CE-SECCION TERCERA-05001-23-31-000-1999-02065-01(42246)

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLA DEL SERVICIO DE SEGURIDAD / FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCIÓN / OMISIÓN DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / OMISIÓN DEL DEBER / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CRITERIOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por omisión del deber de seguridad y protección (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss. CC).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CIVILARTÍCULO 2341

NOTA DE RELATORÍA: Referente a la procedencia excepcional de la acción de reparación directa contra actos administrativos, consultar providencias de 17 de junio de 1993, Exp. 7303, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, 8 de marzo de 2007,

Exp. 16421, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CAUSAS DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD

DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

OBJETO DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CAUSAS DE LA ACCIÓN

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO

ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO La Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo juzga actos administrativos, hechos, omisiones, operaciones administrativas y contratos estatales. Para el ejercicio de este control sobre la Administración, el legislador dispuso diferentes acciones –medios de control–, cuya escogencia depende de los fines, móviles y motivos que implique su ejercicio, que deben coincidir, además, con la naturaleza de la acción y la conducta que se impugna. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en

una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

85

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la escogencia de la acción, consultar providencia de 19 de septiembre de 2011, Exp. 21421, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Sobre la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos., consultar providencias de 17 de junio de 1993, Exp. 7303, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; de 8 de marzo de 2007, Exp. 16421, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Acerca de la escogencia de la acción de reparación directa, consultar providencias de 2 de junio de 1994, Exp. 9589; de 27 de abril de 2011, Exp. 19846, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / RELACIÓN LABORAL / EXISTENCIA DE LA RELACIÓN LABORAL /

DECLARACIÓN DE LA RELACIÓN LABORAL / DEMOSTRACIÓN DE LA

RELACIÓN LABORAL / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS /

DESNATURALIZACIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS /

CONFLICTO EN EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS /

CONTRATO REALIDAD / INDEMNIZACIÓN EN EL CONTRATO REALIDAD /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

ARGUMENTOS ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / ARGUMENTO NO EXPUESTO EN SEDE

ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DEL ARGUMENTO NO EXPUESTO EN

SEDE ADMINISTRATIVA / IMPUGNACIÓN EN LA VÍA ADMINISTRATIVA /

RECLAMACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA / VÍA ADMINISTRATIVA /

AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA / PRIVILEGIO DE LA DECISIÓN PREVIA / FALLO INHIBITORIO / SENTENCIA INHIBITORIA La Sala reitera que los “hechos u omisiones” que se cuestionan a través de la acción de reparación directa deben ser extracontractuales y ajenos a la relación laboral. Por ello, esta acción no es el medio procesal procedente para solicitar indemnización de perjuicios generados por causa y ocasión de la relación laboral, porque estos surgen de un vínculo contractual, que se rige por disposiciones

especiales. (…) De otro lado, la Sección Segunda de esta Corporación, sala especializada en función pública, tiene determinado que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la procedente para demandar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, el reconocimiento de una alegada relación laboral y el pago de prestaciones sociales. Exige, por ello, el agotamiento previo de la vía gubernativa para provocar una decisión de carácter particular por parte de la administración. En efecto, el artículo 135 CCA prescribe que la demanda que busca que se declare la nulidad de un acto particular, y se restablezca el derecho, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo. Esta exigencia es la prerrogativa o privilegio de la decisión previa propia de la Administración pública. Como se pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral entre (…), así como el pago de las prestaciones sociales, el demandante debió reclamar de forma previa ante la Administración, en los términos del artículo 135 CCA. La Administración cuenta con el denominado “privilegio de lo previo”, que más que una prerrogativa a favor de la Administración, debe ser entendido como un mecanismo a favor del ciudadano, pues está concebido para evitar en lo posible la controversia judicial. Como no hay lugar a reclamar directamente ante la jurisdicción un derecho laboral, cuando no se ha reclamado previamente ante la Administración, la acción de reparación directa no es procedente para estudiar esta pretensión. Por ello, la Sala modificará la decisión de primera instancia, se declarará inhibida para conocer las pretensiones laborales formuladas (…).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

135

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa por hechos u omisiones extracontractuales y ajenos a la relación laboral, consultar providencia de 7 de septiembre de 2000, Exp. 12544, C.P. María Elena Giraldo Gómez. Sobre la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para demandar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, consultar providencias de 24 de febrero de 2005, Exp. 15125, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; y de 17 de mayo de 2018, Exp. 1425-15, C.P.

William Hernández Gómez.

COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE

DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE

DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, consultar providencia de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero.

MEDIO AUDIOVISUAL / PRUEBA EN VIDEO / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA EN VIDEO Las cintas audiovisuales aportadas por la parte demandante (…) no serán valoradas, porque según criterio uniforme de esta Sala, conforme al artículo 252

CPC, hoy 244 CGP, no se tiene certeza de la persona que las realizó y tampoco de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 252 /

CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 244

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las cintas audiovisuales, consultar providencia de 28 de agosto de 2014, Exp. 28832, C.P. Danilo Rojas

Betancourth.

TEORÍA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / TEORÍA GENERAL DE LA

RESPONSABILIDAD CIVIL / TEORÍA GENERAL DE LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO /

CONCEPTO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /

CAUSALES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /

FUNDAMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /

PRINCIPIOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PRINCIPIO DE

LEGALIDAD / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

/ PRINCIPIO DE LIBERTAD / RESPONSABILIDAD CIVIL / RESPONSABILIDAD

CIVIL EXTRACONTRACTUAL POR EL HECHO PROPIO / RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO CAUSADO POR AGENTE DEL ESTADO / CONCEPTO DE DAÑO / HECHO DAÑOSO La Sala reitera que, en el ámbito de los particulares, la responsabilidad es la consecuencia de la libertad. La persona debe asumir los resultados de su conducta, por acción u omisión, ilícita y culpable, que cause un daño (arts. 73, 633

y 2341 CC; arts. 4, 6 y 14 CN). Este postulado también se extiende al campo del derecho público. La ilicitud, esa contradicción del hecho humano –activo o por omisión– adquiere, sin embargo, una connotación particular. Cuando se ejerce una función pública, administrativa, por ejemplo, no se está desplegando una faceta de la libertad humana, sino que se está en el ámbito del ejercicio de la autoridad. Y como las competencias devienen de una autorización normativa previa (principio de legalidad), el juez de la responsabilidad civil del Estado parte de un punto de vista diferente: la atribución legal. El Estado responde por el actuar de sus agentes, en principio, no solo por infringir la Constitución, la ley y el contrato, sino también por omisión o extralimitación en el ejercicio de funciones de sus agentes (art. 6 CN). La culpa o falta o falla (según el uso extendido en derecho administrativo) es también un elemento estructurante fundamental de la responsabilidad civil del Estado. Sin embargo, en este, el punto de partida no es solo la libertad del agente, se exige valorar esa acción u omisión contraria al ordenamiento jurídico (convencional, constitucional, legal, reglamentario, regulatorio o contractual), a partir del principio de legalidad. Según este postulado, ninguna autoridad puede ejercer competencia alguna que no haya sido previamente atribuida por las normas correspondientes, y su infracción será el parámetro de evaluación de su conducta (por acción u omisión). Por último, el daño es, sin embargo, el mismo: ese desmedro patrimonial, fruto nocivo del hecho ilícito. Ilicitud, culpabilidad y daño, son pues también los presupuestos de la

responsabilidad civil del estado. Y, por supuesto, entre el daño y el hecho ilícito debe acreditarse una relación de causa a efecto, como lo establece claramente el art. 90 CN. No es, pues, en este campo el derecho administrativo “autónomo”, sino que es tributario –desde una perspectiva particular, desde luego– del derecho común (art. 2 CC). No hay normas especiales (art. 5.1 Ley 57 de 1887 y art. 3 Ley 153 de 1887), sino una mixtura, una mezcla particular de las dos tradicionales ramas del derecho. La responsabilidad civil del Estado es, pues, el lugar de encuentro del derecho público y del derecho privado: de la soberanía y de la autonomía de la voluntad; del principio de legalidad y de la libertad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 73 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 633 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2341 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 14 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / LEY 57 DE 1887 - ARTÍCULO 5.1 / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 3

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la teoría general de la responsabilidad del Estado, consultar providencia de 25 de junio de 2021, Exp. 38186, C.P. Guillermo Sánchez

Luque.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL

SERVICIO / RESPONSABILIDAD POR FALLA DEL SERVICIO / FALLA DEL SERVICIO / FALLA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / CARGA DE LA PRUEBA / EXIGENCIA DE

CARGA DE LA PRUEBA / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL

ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA FALLA DEL SERVICIO

[L]a falla del servicio es, ha sido, y seguirá siendo, la fuente principal y común de la responsabilidad civil del Estado, que se presenta por un incumplimiento en el funcionamiento normal del servicio, el desconocimiento de una obligación a cargo del Estado o, en términos generales, la violación de la ley. Bajo este régimen de responsabilidad subjetiva, al demandante le corresponde demostrar (i) un daño, (ii) una conducta activa u omisiva de la administración y (iii) la relación de causalidad entre esta y aquél. La conducta constitutiva de falla del servicio debe ser tardía, irregular, ineficiente o ausente. (…) Determinar el contenido obligacional a cargo del Estado exige que se identifiquen las leyes o reglamentos que gobiernan la actividad pública que se alega como causa del daño. La falla del servicio surge, entonces, a partir de la comparación entre los deberes del Estado frente a una función determinada –marco normativo– y la conducta –por acción u omisión– asumida en cada evento.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la falla del servicio como título de imputación de responsabilidad del Estado, consultar providencias de 3 de marzo de 1975, Exp. 1389, C.P. Carlos Portocarrero Mutis; de 28 de octubre de 1976, Exp. 1482, C.P.

Jorge Valencia Arango; de 30 de marzo de 1990, Exp. 3510, C.P. Antonio José de Irisarri Restrepo.

MEDIOS DE PRUEBA / TESTIMONIO / DECLARACIÓN DEL TESTIGO

SOSPECHOSO / TESTIGO SOSPECHOSO / TESTIMONIO SOSPECHOSO / VALORACIÓN DE LA DECLARACIÓN DEL TESTIGO SOSPECHOSO / VALORACIÓN DE LA PRUEBA / VALORACIÓN INTEGRAL DE LA PRUEBA / VALORACIÓN JUDICIAL DE LOS ELEMENTOS DE PRUEBA Como el declarante era controlador del espacio público, es un testigo sospechoso, en los términos del artículo 217 CPC, pues su oficio –objeto de estudio en este proceso– afecta su credibilidad e imparcialidad. El artículo 218 CPC dispone que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y que no se pueden desechar de plano, sino que deben ser analizados con mayor rigurosidad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 217 /

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 218

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de los testimonios sospechosos, consultar providencias de 28 de febrero de 2011, Exp. 20262, C.P.

Ruth Stella Correa Palacio.

TESTIGO DE OÍDAS / TESTIMONIO DE OÍDAS / VALIDEZ DEL TESTIMONIO

DE OÍDAS / VALORACIÓN PROBATORIA DEL TESTIGO DE OÍDAS /

VALORACIÓN PROBATORIA DEL TESTIMONIO DE OÍDAS / VALORACIÓN

DE LA PRUEBA / VALORACIÓN INTEGRAL DE LA PRUEBA / VALORACIÓN

JUDICIAL DE LOS ELEMENTOS DE PRUEBA / REITERACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA

[Las] afirmaciones [del declarante] sobre la posible causa del ataque corresponden al dicho de un testigo de oídas, pues relató la información que la víctima “le contó”. El artículo 228.3 CPC dispone que, si la declaración versa sobre expresiones que el testigo hubiere oído, el juez ordenará que explique las circunstancias que permitan apreciar su verdadero sentido y alcance. Se requiere que –por lo menos– identifique las fuentes que suministraron la información y, además, que esas fuentes sean directas, es decir, que se pueda constatar que conocieron presencialmente los hechos que trasmitieron. En relación con el mérito probatorio del testimonio de oídas, la declaración del testigo se debe cotejar con el resto del acervo probatorio, para determinar su coincidencia con los demás medios de prueba recaudados.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 228.3

NOTA DE RELATORÍA: Acerca del valor probatorio de los testimonios de oídas, consultar providencias de 28 de febrero de 2011, Exp. 20262, C.P. Ruth Stella

Correa Palacio.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESPACIO PÚBLICO / CONSERVACIÓN

DEL ESPACIO PÚBLICO / DEFENSA DEL ESPACIO PÚBLICO / MANTENIMIENTO DEL ESPACIO PÚBLICO / RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO / AGENTE DEL ESTADO / MUERTE DE AGENTE DEL ESTADO /

FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCIÓN / FALLA DEL SERVICIO DE

SEGURIDAD / MEDIDAS DE PROTECCIÓN / OMISIÓN DEL DEBER DE

PROTECCIÓN DEL ESTADO / INCUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / DAÑO CAUSADO POR OMISIÓN / DAÑO CAUSADO POR HECHO DEL TERCERO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO / AUSENCIA DE FALLA DEL SERVICIO / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / PRUEBA DE LA FALLA DEL SERVICIO / FALTA DE PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / CARGA DE LA PRUEBA / EXIGENCIA DE CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA Según la demanda, el Municipio de Medellín incurrió en falla del servicio por omisión del deber de seguridad y protección, porque (…) [la víctima] fue asesinado mientras trabajaba en operativos de recuperación del espacio público. Adujo que controlar el espacio público era una actividad peligrosa y que el municipio no brindó capacitación a sus trabajadores y no pidió acompañamiento de la fuerza pública. (…) Conforme a las pruebas, (…) [la víctima] prestaba sus servicios al Municipio de Medellín como controlador del espacio público y, durante un turno, fue atacado de manera sorpresiva y mientras descansaba con dos compañeros. El agresor lo sorprendió por la espalda, lo hirió y huyó del lugar. No ocurrió una pelea

o discusión previa entre víctima y agresor. Luego del incidente, los compañeros de Arteaga Vásquez lo trasladaron a una clínica y murió en la segunda institución que lo atendió. Las pruebas dan cuenta, además, que el equipo de controladores estaba organizado por grupos y por turnos. El Municipio de Medellín los capacitaba cuando ingresaban, organizaba los grupos de trabajo y el equipo de controladores no manejaba armas, pues siempre tenían acompañamiento de la Policía Nacional. Las pruebas no dan cuenta que el día de los hechos hubiera ocurrido una alteración del orden público, ni que el municipio hubiera omitido proteger a los controladores. Tampoco se probó que ese día, o con anterioridad, ocurriera un enfrentamiento entre controladores y vendedores, ni que (…) [la víctima] hubiera solicitado un traslado de su lugar de trabajo por amenazas. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo. Como la parte demandante no probó la omisión del municipio demandado que alegó, no se acreditó una falla del servicio y, por ello, se negarán las pretensiones.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 168 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-31-000-1999-02065-01(42246)

Actor: OLGA LUCÍA GUERRA ACEVEDO Y OTRA

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) PRESTACIONES SOCIALES-Improcedencia de la acción de reparación directa para reclamarlas.

PRIVILEGIO DE LO PREVIO-Mecanismo a favor del ciudadano para evitar litigiosidad judicial. APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. CINTAS AUDIOVISUALES-Valor probatorio. RESPONSABILIDAD POR EL HECHO ILÍCITO EN EL ÁMBITO ESTATAL-Ilicitud, culpabilidad y daño en responsabilidad civil del Estado. RESPONSABILIDAD POR OMISIÓN-Improcedencia de la acción de reparación directa para estudiar asuntos propios de la relación laboral. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LIBERTAD-Fundamentos de la responsabilidad civil del Estado. FALLA DEL SERVICIO-Título de imputación de responsabilidad por excelencia. TESTIGO SOSPECHOSO-Valoración probatoria. TESTIGO DE OÍDASValoración probatoria. TESTIMONIO-Crítica testimonial. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC. COSTAS EN CCA-Improcedencia cuando no se actúa con

temeridad o mala fe. La Sala, de conformidad con el inciso 3° del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de mayo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO Bladimir Alberto Arteaga Vásquez, contratista del Municipio de Medellín, fue asesinado cuando ejercía funciones de controlador del espacio público, durante el horario laboral. Alegan una falla del servicio, porque las autoridades del municipio omitieron adoptar las medidas de seguridad necesarias para que ejerciera sus funciones y por la vinculación ilegal del trabajador y no pago de prestaciones sociales. ANTECEDENTES El 11 de junio de 1999, Olga Lucía Guerra Acevedo y otra, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra el Municipio de Medellín. Solicitaron $158.554.623 por lucro cesante y, para cada una, 2.000 gramos oro por perjuicios morales. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que Bladimir Alberto Arteaga Vásquez trabajaba para el Municipio de Medellín como controlador del espacio público y fue asesinado mientras prestaba sus servicios. Adujo que la demandada conocía los riesgos inherentes a esa actividad y, a pesar de ello, omitió proteger y capacitar a su personal y no pidió acompañamiento de la fuerza pública. Alegan, además, falla

del servicio por vinculación ilegal del trabajador y por no pago de prestaciones sociales. El 27 de agosto de 1999 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el Municipio de Medellín, al oponerse a las pretensiones, sostuvo que no estaba probada la falla del servicio ni el nexo causal. Alegó el hecho de un tercero y señaló que la acción de reparación directa no era procedente para asuntos de carácter laboral. El 20 de mayo de 2004 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes reiteraron lo expuesto y el Ministerio Público guardó silencio. El 4 de mayo de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia negó las pretensiones, porque no se acreditaron las circunstancias que rodearon la muerte del contratista. Consideró que no se probó si, efectivamente, había un operativo, que estuviera alterado el orden público, ni las razones de la agresión. Estimó que el municipio no incurrió en falla por el no pago de prestaciones sociales, ni por falta de vinculación a la seguridad social, porque el demandante era contratista y, además, porque esas obligaciones no eran de la esencia de un contrato de prestación de servicios. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 26 de julio de 2011 y admitido el 28 de noviembre siguiente. La recurrente esgrimió que la falla y el nexo causal estaban acreditados, porque el municipio no garantizó las condiciones de seguridad en las

operaciones de espacio público y no capacitó a sus empleados. Sostuvo, además, que se probó falla de servicio por ausencia de vinculación legal y reglamentaria y por no pago de prestaciones sociales. El 14 de diciembre de 2011 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandada reiteró lo expuesto y la demandante guardó silencio. El Ministerio Público conceptuó que no se probó la falla y que el daño se originó por el hecho exclusivo de un tercero.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129

CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $118.230.000 1. Acción procedente

2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo2, en este caso por

omisión del deber de seguridad y protección (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss. CC). 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 1999, $236.460, por 500. 2 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744,746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK.

3. Según la demanda, el Municipio de Medellín incurrió en falla del servicio, porque vinculó de forma irregular a Bladimir Alberto Arteaga Velásquez y no le pagó sus prestaciones sociales. Aunque el municipio suscribió varios contratos de prestación de servicios con Arteaga Velásquez, dicen, él cumplía funciones de empleado público, esto es, bajo subordinación y en una jornada laboral. Alegan que, por ese motivo, la entidad debió garantizarle y pagarle sus prestaciones sociales.

La Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo juzga actos administrativos, hechos, omisiones, operaciones administrativas y contratos estatales. Para el ejercicio de este control sobre la Administración, el legislador dispuso diferentes acciones –medios de control–, cuya escogencia depende de los fines, móviles y

motivos que implique su ejercicio, que deben coincidir, además, con la naturaleza de la acción3 y la conducta que se impugna. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general4, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa5. La Sala reitera que los “hechos u omisiones” que se cuestionan a través de la acción de reparación directa deben ser extracontractuales y ajenos a la relación laboral6. Por ello, esta acción no es el medio procesal procedente para solicitar indemnización de perjuicios generados por causa y ocasión de la relación laboral, 3 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 19 de septiembre de 2011, Rad. 21.421 [fundamento jurídico 2.3]. 4 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por

actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de septiembre de 2000, Rad. 12544 [fundamento jurídico C.1]. porque estos surgen de un vínculo contractual, que se rig