CE-SECCION TERCERA-05001-23-25-000-1995-01931-02(48630)A-2019

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO / ENTIDAD ESTATAL /

RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto por la demandada, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 - ARTÍCULO 1 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 73

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA

LIBERTAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / EJECUTORIA

DE LA PROVIDENCIA / EFECTOS DE LA SENTENCIA ABSOLUTORIA / SENTENCIA ABSOLUTORIA El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de 2 años,

que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa. En los eventos de privación injusta de la libertad, la Sección Tercera ha sostenido que el cómputo de la caducidad inicia a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia absolutoria, pues solo a partir de ese momento la víctima tiene conocimiento de la antijuricidad del daño.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136, NUMERAL 8

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el conteo del término de caducidad de la acción de reparación directa en eventos de privación injusta de la libertad, ver auto del 2 de febrero de 1996, Exp. 11425.

PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

DEL ESTADO POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / IMPUTACIÓN

POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / INEXISTENCIA DE LA

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR PRIVACIÓN INJUSTA

DE LA LIBERTAD / PROPORCIONALIDAD DE LA MEDIDA DE

ASEGURAMIENTO / EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / MEDIDA DE

ASEGURAMIENTO / IMPOSICIÓN DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO / PROCEDENCIA DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO / REQUISITOS DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO / EXTINCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL / INDICIO

GRAVE La privación injusta de la libertad como escenario de responsabilidad está regulada en la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, en el artículo 68 que establece que quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado reparación de perjuicios. (…) [E]l estudio de responsabilidad debe hacerse bajo dichos parámetros, que implica analizar las circunstancias en que se produjo la privación de la libertad, para determinar si obedeció a una medida apropiada, razonada, conforme a derecho o si la conducta de la entidad fue abiertamente arbitraria. En todos los casos es posible que el Estado se exonere si se acredita que el daño provino de una causa extraña, esto es, que sea imputable al hecho determinante y exclusivo de un tercero o a la culpa exclusiva de la víctima, esta de conformidad con los artículos 70 y 67 de la Ley 270 de 1996. (…) La Fiscalía (…) impuso medida de aseguramiento (…), con fundamento en la denuncia (…) y las inspecciones judiciales realizadas (…) Aunque la Fiscalía (…) declaró la extinción de la acción penal (…), su privación de la libertad cumplió con los requisitos establecidos por el Código de Procedimiento Penal vigente para la época de los hechos, pues contó con el indicio grave exigido. Como además no existe prueba en el proceso que acredite que la privación de la libertad fue desproporcionada, irrazonable o arbitraria, se confirmará la sentencia apelada.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 67 / LEY 270 DE 1996ARTÍCULO 68 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 70

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los eximentes de responsabilidad del Estado en casos de privación injusta de la libertad, ver sentencia del 31 de julio de 1989,

Exp. 2852.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-25-000-1995-01931-02(48630)A

Actor: ADOLFO ANTONIO ALEÁN RUIZ

Demandado: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA NACIÓN-No la ostenta el Ministerio de Justicia y del Derecho en casos de privación injusta. APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.

PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD-No se acreditó una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria del procedimiento legal. CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Obligatoriedad de la sentencia C-037 de 1996. La Sala, de acuerdo con la prelación dispuesta en sesión de 25 de abril de 20131, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 5 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO

1 Según el Acta nº. 10 de la Sala Plena de la Sección Tercera. La Fiscalía impuso medida de aseguramiento a Adolfo Antonio Aleán Ruiz por los delitos de peculado por apropiación y falsedad ideológica y decretó la extinción de la acción penal, porque no cometió el delito. Califica la privación de la libertad de injusta. ANTECEDENTES El 13 de diciembre de 1995, Adolfo Antonio Aleán Ruiz, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho, Fiscalía General de la Nación, para que se le declarara patrimonialmente responsable por la privación de la libertad de aquel. Solicitó 1.000 gramos oro por perjuicios morales; $1’520.000 por daño emergente y $10’530.000 por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que la Fiscalía le impuso medida de aseguramiento por los delitos de peculado por apropiación y falsedad ideológica y declaró la extinción de la acción penal. Adujo que la privación de la libertad fue injusta por indebida valoración probatoria El 22 de enero de 1996 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho, al oponerse a las pretensiones, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. La Nación-Fiscalía General de la Nación señaló que la medida de aseguramiento se fundó en indicios de responsabilidad. El 21 de junio de 2012 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para

alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. El 5 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia negó las pretensiones, porque las providencias del proceso penal se allegaron en copias simples y declaró probada la excepción de indebida representación de la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho. La parte demandante interpuso recurso de apelación que fue concedido el 23 de abril de 2013 y admitido el 9 de octubre siguiente. La recurrente esgrimió que para los delitos investigados no procedía la imposición de la medida de aseguramiento. El 7 de noviembre de 2013 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto por la demandante, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 19962.

Acción procedente

2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo3, en este caso por

hechos imputables a la administración de justicia (art. 90 C.N. y art. 86 C.C.A.). Demanda en tiempo

3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

En los eventos de privación injusta de la libertad, la Sección Tercera ha sostenido que el cómputo de la caducidad inicia a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia absolutoria, pues solo a partir de ese momento la víctima tiene conocimiento de la antijuricidad del daño4. La demanda se interpuso en tiempo -13 de diciembre de 1995porque el demandante tuvo conocimiento de la antijuricidad del daño reclamado desde el 16 de diciembre de 1993, fecha en la que quedó ejecutoriada la providencia que decretó la extinción de la acción penal [hecho probado 7.9]. 2 El Consejero Ponente de esta decisión, aunque no lo comparte, sigue el criterio jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo contenido en el auto del 9 de septiembre de 2008, Rad 34.985 [fundamento jurídico 3], con arreglo al cual conforme al artículo 73 de la Ley 270 de 1996 esta Corporación conoce siempre en segunda instancia de estos procesos, sin consideración a la cuantía de las pretensiones. Los motivos de la disidencia están contenidos en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de

2015, Rad. 36.146 [fundamento jurídico 1]. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 263-694, respectivamente. 3 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744-746. 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de febrero de 1996, Rad. 11.425 [fundamento jurídico párr. 2 al 5], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 695. Legitimación en la causa

4. Adolfo Antonio Aleán Ruiz es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en el proceso, ya que es el sujeto pasivo de la investigación penal

[hecho probado 7.3 a 7.9]. La Nación-Fiscalía General de la Nación está legitimada en la causa por pasiva, pues fue la entidad encargada de la investigación. El Ministerio de Justicia y del Derecho no representa a la Nación, en

los eventos en los cuales se demanda responsabilidad por la actuación de las autoridades judiciales5.

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la privación de la libertad fue consecuencia de una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria del procedimiento legal.

III. Análisis de la Sala

5. Como la sentencia fue recurrida por la parte demandante, la Sala estudiará el asunto, de acuerdo con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil.

Hechos probados

6. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación6, consideró tenían mérito probatorio.

7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1 El 8 de enero de 1993, Rafael Antonio Ramos Jiménez, tesorero del municipio de San Pedro de Urabá, presentó denuncia por alteración y cobro irregular de cinco cheques de la tesorería municipal, según da cuenta copia simple del acta de la denuncia (f. 4-5 c. 1). 7.2 El 12 de enero de 1993, Adolfo Antonio Aleán Ruiz, exalcalde del municipio de San Pedro de Urabá, presentó denuncia contra Wilson Pérez Cardona, ex tesorero, por abuso de confianza y alteración de los cheques cobrados irregularmente, según da cuenta copia simple del acta de la denuncia (f. 6-7 c. 1). 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de diciembre de 2004, Rad. 14.676 [fundamento jurídico 4.1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo

B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 295. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1]. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. 7.3 El 15 de enero de 1993, la Fiscalía de San Pedro de Urabá ordenó la captura para indagatoria de Adolfo Antonio Aleán Ruiz, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 8 c. 1). En la misma fecha, Adolfo Antonio Aleán Ruiz rindió indagatoria, según da cuenta copia simple del acta de la diligencia (f. 11 a 13 c. 1). 7.4 El 18 de enero de 1993, la Fiscalía de San Pedro de Urabá otorgó a Adolfo Antonio Aleán Ruiz el beneficio de detención domiciliaria, según da cuenta copia simple de la decisión y del acta de la diligencia (f. 13 c. 1). 7.5 El 20 de enero de 1993, la Fiscalía de San Pedro de Urabá impuso medida de aseguramiento de detención preventiva a Adolfo Antonio Aleán Ruiz por los delitos de peculado por apropiación y falsedad ideológica, según da cuenta copia simple de la providencia (f. 16 a 28 c. 1). 7.6 El 1º de febrero de 1993, la Fiscalía de San Pedro de Urabá confirmó la

decisión de imponer medida de aseguramiento, según da cuenta copia simple de la providencia (f. 30-36 c. 1). 7.7 El 22 de febrero de 1993, la Fiscalía Segunda ante los Tribunales Superiores de Medellín revocó la medida de aseguramiento en contra de Adolfo Antonio Aleán Ruiz, según da cuenta copia simple de la providencia (f. 38-44 c. 1). 7.8 El 23 de febrero de 1993, la Fiscalía de San Pedro de Urabá solicitó a la Policía dejar en libertad a Adolfo Antonio Aleán Ruiz, según da cuenta copia simple del oficio nº. 057 (f. 50 c. 1). 7.9 El 10 de diciembre de 1993, la Fiscalía de San Pedro de Urabá declaró extinguida la acción penal a favor de Adolfo Antonio Aleán Ruiz, según da cuenta copia simple de la decisión (f. 47-56 c. 1). La providencia quedó ejecutoriada el 16 de diciembre de 1993, de conformidad con el artículo 197 del Decreto 2700 de 1991. La privación de la libertad en la Ley 270 de 1996

8. El daño está demostrado porque a Adolfo Antonio Aleán Ruiz estuvo privado de su derecho fundamental a la libertad personal, desde el 15 de enero de 1993 hasta el 23 de febrero de 1993 [hechos probados 7.3 y 7.8]. La privación injusta de la libertad como escenario de responsabilidad está regulada en la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, en el artículo 68 que establece que quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado

reparación de perjuicios. La Corte Constitucional, al declarar su exequibilidad condicionada, dejó en claro que el término “injustamente” se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales7. De acuerdo con esa disposición, tal y como quedó después de su condicionamiento de constitucionalidad, el estudio de responsabilidad debe hacerse bajo dichos parámetros, que implica analizar las circunstancias en que se produjo la privación de la libertad, para determinar si obedeció a una medida apropiada, razonada, conforme a derecho o si la conducta de la entidad fue abiertamente arbitraria. En todos los casos es posible que el Estado se exonere si se acredita que el daño provino de una causa extraña, esto es, que sea imputable al hecho determinante y exclusivo de un tercero o a la culpa exclusiva de la víctima8, esta de conformidad con los artículos 70 y 67 de la Ley 270 de 1996.

9. La Fiscalía de San Pedro de Urabá impuso medida de aseguramiento a Adolfo Antonio Aleán Ruiz, con fundamento en la denuncia y ampliación rendida por el tesorero del municipio, las declaraciones del auditor municipal y las inspecciones judiciales realizadas a la tesorería municipal y la sucursal del banco Caja Agraria de la localidad [hecho probado 7.5]. Así lo resaltó la providencia al indicar: […] La Fiscalía […] realizó una inspección a la Tesorería Municipal, percatándose de unos faltantes de doce millones de pesos fuera de otros que estaban siendo motivo de esta investigación. En igual forma y ante la gravedad de estos hechos, y

teniendo prevista una visita o inspección judicial a la Caja Agraria de esta localidad, para verificar si en realidad los cheques tantas veces mencionados se encontraban alterados, quiénes los firmaban y la persona o personas que los habían cobrado.[…] En base a la investigación adelantada hasta el 15 […] de enero de 1993, se efectuó la orden de captura en contra del señor Adolfo Aleán Ruiz, ya que él en su condición de Alcalde Encargado, fue la persona que con su firma y sello, ordenó el cobro de los mencionados cheques y por este motivo fue vinculado a esta investigación […] Analizando los hechos materia de esta investigación, el Despacho llega a una convicción de que existen graves indicios de responsabilidad, pruebas fehacientes y declaraciones de personas que ofrecen serios motivos de credibilidad, los cuales comprometen al sindicado Adolfo Aleán Ruiz […] (f. 17 a 23 c. 1). La Fiscalía de San Pedro de Urabá confirmó la decisión de imponer medida de aseguramiento, al considerar que las pruebas señalaban que el sindicado tenía conocimiento de varias irregularidades en la tesorería del municipio y no corrigió las anomalías [hecho probado 7.6]: […] Existen otros indicios que no fueron relacionados en el auto que resolvió la situación jurídica del encartado y que alerta sobre el conocimiento que tenía el procesado de la situación anómala que venía aconteciendo en la Administración y concretamente en la Tesorería Municipal y que son resaltadas en las declaraciones del señor Oscar Antonio Paternina, quien comenta […] las graves anomalías que se venían presentado en la Tesorería Municipal, toda vez que el

trabajo se estaba realizando desde el mes de agosto en forma irregular por parte de los señores Wilson Pérez y César Doria el trabajo de este último se estaba presentando con enmendaduras las que percibió el deponente y al comentárselas al Tesorero: Wilson Pérez, éste no prestó ninguna atención. […] argumenta 7 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996 [fundamento jurídico 2]. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de julio de 1989, Rad. 2.852 [fundamento jurídico II]. además el declarante, que estas anomalías éste se las comentó al señor Adolfo Aleán en su calidad de Alcalde en esos momentos, que le manifestó que le iba a llamar la atención a Wilson Pérez. Se pregunta el Despacho ¿cómo es posible que un Alcalde como primera autoridad que es, en el Municipio, […] permita que se presenten irregularidades tan graves, sin dirigir ninguna acción tendiente a corregirlas? […] Se pregunta de nuevo el Despacho ¿cómo una persona profesional […] no haya sospechado ni siquiera para tomar una mínima medida de precaución como lo era rectificar las cuentas que se iban a pagar cotejándolas con las cifras que contenían cada uno de los cheques? […] el procesado a pesar de que le llevaban la cuentas con el fin de que firmara los cheques no se dignaba compararlas, rectificar las cifras, tanto del cheque o de la cuenta u orden por pagar […] Se hace muy extraño que una persona y más de la jerarquía de un Alcalde, se dé a la tarea de firmar cheques “con ligereza” y a “la loca” como si se

tratara de un juego donde no se toma ninguna medida y se le deposita una confianza ciega a otra persona; lo anterior, se hace más grave aún, ya que el Alcalde tenía conocimiento que se venían presentando una serie de irregularidades y todas tenían relación con el Tesorero: Wilson Pérez, lo que ameritaba y así lo hace una persona con mediana inteligencia la adopción de mayores controles; más cuando al parecer y de forma imprevista, repentina se había abolido el control que ejercía la Contraloría Municipal […] (f. 32 a 34 c. 1). Aunque la Fiscalía de San Pedro de Urabá declaró la extinción de la acción penal a favor de Adolfo Antonio Aleán Ruiz [hecho probado 7.9], su privación de la libertad cumplió con los requisitos establecidos por el Código de Procedimiento Penal vigente para la época de los hechos, pues contó con el indicio grave exigido. Como además no existe prueba en el proceso que acredite que la privación de la libertad fue desproporcionada, irrazonable o arbitraria, se confirmará la sentencia apelada.

10. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 5 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO. Sin costas. TERCERO. En firme esta providencia, por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE