretación unilaterales, así como a otras cláusulas excepcionales, y en ninguna parte, hace mención a la imposición de multas. La filosofía o justificación de estas exorbitancias administrativas, indicada en la primera parte de la disposición, no puede extenderse por vía interpretativa para la contemplación de otras prerrogativas públicas, pues por la naturaleza de estas, y la connotación de derecho que detenta el Estado colombiano, en desarrollo de la cual se configura el principio de legalidad, se deriva una evidente y no supuesta configuración normativa para el ejercicio de este tipo de funciones. Nota de Relatoría: Ver, Auto de 20 de febrero de 1997, expediente 12669; Sentencia de 16 de noviembre de 1994, expediente 8449; y sentencia de 15 de agosto de 1996, expediente 8358, todas ellas de esta Sección. Auto de 4 de junio de 1998 de esta Sección (expediente 13988, Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque) y ratificada entre otras por los autos de 6 de agosto de 1998 (expediente 14558), de 14 de diciembre de 1998 (expediente 14504), y de 13 de diciembre de 2001 (expediente

19443), entre otros, y por la sentencia referida en la anterior nota a pie de página de 20 de junio de 2002 (expediente 19488). IMPOSICION UNILATERAL DE MULTAS - Naturaleza exorbitante / MULTASImposición unilateral en el contrato estatal. Naturaleza exorbitante De la tesis recogida y ratificada por la sentencia de 20 de octubre de 2005, pareciera derivarse, la comprensión de que se está en frente de una exorbitancia, por la verificación de una manifestación unilateral (imposición de la multa) de la administración (entidad pública contratante) que produce unos efectos jurídicos en un sujeto de derecho privado (contratista). ¿Cuáles efectos? Una merma patrimonial; toda vez que la administración contratante haría efectivo el monto de la multa, a través de la retención de unos dineros del saldo por pagar al contratista, o de la garantía por él presentada, o a través del ejercicio de la jurisdicción coactiva. La naturaleza de algo exorbitante, no se puede determinar de manera independiente y aislada. Lo exorbitante lo es, en relación con algo “normal”, debe encontrar un punto de referencia. En el caso que se estudia, la exorbitancia debe predicarse entonces, no de una consideración subjetiva, sino de la confrontación de las capacidades de un contratante (administración pública) de un contrato estatal, de las que tendría otro en el contexto del derecho común. A este derecho (común), no le resultan ajenas, sin embargo, manifestaciones unilaterales con efectos jurídicos, bien sea como consecuencia de su contemplación legal, o del ejercicio de la autonomía de la voluntad. A título de

ejemplo pueden citarse los derechos de un padre sobre el hijo y la posibilidad de ejercerlos a través de decisiones unilaterales en ejercicio de la patria potestad (artículo 288 del Código Civil), así como la posibilidad que detenta un mandante frente a su mandatario, con ocasión de la revocación del mandato. Como se verifica, entonces, la simple constatación de unos efectos jurídicos de una manifestación unilateral de la administración pública en la ejecución de un contrato, no convierte a dicha situación en una exorbitancia, pues esta debería significar una situación inviable en el derecho común. Esta situación, que ha sido advertida, de manera específica, para el caso que nos ocupa (imposición unilateral de multas), por algún sector de la doctrina, implica un cuestionamiento y análisis más detallado de la esencia de lo exorbitante como concreción de una prerrogativa pública. Por este motivo, la Sala estima conveniente detenerse en este aspecto, pare efectos de ofrecer mayor claridad, como se dijo, al calificativo “exorbitancia” que justamente constituye la razón de ser de la consideración que con esta sentencia se ratifica. Al análisis de la exorbitancia administrativa, le falta entonces, un elemento fundamental: el que ésta constituya una concreción del ejercicio de una prerrogativa pública, es decir de una prerrogativa de un sujeto de derecho (público por regla general y privado excepcionalmente) que debe ser contemplada por el ordenamiento jurídico en virtud de la realización de los fines del Estado que se ve comprometida directamente con su actividad. No basta entonces, se insiste, en la constatación de una manifestación unilateral que produzca efectos jurídicos; esta manifestación debe constituir la concreción de una

prerrogativa que el ordenamiento jurídico atribuye únicamente a un sujeto público o a uno privado, en ejercicio de las funciones administrativas, en virtud de la relación de las específicas actividades de estos, con los fines del Estado. Esta consideración, conlleva a un análisis adicional, en el caso que ocupa a la Sala: ¿La imposición unilateral de multas pactadas, por parte de la entidad estatal contratante, constituye entonces una exorbitancia administrativa? La respuesta debe ser afirmativa, en concordancia con lo sostenido por la Sala en la sentencia de 20 de octubre de 2005. Sin duda alguna las multas que se analizan, son contempladas por el estatuto de la contratación estatal, como una capacidad de la entidad frente al contratista privado y no viceversa. Es entonces la naturaleza pública de una de las partes del contrato, la que justifica que en virtud de la función de dirección control y vigilancia, resulten procedentes las multas. La Ley 80 de 1993 como se observó no contempla a la imposición de multas como una cláusula excepcional, pero consagra la posibilidad de que pueda ser pactada. Si en desarrollo de ello, una entidad estatal la impusiera unilateralmente, ésta tendría la posibilidad de recibir un precio, a través de descuentos o cobros ejecutivos, posibilidad ésta que de manera alguna le resultaría viable al contratista. Se insiste en que esta posibilidad, debe concebirse dentro de la filosofía del rol que le corresponde a la entidad estatal en la ejecución del contrato, para con ello cumplir su objeto , que de una u otra manera guarda relación directa con los fines del Estado. Esta finalidad le ha servido en un caso similar, a la Corte Constitucional,

para determinar la exorbitancia de una imposición de multas y la necesidad de la configuración legal de la misma. Es la condición entonces de la entidad estatal en relación con el contrato, entendido como instrumento para el cumplimiento de la función administrativa que le es propia, lo que justificaría la existencia de una prerrogativa pública consistente en la imposición unilateral de una multa, al contratista. Esta prerrogativa, sin embargo, según se anotó, debería estar contemplada en la ley, y en caso de ser así, con su ejercicio se verificaría una evidente exorbitancia administrativa. Nota de Relatoría: Ver Sentencias de 18 de marzo de 2004 y 14 de julio de 2005. Expedientes: 15936 y 14289 respectivamente. IMPOSICION UNILATERAL DE MULTAS - Ley 1150 de 2007. Aplicación Como se observa, a partir de la expedición de la Ley 1150 de 2007, no solamente se consagró la posibilidad de imponer las multas pactadas, de manera unilateral, por parte de la entidad estatal contratante, sino que se le atribuyó a tal posibilidad, un efecto retrospectivo, permitiendo que su imposición pueda hacerse, aún en atención de contratos celebrados antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre que en ellos se hubiese consagrado “la competencia de las entidades estatales para imponerlas y hacerlas efectivas”. Si se celebró un contrato antes de la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, que contiene en su clausulado multas, y expresamente hace referencia a la posibilidad de que éstas puedan ser impuestas unilateralmente por parte de la entidad estatal contratante al contratista,

estas se podrán decretar de esta manera, por habilitación retrospectiva, siempre que su imposición se haga con posterioridad a la vigencia de esta ley. Vale la pena advertir, que de la aplicación en el tiempo de la disposición transcrita, se deriva una situación bien curiosa, con base en lo sostenido en los numerales anteriores; se trataría de una disposición legal que habilita a las administraciones públicas, para el ejercicio de prerrogativas públicas, a partir del reconocimiento de un contenido contractual que se convino formalmente antes de la entrada en vigencia de ésta, con base en unos efectos retrospectivos contenidos en ella.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil ocho (2008) Radicación número: 05001-23-25-000-1995-01905-01(21574)

Actor: JESUS MARIA TOBON GUTIERREZ Y CIA. LTDA.

Demandado: CORPORACION DE VIVIENDA Y DESARROLLO SOCIAL Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 31 de mayo de 2001, dentro del proceso de la referencia, en cuya parte resolutiva se decidió: PRIMERO: NEGAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA. SEGUNDO: NO HAY COSTAS, el cual en virtud de lo decidido por esta Sala, en auto de 13 de diciembre de 20071 detenta prelación.

1 Folio 342 del cuaderno principal.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA La presentó la sociedad JESÚS MARÍA TOBÓN Y CIA LTDA a través de apoderado judicial, contra la CORPORACIÓN DE VIVIENDA Y DESARROLLO SOCIAL, en adelante CORVIDE y GONZALO GAVIRIA CORREA, el 6 de diciembre de 19952 y fue admitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en auto de 22 de enero de 19963.

El texto de las pretensiones fue el siguiente: 1Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en las Resoluciones 062 del 14 de febrero de 1995 y 499A del 6 de septiembre de 1995, dictadas por el Gerente de CORVIDE, Dr. GONZALO GAVIRIA CORREA mediante las cuales se impuso una multa al contratista, con ocasión del contrato de obra pública Nro. 176 de 1994 para la “pavimentación y demás obras en el barrio el Picachito de Medellín”. 2Que como consecuencia de la declaración anterior se restablezca el derecho de JESÚS MARÍA TOBÓN Y CIA LTDA declarando que no hay lugar a sanción alguna en su contra y que en su lugar se ordene a CORVIDE la devolución de $3.062.395,42. 3Que como consecuencia de la declaración 2.1 (1 en esta transcripción) se condene en forma solidaria a CORVIDE y a GONZALO GAVIRIA CORREA al pago de 1.000 gramos oro, de acuerdo con la certificación que expida el Banco de la República, por concepto de perjuicios morales, ocasionados a los socios de JESÚS

MARIA TOBÓN Y CIA LTDA en razón de la expedición del citado acto y en consecuencia, se condene al pago de 1.000 gramos oro (sic). 2 Folios 140 a 165 del cuaderno 1. 3 Folios 169 a 170 del cuaderno 1. 4Que las sumas arriba mencionadas se actualicen desde el momento de los hechos hasta que se profiera la providencia que ponga fin al litigio, de acuerdo a (sic) lo establecido en el artículo 178 del C.C.A. 5Que la sentencia ordene darle cumplimiento al contenido de los artículos 176 y 177 del C.C.A. 6Que se condene a CORVIDE al pago de las costas del proceso, con fundamento en el parágrafo del artículo 75 de la ley 80 de 1993, o en su defecto, por la no aplicación del artículo 43 del decreto 3130 del 68, en concordancia con el artículo 332 del C. De P. C. Por ser inconstitucionales, pues contravienen los artículos 13 y 29 de la Constitución Política que consagran la igualdad de las partes en el proceso. En síntesis, los hechos presentados por el actor fueron los siguientes:

1. El 15 de septiembre de 1994, CORVIDE adjudicó a JESÚS MARÍA TOBON Y CIA el contrato 176 del mismo año, cuyo objeto era: “la pavimentación y demás obras en el barrio El Picachito de Medellín”. Los trabajos se iniciaron el 10 de noviembre, y el plazo estipulado fue de 150 días, a partir de esta fecha.

2. El “anticipo” pactado correspondía al 20% del valor del contrato, es decir $30.623.954,20; de esta suma se pagó al contratista $20.211.290,oo el 28

de octubre de 1994 y el valor restante fue “invertido y aprobado” por la interventoría el 22 de noviembre de 1994, de lo que se derivaba que a diciembre de ese año el “anticipo ya se había agotado”.

3. Desde el inicio de las obras, estas presentaron atraso, con ocasión de la necesidad de excavar un volumen de roca de 50% a 70% en un preciso terreno, del cual la interventoría solo reconoció la existencia de un 10%. Si bien en el contrato se estipuló la obligación del contratista de “voladura de roca”, ésta actividad es bien distinta a la de excavación, por cuanto ésta última supone desplazamiento del material que se encuentra al interior del terreno, mientras que aquella, solamente hace referencia a remoción superficial.

4. Así mismo, los retrasos obedecieron también, a tuberías de propiedad de Empresas Públicas de Medellín, en adelante EPM, que se encontraron cuando se hacían las primeras excavaciones para un muro de contención.

5. Entre el 21 de noviembre y el 23 de diciembre de 1994, la única vía de acceso al lugar de las obras, para el ingreso de materiales, fue obstaculizada por el Ejercito Nacional, por concepto de los trabajos que en esta zona realizaron “Los Hombres de Acero”. Esta situación también produjo retrasos en la ejecución de las obras pactadas.

6. El 15 de febrero de 1995, la interventoría ordenó la “parálisis total” de las obras, por cuanto en su entender el personal contratado para ello, por el contratista, no estaba afiliado al Seguro Social. En relación con esta

decisión se anotó, en primer lugar, que era ilegal, por cuanto no estaba contemplada esa posibilidad en el contrato; y en segundo lugar, que algunos de los “trabajadores” supuestamente no afiliados al seguro social, tenían con el contratista una relación civil, y otros eran nuevos, y por esa razón, no estaban afiliados, y se estaba procediendo a ello, con la mayor celeridad posible.

7. De “forma paralela” a esta decisión, la interventoría rediseñó muros, “rasantes” y “subrasantes” de las vías, además de otras modificaciones, que implicaban obras extras por parte del contratista.

8. El 14 de febrero de 1995, CORVIDE a través de la Resolución No. 062, impuso una multa al contratista por considerar que se presentaba un atraso del 20%; el no pago de algunos trabajadores; la no vinculación al seguro social de otros; y la falta de presentación de un programa de trabajo.

9. El contratista presentó, frente a la anterior resolución, recurso de reposición, aduciendo que si alguien había incumplido sus obligaciones era CORVIDE, y que los incumplimientos referidos, habían sido ya subsanados. 10.En comunicación de 14 de marzo de 1995, la interventoría sugirió por escrito una ampliación del plazo del contrato de 40 días, y el reconocimiento de que se había presentado un desequilibrio entre las obras pactadas y las ejecutadas. 11.Pese a lo anterior, CORVIDE el 6 de abril de 1995, profirió la Resolución No. 163, a través de la cual declaró la caducidad del contrato. En dicho acto

adujo los siguientes incumplimientos: retraso en la ejecución de las obras, ya que constatado el 98% del plazo cumplido, solo existían obras por el 50%; desconocimiento de las órdenes impuestas por la interventoría, en relación con vinculación del personal al Seguro Social, retiro de materiales de mala calidad, incumplimiento de normas de seguridad, desaseo en la obra y no disposición de plazas de acopio; carencia de personal y deficiente suministro de materiales y equipos. 12.El contratista presentó recurso de reposición frente al acto de caducidad, aludiendo a las ya señaladas razones del retraso y la falta de relación directa entre el incumplimiento de las órdenes dadas por la interventoría y el cumplimiento del objeto contractual. CORVIDE a través de Resolución No. 218 de 11 de mayo de 1995, confirmó lo decidido. 13.Encontrándose la anterior decisión en firme, CORVIDE requirió al contratista, para que de una lista de personas, escogiera a un perito para que éste señalara el volumen de roca existente en el lugar de las obras. Una vez nombrado, determinó que el volumen oscilaba alrededor de 50%. 14.CORVIDE a través de la Resolución No. 373 de 12 de julio de 1995, ordenó la liquidación unilateral del contrato y allí dispuso el pago a favor del contratista de $15.981.116,72. Frente a esta decisión, el contratista interpuso también recurso de reposición. 15.En los primeros días de septiembre, se notificó al contratista de las Resoluciones 499 y 499ª a través de las cuales se modificó la Resolución

de liquidación unilateral y se resolvió “en forma extemporánea” el recurso de reposición que se había formulado contra la Resolución No. 062 de 1995, a través de la cual se había impuesto la multa. 16.La imposición y posterior ratificación de la multa en contra del contratista, produjo en sus socios “dolor, desengaño, frustración y angustia”. Adicional a la relación de hechos, el demandante presentó 5 cargos contra los actos administrativos cuya legalidad cuestiona, los cuales se procede a sistematizar así: 1CORVIDE no tenía competencia para imponer la multa cuya legalidad se cuestiona, toda vez que de conformidad con lo establecido por el Consejo de Estado, ésta, por constituir un claro ejercicio de la función administrativa, solamente opera cuando el contrato esté vigente. Habida cuenta que la multa impuesta con la Resolución 62 de 1995, solo quedó en firme cuando se resolvió el recurso de reposición, es decir con la expedición de la Resolución 499ª de 6 de septiembre de 1995, se evidencia que dicha imposición se configuró luego de terminado el contrato. (“Violación a sentencias del Consejo de Estado”4 que condujo a una indebida aplicación de la cláusula 18 del contrato y a los artículos 55 y 62 del CCA) 2Con la imposición de las multas, se desconoció la existencia de dos factores que atentaron contra el equilibrio económico del contrato: Sujeciones materiales imprevistas y hecho del príncipe. Al respecto indicó, que el primero de los factores aludidos, se configuró con ocasión de (1) la roca existente

en el terreno, y (2) la tubería de EPM que había en el lugar; en relación con el segundo de los factores (hecho del príncipe), adujo que éste se configuró, con ocasión de los trabajos de “los hombres de acero” del Ejercito Nacional. (Indebida aplicación de la cláusula 18 del contrato por inaplicación del artículo 1603 del Código Civil y “artículos 4 numeral 8vo, 27 y 23 de la Ley 80 de 1993”). 4 Se refirió a las sentencias de “enero 29 de 1988, de octubre 1 de 1992, 3 de diciembre de 1992” Solamente en relación con esta última, indicó más adelante que su expediente era el 7034 y el

Consejero ponente: Daniel Suárez.

3No se atendió el rompimiento al equilibrio económico del contrato y pese a ello se impuso una multa. En este cargo reiteró lo del anterior, sin categorizar los comportamientos no imputables a sí mismo, que impidieron la normal ejecución del contrato.(Indebida aplicación de la cláusula 18 del contrato por inaplicación del artículo 1609 del Código Civil y “artículos 4 numeral 8vo, 27 y 23 de la Ley 80 de 1993”). 4Nunca se incumplió la disponibilidad de personal y equipos necesarios; las dificultades referidas, de la roca en el terreno, la tubería de EPM y las órdenes del interventor, dieron lugar a una paralización de obras que forzaron al contratista a no tener al personal y algunos materiales en el lugar de la obra, pero siempre estuvieron disponibles,

cumpliendo así lo establecido en el contrato. (Indebida aplicación de las cláusulas 23 y 27 del contrato del artículo 1603 del código civil). 5Los actos administrativos cuestionados adolecen de falsa motivación. En ellos se alude únicamente a incumplimientos del contratista, cuando CORVIDE por la falta de estudios técnicos, fue la que condujo a los retrasos.

3. EL DESARROLLO DEL PROCESO EN PRIMERA INSTANCIA En auto de 22 de enero de 1996, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó notificar a los demandados5.

CORVIDE a través de apoderado judicial, contestó la demanda6, donde se opuso a la totalidad de las pretensiones, por considerar que los actos cuya legalidad se 5 Folios 169 y 170 del cuaderno 1. 6 Folios 173 a 212 del cuaderno 1. cuestionaba, eran ajustados a derecho, y por ende, no había lugar a indemnización alguna a favor del demandante. En relación con los hechos presentados en la demanda, adujo que algunos eran ciertos, otros lo eran solo parcialmente, y otros en cambio faltaban a la verdad. En relación con estos, resaltó los incumplimientos del contratista, que habían dado lugar a la imposición de la multa que se cuestionaba. De manera específica, subrayó los siguientes incumplimientos por parte del contratista y que habían motivado la imposición de la multa:

1. No presentación oportuna de la programación detallada de la obra.

2. Suministro insuficiente de materiales y equipos propios de la obra.

3. Desacatos frecuentes a las órdenes impartidas por la interventoría.

4. Suministro insuficiente de equipos propios en la obra, de conformidad con lo exigido en los pliegos de condiciones y en la propia oferta del demandante.

En relación con los cargos de ilegalidad presentados por el demandante, contra los actos objeto de estudio, CORVIDE indicó: Que si bien los recursos se conceden en el efecto suspensivo, éste solamente se predica del de apelación y no de la reposición; por este motivo carecía de fundamento, el argumento del demandante, según el cual, la multa se impuso (en firme) por fuera del período de vigencia del contrato. Así mismo, se indicó que el recurso de reposición que dio lugar a la segunda de las resoluciones demandadas, se resolvió dentro del término legal. También en relación con este cargo, se indicó que el acto a través del cual se confirmó la imposición de la multa, se profirió antes de que se encontrara en firme el acto de liquidación unilateral del contrato, motivo por el cual, no se había violado el artículo 62 del CCA. En relación con la supuesta trasgresión del artículo 1603 del Código Civil, se adujo que CORVIDE había obrado siempre de buena fe, y además, ésta se presumía, motivo por el cual, cualquier cuestionamiento al respecto, debía ser probado. En lo atinente a la supuesta violación de los artículos 4 (numeral 8), 23 y 27 de la Ley 80 de 1993, se señaló que CORVIDE siempre estuvo dispuesta a cumplir la obligación de mantenimiento del equilibrio contractual, solo que esto no fue posible por intransigencia del contratista, toda vez que éste se negó a alcanzar acuerdos

en este sentido. Finalmente, adujo, que en el ordenamiento jurídico colombiano no resultaba posible, alegar la violación a una sentencia por parte de un acto administrativo, pues de conformidad con el artículo 230 constitucional, la jurisprudencia era tan solo un criterio auxiliar de la justicia. En lo referente a la extensión de las pretensiones en contra de GONZALO GAVIRIA CORREA, señaló que el artículo 77 del CCA consagraba esta posibilidad, siempre que el funcionario público hubiera actuado con culpa grave o dolo; indicó que tal situación, de ninguna manera, se presentaba en el caso objeto de análisis, y por el contrario, solo se evidenciaba la diligencia de esta persona natural, en su condición de representante legal de la entidad pública al momento del contrato. El 19 de febrero de 2001, se celebró audiencia de conciliación, en la que CORVIDE manifestó su desinterés por alcanzar acuerdo alguno7. Luego de reconocidas y practicadas algunas pruebas, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Dentro del término de ley, la parte demandante en su escrito correspondiente8, adujo que el presente proceso se limitaba a establecer si los actos administrativos demandados eran, o no, ajustados a derecho, y que para demostrar su ilegalidad, se habían presentado dos tipos de cargos; uno relativo al procedimiento de formación del mismo; y el otro, a aspectos materiales, que tenían que ver con el desequilibrio del contrato y con la ausencia de incumplimiento del contratista. 7 Folio 251 del cuaderno 1. 8 Folios 253 a 265 del cuaderno 1.

En términos probatorios, centró su atención en el dictamen pericial que se había rendido, donde en su entender se evidenciaban los imprevistos aludidos en la demanda y que dieron lugar al retraso de las obras que constituían el objeto del contrato. Por su parte, CORVIDE, presentó también sus alegatos de conclusión9, en los que señaló q