CE-SECCION TERCERA-05001-23-31-000-1984-09334-01(11849)-2005

PRESUPUESTOS PROCESALES - Acción, demanda y proceso / DEMANDAPresupuestos procesales / DEMANDA - Contenido / INDIVIDUALIZACION DE LAS PRETENSIONES - Acto administrativo impugnado por vía gubernativa Como es bien sabido, existen ciertos elementos que resultan indispensables para la debida conformación y trámite del proceso hasta su culminación mediante la obtención de un fallo; se trata de requisitos que tienen que ver unos con la acción, otros con la demanda y otros más con el proceso propiamente dicho, y que son los denominados presupuestos procesales. Específicamente con relación a la demanda, resulta necesario que ésta cumpla con ciertas exigencias para que la misma pueda ser admitida por el magistrado ponente, las cuales según la doctrina son: 1) Que sea formulada ante el funcionario competente de la jurisdicción contencioso administrativa; 2) Que la persona demandada tenga capacidad jurídica y procesal para comparecer en juicio en calidad de tal y 3) Que la demanda reúna los requisitos legales, tanto los de forma como los relativos a la presentación de ciertos documentos que deben acompañarla. Al respecto, se observa que el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo establece cuál debe ser el contenido de la demanda, que en términos generales resulta similar al de las tramitadas ante la jurisdicción ordinaria, pero que en el procesal contencioso administrativo presenta algunas variaciones en razón de las específicas pretensiones que se formulan ante esta jurisdicción especializada, de los derechos e intereses que están involucrados, el régimen jurídico que se aplica y el hecho de que habrá siempre de por medio una entidad pública como

demandante o como demandada. Pero además de los anteriores requisitos, cuando se trate de la impugnación de actos administrativos resulta necesario, además de aportar su copia con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, según el caso (art 139), cumplir con la exigencia estipulada en el artículo 138 relativa a la perfecta identificación del acto acusado y de las pretensiones a formular. En aquellos casos en los cuales el acto administrativo era impugnado mediante la interposición de recursos ante la misma Administración dando lugar a la expedición de un segundo acto confirmándolo o modificándolo, el legislador hacía obligatoria la impugnación del acto administrativo final y por ello decía que “se podía” indicar también el acto modificado o confirmado. Es decir que debía demandarse siempre el acto administrativo que resolvía los recursos interpuestos en vía gubernativa en contra del acto definitivo -aquel que concluye el procedimiento de expedición de las decisiones administrativas y que decide directa o indirectamente el fondo del asuntomodificándolo o confirmándolo, pero dejaba en libertad al demandante para incluir o no en la impugnación, ese acto inicial que fue modificado o confirmado. AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA - Actos administrativos. Unidad compleja / VIA GUBERNATIVA - Agotamiento / INDVIDUALIZACION DEL ACTO - Unidad compleja Resulta evidente entonces, en contra de lo que entendió el a-quo, que la preponderancia la tenía en todo caso el segundo acto administrativo, puesto que decidía la suerte del primero confirmándolo o modificándolo y por ende, prácticamente lo reemplazaba, por lo cual el legislador consideraba que era

suficiente con demandar esta última decisión. Pero lo que sí no se contemplaba entonces ni se admite actualmente, es que existiendo un acto administrativo que fue objeto de impugnación por vía gubernativa y que en consecuencia dio lugar a la expedición de una segunda decisión de la Administración, pueda demandarse independientemente aquel, haciendo caso omiso de esta última. Por ello, resulta inadmisible la posibilidad de que se anule el primer acto administrativo producido y se deje subsistir el que resolvió los recursos en su contra, porque ello desvirtuaría la decisión tomada por el juez contencioso administrativo que resultaría siendo inocua y permitiría que un acto que, en esencia, está viciado de nulidad, siga rigiendo como si fuera perfectamente válido. De otro lado, la existencia de dos actos administrativos: el definitivo y el que resolvió los recursos en su contra, implica que se agotó la vía gubernativa bien sea mediante la interposición del recurso de reposición, cuando sólo procede éste, o del recurso de apelación. Ahora bien, se tiene que la interposición del recurso de apelación, cuando quien profirió el acto administrativo tiene superior jerárquico, resulta obligatoria para efectos del agotamiento de la vía gubernativa, mientras que cuando sólo procede el de reposición, éste no es obligatorio para tales efectos. Sin embargo, esto último lo que significa es que es potestativo del administrado interponer o no el recurso de reposición, pero una vez interpuesto se torna obligatorio lo que decida la Administración al resolverlo mediante la expedición de otro acto administrativo, que formará en consecuencia, un todo con esa primera

decisión, salvo que lo decidido sea revocarla totalmente; porque en este caso, subsistirá, lógicamente, sólo el acto final. Por lo anterior, el acto principal que fue objeto de recursos ordinarios en la vía gubernativa, se debe impugnar como una unidad o como un todo con el acto que resuelva dichos recursos, sin omitir ninguno de sus extremos, cuando este último confirme o modifique el inicial, porque será entonces cuando se tenga una decisión completa y definitiva de la Administración, que deberá conocer el juez de manera integral, para decidir sobre su validez. Se observa entonces, que si se trata de impugnar un acto administrativo que fue objeto de recursos en la vía gubernativa, será indispensable demandar también el acto mediante el cual los mismos fueron resueltos, contando el término de caducidad a partir de la notificación, publicación o ejecución del mismo. Nota de Relatoría: Ver Exps. S-047 del 12 de diciembre de 1988 y S-330 del 24 de mayo de 1999

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá D.C., catorce (14) de abril de dos mil cinco (2005) Radicación número: 05001-23-31-000-1984-09334-01(11849)

Actor: SEGUROS DEL ESTADO S. A.

Demandado: EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN Referencia: APELACION DE SENTENCIA - ACCION CONTRACTUAL Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de

Antioquia el 08 de noviembre de 1995, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y se realizaron las siguientes declaraciones: “1º. Anúlase en todas sus partes la Resolución Número 338 de Agosto 21 de 1984, expedida por el Gerente General de las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLÍN por medio de la cual se hace efectiva la cláusula Penal Pecuniaria, amparada por la Garantía Número EO33614 y su certificado de Modificación No 25158, otorgados por la Compañía SEGUROS DEL ESTADO S.A., por un valor de $93.132.827.19. “2º. Como consecuencia y a manera de restablecimiento del derecho declárese que la Compañía SEGUROS DEL ESTADO S.A. no tiene que cancelar suma alguna en razón de la Póliza Número EO-33614 “3º. Niéganse las declaraciones solicitadas en la demanda de Reconvención. “4º. Sin costas - Art. 171 del C.C.A. “

ANTECEDENTES.

El día 7 de noviembre de 1984 a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la sociedad Seguros del Estado S.A. presentó demanda en contra de Empresas Públicas de Medellín, en la cual se pidió hacer las siguientes declaraciones: “1. Es nula en todas sus partes la Resolución Número 338 de Agosto 21 de 1984, expedida por el Gerente General de las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLÍN por medio de la cual se hace efectiva la Cláusula Penal Pecuniaria, amparada por la Garantía Número EO33614 y su Certificado de Modificación No 25158, otorgados por la Compañía SEGUROS DEL ESTADO S.A., por un valor de $93.132.827.19. “2. Que como Restablecimiento de Derecho se declare que la Compañía SEGUROS DEL ESTADO S.A., no tiene que cancelar suma alguna en razón de la Póliza Número EO-33614” Estas pretensiones tuvieron como fundamento los siguientes hechos: “1. Entre las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN como contratante por una parte, y por otra la Sociedad CONSTRUCTORA IGUANA S.A., como Contratista, se suscribió el Contrato Número 3/DJ-7390/15 de fecha 28 de marzo de 1983, cuyo objeto era la construcción de las carreteras de acceso a los diferentes frentes de trabajo del Desarrollo Hidroeléctrico del Río Grande, en jurisdicción de los Municipios de Bello, Copacabana, Don Matías y San Pedro del Departamento de Antioquia. “2. La Compañía de SEGUROS DEL ESTADO S.A. expidió las Pólizas Números EO-33614 y EO-33615 mediante las cuales garantizaba el cumplimiento del Contrato Número 3/DJ-7390/15 y la Buena Inversión del Anticipo entregado al Contratista en desarrollo del mismo. “3. En la Cláusula Décima Cuarta del Contrato Número 3/DJ-7390/15, se estipuló que el Contratista se comprometía a iniciar los trabajos dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que las EMPRESAS le comunicara por escrito la orden de iniciarlos, y que el

plazo para la ejecución y terminación de la obra contratada era de 350 días solares, contados a partir de la orden de iniciación. Se determinó que la fecha de iniciación de las obras era el 30 de Mayo de 1983, día desde el cual comenzaba a contarse el término de 350 días comunes, venciendo dicho término el 13 de Mayo de 1984. “4. Mediante Resolución Número 217 de junio 7 de 1984, las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLÍN declaró la Caducidad del Contrato No. 3/DJ-7390/15, y ordenó hacer efectivas las Multas y la Cláusula Penal Pecuniaria. “5. Por Resolución Número 266 de Julio 10 de 1984 se resolvió el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución anterior, y se declaró agotada la Vía Gubernativa. “6. El 21 de agosto de 1984 las EMPRESAS expidieron la Resolución Número 338, por medio de la cual se hace efectiva la Cláusula Penal Pecuniaria amparada por la Póliza Número EO-33614, otorgada por la Compañía SEGUROS DEL ESTADO S.A.. “7. La Compañía Aseguradora interpuso Recurso de Reposición contra la Resolución 338, y fue resuelto mediante Resolución 395 del 25 de Septiembre de 1984, declarándose agotada la Vía Gubernativa. “8. La entidad contratista - CONSTRUCTORA IGUANA S.A. - presentó demanda de Nulidad contra la Resolución 217 de Junio 7 de 1984, por medio de la cual se decretó la Caducidad del Contrato Administrativo 3/DJ-7390/15, fundamentando su Nulidad en ser proferida con

posterioridad al vencimiento del término contractual. “9. La demanda citada en el hecho anterior fue admitida por esta Corporación, y actualmente cursa con el Número de Radicación 19142” Durante el término de fijación en lista, la entidad demandada contestó el libelo demandatorio (fls. 33-36 C. ppal), se opuso a las pretensiones y propuso la excepción que denominó “Carencia de Pretensión”, argumentando que al actor no le asistían razones jurídicas para demandar la nulidad de la resolución, por cuanto la declaratoria de caducidad se había proferido dentro del término y porque el siniestro de incumplimiento sí existió durante la vigencia del contrato de seguro. En escrito aparte, formuló demanda de reconvención (fls. 39-44 C.2) en la que expuso como pretensiones las siguientes: “Principal.

1. Que la Sociedad Seguros del Estado S.A. ha incumplido el contrato de seguro contenido en la póliza EO 33614 y su certificado de modificación 25158, contrato cuyo objeto es asegurar el

cumplimiento del contrato No. 3/DJ-7390/15.

2. Como consecuencia de lo anterior Seguros del Estado S.A. deberá pagar a las Empresas Públicas de Medellín la suma de $93.132.827.19, a raíz de la ocurrencia del siniestro asegurado en el contrato de seguro citado, más los intereses legales moratorios a partir del momento en que se hizo exigible la obligación hasta su pago efectivo.

3. Que seguros del Estado S.A., deberá pagar a las Empresas Públicas de Medellín, la cantidad de $14.089.000.00 más los intereses

legales a que haya lugar, a causa de los gastos hechos por éstas para impedir la propagación del riesgo y un mayor deterioro de la obra.

4. Que se condene en costas

Subsidiaria.

1. Que la sociedad Seguros del Estado S.A., está obligada a pagar a las Empresas Públicas de Medellín, la suma de $93.132.827.19, como consecuencia del acaecimiento del siniestro asegurado mediante la póliza No. EO 33614 y su certificado de modificación, más los intereses legales moratorios a partir de la fecha en que se hizo exigible la obligación hasta su pago efectivo.

2. Las contenidas en los apartes tercero y cuarto acápite Pretensión Principal” Estas pretensiones tuvieron a su vez como fundamento los siguientes hechos: “1. De acuerdo con contrato contenido en la póliza de cumplimiento No.

EO 33614, adicionada con certificado de modificación No. 25158, la compañía de Seguros del Estado S.A., aseguró el cumplimiento del contrato de obra pública No. 3/DJ-7390/15, celebrado para la ejecución de las carreteras de acceso a los diferentes frentes de trabajo del Desarrollo Hidroeléctrico del Río Grande, obra propiedad de las Empresas Públicas de Medellín, entidad asegurada contra dicho riesgo de cumplimiento. “2. Las Empresas Públicas de Medellín, parte asegurada dentro del contrato, en cumplimiento de los deberes que le imponía el contrato de seguro, mantuvo informada en forma permanente a la aseguradora del estado del riesgo a medida que el contratista encargado de ejecutar las

obras acometió su construcción. Debo insistir que tal cuestión fue hecha por las Empresas no solo para dar cumplimiento a tal deber legal, sino también por el convencimiento de que ello redunda en beneficio del contrato asegurado, al facilitar a la aseguradora los informes para que pueda ejercer una vigilancia sobre el contratista, a fin de que lo apremie en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales. “3. En virtud de ello, y mucho antes de la expiración del plazo estimado para la ejecución de las obras, las Empresas comunicaron a la aseguradora que el contratista, dado el estado de las obras, venía incumpliendo e incumpliría el contrato No. 3/DJ-7390/15, lo que acarrearía, entre otras medidas, el cobro de las sumas aseguradas por ella. “4. Efectivamente, expirado el plazo contractual, y en uno más de la serie de hechos que originaron el incumplimiento del contrato, el contratista procedió a abandonar los trabajos sin que estos hubieran concluido, realizándose así el siniestro que estaba asegurado por la compañía Seguros del Estado S.A. “5. Como es claro, ocurrido el siniestro es obligación de la compañía proceder al pago de las sumas aseguradas. “6. Las Empresas declararon la caducidad del contrato No. 3/DJ7390/15, resolución que se encuentra ejecutoriada, protegida por la presunción de legalidad que ostenta todo acto administrativo y que constituye una prueba mas del incumplimiento del contrato, esto es, de la ocurrencia del siniestro. “7. Para evitar la propagación del riego y un mayor deterioro de la obra,

la aseguradora y las Empresas Públicas de Medellín, celebraron un convenio que permitía a éstas la ejecución de algunos trabajos en las obras. Tales trabajos, como es obvio, deben ser pagados por la aseguradora. “8. A pesar de que las Empresas han requerido a la aseguradora para que proceda al pago, ésta se ha negado a hacerlo. “9. Aunque la resolución por la cual se declara la caducidad se encuentra demandada ante esta Corporación, en nada se opone dicha demanda a la presente reconvención, pues la causa jurídica de ambas es distinta; aquí concretamente se pide que la aseguradora pague en virtud de haber ocurrido el incumplimiento del contrato. “10. Dada la naturaleza del seguro de cumplimiento, que es un contrato dependiente -no accesorio - del contrato administrativo de obra pública es procedente la reconvención al ser precisamente un contencioso contractual cuyo conocimiento corresponde al juez administrativo y no tratarse de pretensiones -tanto las de la demanda como las de la reconvención - separables del contrato.” Consideraciones del Fallo de Primera Instancia. El Tribunal de Instancia en sentencia del 8 de noviembre de 1995 resolvió acceder a las pretensiones de la demanda, considerando lo siguiente: “Es preciso recordar que Seguros del Estado S.A., actuó como coadyuvante dentro del proceso que Constructora Iguaná S.A. promovió en contra Empresas Públicas de Medellín (sic) -radicado Nos 19.142 y 19750 -. En ese entonces pidió que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nro. 217 de junio 7 de 1984 por medio de la cual se

declaraba la caducidad del contrato administrativo 3/DJ-7390/15 cuyo cumplimiento aseguraba y de la Resolución Nro 266 de julio 10 de 1.9884 (sic) por medio de la cual se negó el recurso de reposición interpuesto contra aquella. Se pidió además la declaratoria de nulidad de la Resolución 338 del 21 de agosto de 1984 (...). La sentencia de primera instancia dictada en ese proceso, con fecha febrero 12 de 1993 resolvió anular la Resolución Nro. 338 de 21 de agosto de 1984 y en consecuencia dispuso que “la Compañía de SEGUROS DEL ESTADO S.A. no tiene que cancelar suma ninguna en razón de la Póliza.” El H. Consejo de Estado, en sentencia de agosto once de 1994 revocó la decisión en cuanto anulaba la Resolución 338 del 21 de agosto de 1984 por cuanto dicho acto administrativo “... no había sido legalmente demandado dentro de los procesos acumulados” por Constructora Iguaná, y el coadyuvante no podía formular pretensiones propias sino que debía limitarse a respaldar aquellas formuladas por la parte actora, que es a quien dice coadyuvar...” (...) Ya se dijo que este proceso fue suspendido hasta cuando se dictara sentencia en el proceso contractual de CONSTRUCTORA IGUANA

S.A. contra EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, Rdos. 19142 y

19750. (...) De lo anterior se desprende que del negocio jurídico contractual que unió a CONSTRUCTORA IGUANA S.A. con las EMPRESAS PUBLICAS de Medellín (sic), recogido en el documento 3/DJ-7390/15

únicamente queda con vida jurídica aparente el acto administrativo que hace efectiva la Cláusula Penal Pecuniaria, amparada por la Garantía Número EO-33614 y su certificado de Modificación No 25158. Y se dice que aparente, porque si su exigibilidad está condicionada a la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Contratante en ejercicio del poder de exorbitancia y estos fueron declarados ilegales por el Juez natural del contrato es también patente su ilegalidad, pues la una es efecto de la otra. Es claro que al desaparecer de la vida jurídica el acto administrativo que declaró la caducidad del contrato y decidirse mediante sentencia ejecutoriada “... que las Empresas Públicas de Medellín incumplieron sus términos, es obvio que la Resolución que dispone hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria quede sin piso fáctico y jurídico y en consecuencia se impone su anulación. De la demanda de reconvención. Afirmar que la contrademanda está abocada al fracaso no constituye ninguna novedad, menos cuando se sabe que se declaró judicialmente el incumplimiento de la entidad asegurada y que además la jurisdicción anuló la resolución que decretó la caducidad del contrato, que fue la que dispuso exigir el cobro de la cláusula penal pecuniaria, que como ya dijimos representa el acuerdo anticipado de las partes en señalar el valor de los perjuicios que pudieran sobrevenir por el incumplimiento del contratista. Es claro entonces que si la incumplida fue la administración no habría lugar a su pago.”

El Recurso de Apelación:

Inconforme con la decisión del Tribunal, el apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación alegando que la demanda fue inepta por falta de conformación del litisconsorcio necesario con el contratista, quien se vería afectado con la decisión; y de otro lado, por cuanto no se demandó la Resolución 395 de 1984, que desató el recurso de reposición interpuesto por el contratista y la aseguradora en contra de la acusada Resolución 338 de 1984; afirmó en consecuencia, que “Seguros del Estado no impugnó la Resolución 395 de septiembre 25 de 1984, la cual constituía una unidad jurídica con la resolución 338 de agosto 21 de 1984, y el demandante debió impugnarlo en su totalidad. ... Conforme a lo expuesto, debe dictarse un fallo inhibitorio por la falta de integración del litis consorcio (sic) necesario en este proceso de Seguros del Estado con la empresa Agregados y Mezclas Iguana S.A. Subsidiariamente, en el evento de que no prospere esta solicitud, debe revocarse la providencia expedida por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Antioquia el 8 de noviembre de 1995, notificada el 19 de enero de 1996, puesto que el juez competente no puede en forma oficiosa, ordenar el restablecimiento del derecho de la aseguradora demandante con la exoneración de cancelar las obligaciones determinadas en la Póliza número EO 33614, sin la declaración de nulidad de la Resolución 395 de septiembre 25 de 1984, expedida por el Gerente General de Empresas Públicas de Medellín, la cual se

encuentra vigente, no fue impugnada ante el Tribunal Administrativa (sic) y no ha sido anulada ni suspendida por el juez competente (...)” Concepto del Ministerio Público: El Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación solicitó la revocatoria del fallo impugnado, por considerar que le asistía razón a la apelante en el sentido de que debieron ser demandados tanto el acto definitivo, como aquel que lo confirmó, es decir las Resoluciones 338 y 395 de 1984 (fls. 300 a 306, cdno 1) CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala modificará la Sentencia impugnada con fundamento en los siguientes razonamientos: - Mediante Resolución No. 217 de junio 7 de 1984, el establecimiento público municipal Empresas Públicas de Medellín declaró la caducidad del Contrato No. 3/DJ-7390/15 celebrado entre esta entidad y la sociedad Agregados y Mezclas Iguaná S.A. el 28 de marzo de 1983, cuyo objeto fue la construcción de las carreteras de acceso a los diferentes frentes de trabajo del Desarrollo Eléctrico del Río Grande; en dicha resolución además, se ordenó hacer efectivas las multas y la cláusula penal pecuniaria, estableciendo que las mismas se cobrarían de los dineros debidos al contratista, o de la garantía de cumplimiento, si fuere necesario y así mismo, se ordenó cobrar al contratista el monto del anticipo no reintegrado o en su defecto, hacer efectiva la garantía de anticipo (fls. 37 y 123 C. ppal)

• Seguros del Estado S.A., había expedido las Pólizas Nos. 33614 y 33615 para amparar el cumplimiento del contrato y el correcto manejo e inversión del anticipo del mencionado Contrato de Obra (fls. 3 a 5, 121 y 122, cdno ppl). - La Resolución 217 de 1984, fue objeto del recurso de reposición interpuesto tanto por la firma contratista como por la aseguradora y fue confirmada mediante Resolución 266 del 10 de julio de 1984 (fl. 40, cdno ppl) - Los anteriores actos administrativos fueron así mismo objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien en Sentencia del 12 de febrero de 1993 -Expedientes 19.142 y 19.750declaró su nulidad, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado mediante Sentencia del 11 de agosto de 1994 -Expediente 8411que además declaró el incumplimiento contractual de las Empresas Públicas de Medellín y la condenó a pagar unas sumas de dinero a favor de la contratista Sociedad Constructora Iguaná S.A. (fls. 167 y 215, cdno ppl).

Resolución Acusada. El 21 de agosto de 1984, las Empresas Públicas de Medellín expidieron la Resolución No. 338 de 1984, en la cual como consecuencia de la declaratoria de caducidad del Contrato No. 3/DJ-7390/15, se ordenó hacer efectiva la Cláusula Penal Pecuniaria pactada en el mismo y amparada por la garantía No. EQ 33614 y su Certificado de Modificación 25158, otorgados por la Compañía Seguros del

Estado S.A., por valor de $ 93’132.827,19, acto administrativo que fue notificado personalmente tanto al contratista como a la aseguradora, a quienes se les informó en el acto de notificación que en contra de esa Resolución procedía el recurso de reposición, que debía ser interpuesto dentro de los 5 días siguientes (fls. 27 y 28 vto., C. ppal). Efectivamente, la anterior resolución fue recurrida por la compañía contratista y por la aseguradora Seguros del Estado S.A., y se confirmó mediante Resolución No. 395 del 25 de septiembre de 1984, decisión que se notificó personalmente al contratista y por edicto, que fue desfijado el 23 de octubre de 1984. (fls. 17 y 20, cdno ppl). Como ya quedó visto, en el presente proceso la sociedad Seguros del Estado S.A. presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en cuyas pretensiones, sólo pidió la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 338 del 21 de agosto de 1984, mas no de la Resolución No. 395 del 25 de septiembre del mismo año, que desató los recursos interpuestos y confirmó la anterior. La demanda en forma. Como es bien sabido, existen ciertos elementos que resultan indispensables para la debida conformación y trámite del proceso hasta su culminación mediante la obtención de un fallo; se trata de requisitos que tienen que ver unos con la acción, otros con la demanda y otros más con el proceso propiamente dicho, y que son los denominados presupuestos procesales. Específicamente con relación a la demanda, resulta necesario que ésta cumpla

con ciertas exigencias para que la misma pueda ser admitida por el magistrado ponente, las cuales según la doctrina1 son: 1) Que sea formulada ante el funcionario competente de la jurisdicción contencioso administrativa; 2) Que la persona demandada tenga capacidad jurídica y procesal para comparecer en juicio en calidad de tal y 3) Que la demanda reúna los requisitos legales, tanto los de forma como los relativos a la presentación de ciertos documentos que deben acompañarla. Al respecto, se observa que el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo establece cuál debe ser el contenido de la demanda, que en términos generales resulta similar al de las tramitadas ante la jurisdicción ordinaria, pero que en el procesal contencioso administrativo presenta algunas variaciones en razón de las 1 BETANCUR JARAMILLO, Carlos; Derecho Procesal Administrativo. Señal Editora, 5ª ed., 1999, pag. 132. específicas pretensiones que se formulan ante esta jurisdicción especializada, de los derechos e intereses que están involucrados, el régimen jurídico que se aplica y el hecho de que habrá siempre de por medio una entidad pública como demandante o como demandada; la norma estipula: “Art. 137.- Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1º) La designación de las partes y de sus representantes; 2º) Lo que se demanda; 3º) Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción; 4º) Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán

indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación; 5º) La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer; 6º) La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. Los anteriores, son los requisitos generales de toda demanda que se presenta ante esta jurisdicción, bien sea en ejercicio de las acciones tendientes a atacar actos administrativos como son la de nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho, o de las demás que permite el ordenamiento legal, tales como la acción de reparación directa o la contractual. Pero además de los anteriores requisitos, cuando se trate de la impugnación de actos administrativos resulta necesario, además de aportar su copia con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, según el caso (art 139), cumplir con la exigencia estipulada en el artículo 138 relativa a la perfecta identificación del acto acusado y de las pretensiones a formular: “Art. 138. Individualización de las pretensiones. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren” (negrillas fuera de

texto). Tal y como lo advirtió el representante del Ministerio Público, la anterior norma incluye la reforma de que fue objeto por parte del Decreto 2304 de 1989, puesto que el tenor de la misma en el punto en cuestión, para la época de presentación de la demanda, esto es en 1984, era el siguiente: “Art. 138.- Individualización de las pretensiones. Cuando se demande la nulidad de un acto se individualizará éste con toda precisión pudiéndose indicar también los actos de trámite o los que fueron modificados o confirmados en la vía gubernativa” (negrillas fuera de texto). De acuerdo con lo anterior, en aquellos casos en los cuales el acto administrativo era impugnado mediante la interposición de recursos ante la misma Administración dando lugar a la expedición de un segundo acto confirmándolo o modificándolo, el legislador hacía obligatoria la impugnación del acto administrativo final y por ello decía que “se podía” indicar también el acto modificado o confirmado. Es decir que debía demandarse siempre el acto administrativo que resolvía los recursos interpuestos en vía gubernativa en contra del act