CE-SECCION TERCERA-05001-23-31-000-1999-02803-01(33528)-2016

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA - Eventos. Regla general / PRETENSIONES DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / HECHO ADMINISTRATIVO / OMISIÓN

ADMINISTRATIVA / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / OCUPACIÓN

PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE / OCUPACIÓN TEMPORAL DE BIEN INMUEBLE La acción de reparación directa, prevista en el artículo 86 del CCA, persigue la indemnización de perjuicios originados en un hecho, omisión, operación administrativa y la ocupación temporal o permanente de un inmueble.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

86

FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Eventos / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO - Acción procedente La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA, persigue la nulidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y, de existir, la indemnización de los perjuicios causado con el acto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

85 ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOPresupuesto procesal de la sentencia / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PROCEDENTE - No queda a la liberalidad del actor /

ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PROCEDENTE - Conforme al origen del perjuicio alegado / DIFERENCIA ENTRE MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Y MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Las dos acciones o medios de control comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad para ejercerlas. Entonces, si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se pretende a través de la acción de reparación directa. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia del medio de control de reparación directa, consultar providencia de 27 de abril de 2011, Exp. 19846, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. AFECTACIÓN A BIEN - Concepto / AFECTACIÓN A BIEN - Eventos de

procedencia / AFECTACIÓN POR OBRA PÚBLICA / PROTECCIÓN DE LOS

RECURSOS NATURALES / COMPENSACIÓN / CONTRATO DE

COMPENSACIÓN / AFECTACIÓN A BIEN INMUEBLE / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS El artículo 37 de la [Ley 9ª de 1989] (…) reguló la afectación a bienes inmuebles, que fue definida como toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento por causa de una obra pública o con fines de

protección ambiental. (…) El inciso final de este artículo dispone que la entidad que impuso el gravamen o se benefició de él deberá suscribir un contrato con el propietario del inmueble afectado para acordar la compensación de los perjuicios causados.

FUENTE FORMAL: LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 37

ACTO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO /

NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CARACTERÍSTICAS DEL

ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / EFECTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DERECHO DE PETICIÓN / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL La jurisprudencia de esta Corporación tiene determinado que los actos administrativos son manifestaciones unilaterales de la voluntad de la administración dictados en virtud del ejercicio del derecho de petición en interés general o particular, en cumplimiento de una obligación o un deber legal u oficiosamente y que tienen la virtualidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica del acto administrativo, consultar providencia de la Sección Primera, de 31 de marzo de 2011, Exp. 2003-00071-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - No es idónea para demandar acto administrativo / AFECTACIÓN A BIEN INMUEBLE - Por uso vial / CONTRATO

DE COMPENSACIÓN / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / DERECHO DE

PETICIÓN / RESPUESTA NEGATIVA DEL DERECHO DE PETICIÓN /

PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FALLO INHIBITORIO En este caso, los demandantes alegan que el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y el Departamento de Antioquia no han cumplido con el deber legal de celebrar el contrato de compensación previsto en el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, una vez fue registrada la afectación al inmueble de su propiedad. (…) Si la fuente del daño no es una omisión de la administración, sino las decisiones expresas de no suscribir el contrato previsto en el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, la acción de reparación directa no era el medio idóneo para perseguir la indemnización de perjuicios generados por la afectación al inmueble, pues lo que en realidad se pretende es la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que negaron las solicitudes que, en ejercicio del derecho de petición, elevaron los demandantes a la administración, materia que solo podía plantearse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En el caso, como la acción ejercida fue la de reparación directa es claro que se configuró una indebida escogencia de la acción, defecto procesal que le impide a la Sala hacer un estudio sobre el fondo de esta controversia. (…) En tal virtud, la Sala confirmará el fallo inhibitorio apelado.

FUENTE FORMAL: LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 37

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 05001-23-31-000-1999-02803-01(33528)

Actor: JESÚS MARIO RESTREPO ARANGO Y OTROS

Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Y ÁREA METROPOLITANA

DEL VALLE DE ABURRÁ Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: Artículo 37 de la Ley 9 de 1989-Deber legal de celebrar el contrato de compensación. Negativa para celebrar el contrato del artículo 37 de la Ley 9 de 1989-Improcedencia de la acción de reparación directa. Indebida escogencia de la acción-La negativa de los actos administrativos es impugnable por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de julio de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de cosa juzgada. SINTESIS DEL CASO Se demanda en reparación directa por la afectación al uso vial de un inmueble, ordenada por un acuerdo municipal.

ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda El 19 de agosto de 1999, Jesús Mario Restrepo Arango, Oscar Ruíz Jiménez, Carlos Enrique Moreno Mejía, María Elena Echeverri Llano, Elvia Sánchez de Echeverri, María Catalina Echeverri Sánchez y Lina María Moreno de Uribe, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y el Departamento de Antioquia, para que se les declarara patrimonialmente responsables de los perjuicios sufridos con

ocasión de la afectación al uso vial decretada mediante Acuerdo nº. 07 de 1996, sobre un inmueble de su propiedad. Solicitaron el pago de $2.818’439.728, como “compensación debida” por la afectación al inmueble de su propiedad. En apoyo de las pretensiones formuladas, la parte demandante afirmó que el Área Metropolitana de Medellín, mediante Acuerdo nº. 07 de 1996, afectó al uso vial el inmueble de su propiedad registrado bajo el folio de matrícula inmobiliaria nº. 0010390934, con una extensión de 25.789 m2, ubicado en la calle 18 con carrera 28 del municipio de Medellín. Resaltó que el 13 de noviembre de 1998 solicitó al Área Metropolitana del Valle de Aburrá que celebrara el contrato del artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 y así pactar el pago de la compensación debida por la afectación al inmueble. Indicó que el Área Metropolitana negó la petición el 1º de diciembre, al considerar que la norma no señalaba un plazo perentorio para que la entidad suscribiera el contrato y que ante una solicitud similar presentada con posterioridad, el ente territorial respondió que la petición debía elevarse al Departamento de Antioquia, como ejecutor del proyecto vial. Adujo que el 26 de marzo de 1999 pidió al Departamento de Antioquia que le diera cumplimiento a lo ordenado por el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, para que procediera a la celebración del contrato para pactar el valor y la forma de pago de la compensación debida por motivo de la afectación y que el Departamento de

Antioquia negó esta solicitud, porque el proyecto se encontraba suspendido. Expuso que las entidades demandadas han omitido el deber legal de suscribir el contrato para la compensación de los perjuicios sufridos en razón de la afectación.

II. Trámite procesal El 19 de noviembre de 1999 se admitió la demanda y ordenó su notificación a demandada y al Ministerio Público.

En el escrito de contestación de la demanda, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, al oponerse a las pretensiones, propuso la excepción de cosa juzgada ya que en la acción de cumplimiento interpuesta por los mismos hechos de este proceso, el Consejo de Estado ordenó al Área Metropolitana realizar los trámites correspondientes para determinar el monto de los perjuicios causados por la afectación al inmueble y una vez en firme el avalúo, procediera a la suscripción del contrato de que trata la Ley 9ª de 1989. El Área Metropolitana llamó en garantía al Departamento de Antioquia, al estimar que el proyecto Conexión Vial Aburrá-Oriente era de ese ente territorial y por ello debía asumir los eventuales perjuicios. El Departamento de Antioquia señaló que el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 no establecía un término perentorio para suscribir el contrato de compensación y que la mera afectación no daba lugar a una compensación automática, pues era necesario demostrar que se generaron perjuicios a raíz del gravamen. Advirtió que la afectación no saca el inmueble del comercio. Precisó que la afectación fue impuesta por el Área Metropolitana del Valle de

Aburrá. El 27 de noviembre del 2000 se admitió el llamamiento en garantía. El Departamento de Antioquia afirmó que era ilógico que en este proceso tuviera la calidad de demandado y al mismo tiempo la de llamado en garantía, pues esta figura está definida para quien no ha sido vinculado como sujeto pasivo de la demanda y busca evitar el surgimiento de un nuevo proceso. El 22 de agosto de 2003 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. El Área Metropolitana del Valle de Aburrá reiteró lo expuesto y añadió que no se integró el “litis-consorcio necesario por pasiva”, porque la demanda no se dirigió contra el Municipio de Medellín, lo que impide un pronunciamiento de fondo. Agregó que la afectación no causó perjuicio sino beneficios a los propietarios, porque recibieron un trato preferencial al fijarse una tarifa del 6 por mil del impuesto predial en comparación con el 32,5 por mil que le correspondía. El Departamento de Antioquia adujo que no se demostró la existencia de perjuicios. La parte demandante agregó que la condena debía ser asumida por las dos entidades demandadas, porque una de ellas impuso la medida (Área Metropolitana) y la otra fue su beneficiaria (Departamento de Antioquia). El Ministerio Público guardó silencio. El 4 de julio de 2006, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió la sentencia impugnada, en la que se declaró inhibido al encontrar probada la excepción de cosa juzgada, porque el juez de la acción de cumplimiento ordenó dar aplicación al

inciso 3º del artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, para pactar el valor y la forma de pago de la compensación debida por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación. La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 1º de noviembre de 2006 y admitido el 12 de febrero de 2007. La recurrente esgrimió que la acción de reparación directa fue presentada porque el Área Metropolitana no cumplió con lo ordenado por el juez de la acción de cumplimiento. Además, la sentencia de la acción de cumplimiento dispuso una obligación de hacer (cumplir una norma jurídica) y en este proceso se busca que se declare la responsabilidad y, consecuencialmente, condene al pago de una indemnización, por lo que no se reúne uno de los presupuestos de la cosa juzgada: la identidad pretensiones. El 2 de diciembre de 2008 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. El Área Metropolitana reiteró lo expuesto. La parte demandante, el Departamento de Antioquia y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 129 del C.C.A., modificado por la Ley

446 de 1998, norma vigente al momento de la interposición del recurso de apelación -29 de septiembre de 2006-. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor asciende a $2.818’439.728, suma que supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132 numeral 6 del CCA, esto es, $118’230.0001. Caducidad

2. El término para formular pretensiones, en sede de reparación directa, de conformidad con el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

La demanda se interpuso en tiempo -19 de agosto de 1999porque las omisiones alegadas se configuraron el 25 de marzo y el 22 de abril de ese año. Legitimación en la causa

3. Jesús Mario Restrepo Arango, Oscar Ruíz Jiménez, Carlos Enrique Moreno Mejía, María Elena Echeverri Llano, Elvia Sánchez de Echeverri, María Catalina Echeverri Sánchez y Lina María Moreno de Uribe son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, por cuanto son los propietarios del inmueble afectado al uso vial.

El Área Metropolitana del Valle de Aburrá y el Departamento de Antioquia están legitimados en la causa por pasiva, pues fueron las entidades encargadas de la afectación y ejecución del proyecto vial. Acción procedente

1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 1999, $236.460 por 500.

4. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal, por las razones que se pasarán a explicar.

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar cuál es la fuente del daño alegado para establecer la procedencia o no de la acción de reparación directa.

III.Análisis de la Sala El daño reclamado por la parte demandante tiene origen en actos administrativos

5. La acción de reparación directa, prevista en el artículo 86 del CCA, persigue la indemnización de perjuicios originados en un hecho, omisión, operación administrativa y la ocupación temporal o permanente de un inmueble.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA, persigue la nulidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y, de existir, la indemnización de los perjuicios causado con el acto. Las dos acciones o medios de control comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad para ejercerlas. Entonces, si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general2, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se pretende a través de la acción de

reparación directa3. La importancia de la distinción entre estas acciones o medios de control radica en la posibilidad del juez para decidir el fondo de la controversia, pues la elección indebida de la acción genera una ineptitud sustantiva de la demanda que deriva en un fallo inhibitorio.

6. En este caso, los demandantes alegan que el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y el Departamento de Antioquia no han cumplido con el deber legal de celebrar el contrato de compensación previsto en el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, una vez fue registrada la afectación al inmueble de su propiedad.

El artículo 37 de la mencionada ley reguló la afectación a bienes inmuebles, que fue definida como toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento por causa de una obra pública o con fines de protección ambiental. El inciso final de este artículo dispone que la entidad que impuso el gravamen o se benefició de él deberá suscribir un contrato con el propietario del inmueble afectado para acordar la compensación de los perjuicios causados: 2 La jurisprudencia ha admitido la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona, es decir, cuando el acto administrativo legal ha sido la fuente de los perjuicios reclamados: “Así como puede haber responsabilidad por la conducta irregular de la administración, traducida en hechos materiales cuando el daño sea antijurídico, así podrá darse la responsabilidad de la administración, por el acto administrativo regular o legal, cuando la

lesión no nace del desajuste con el ordenamiento sino del rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas, faceta del principio de la igualdad ante las cargas públicas, que contempla el artículo 13 de la Carta”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 y sentencia del 27 de abril de 2007, Rad. 19.846. Art. 37. […] La entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación. La estimación de los perjuicios será efectuada por el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o la entidad que cumpla sus funciones, en los términos previstos en la presente Ley. La suscripción del contrato para compensar los perjuicios causados con la afectación al inmueble, según los demandantes es el deber legal que ha sido omitido por las entidades demandadas.

7. El 13 de noviembre de 1998, los demandantes radicaron una solicitud ante el Área Metropolitana, en ejercicio del derecho de petición, para que la entidad procediera a celebrar el contrato en el que se pactaría el pago de la compensación debida por motivo de la afectación: A pesar de lo imperativo de la norma y de que la afectación fue registrada desde el 25 de agosto de 1997, hasta la fecha ustedes no han manifestado voluntad alguna de querer celebrar el contrato a que hace referencia la

disposición transcrita. En este orden de ideas, nos dirigimos a ustedes como propietarios del lote mencionado, para solicitarles de manera formal y en ejercicio del derecho de petición en interés particular, que se cumpla con el mandato contemplado en el inciso tercero del artículo 37 de la ley 9 de 1989, en el sentido de celebrar con nosotros el contrato en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida por los perjuicios sufridos durante el tiempo de afectación (f. 45-46 c. 1). El 1º de diciembre siguiente, mediante oficio nº. 111-0800, el Área Metropolitana contestó que el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 no establecía un plazo perentorio para que la entidad suscribiera el contrato: Si bien es cierto el inciso 3º del Art. 37 de la ley 9 de 1989, establece que la entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de afectación, no es menos cierto que esta norma no señala plazo perentorio para que la entidad proceda a suscribir el contrato a que se hace referencia […] Cabe observar que no por el solo hecho de una afectación la entidad debe entrar a reconocer la indemnización de que habla el art. 37 de la Ley 9 de 1989, pues el propietario afectado debe demostrar que esa afectación le está causando algún perjuicio, señalando el tipo de perjuicio para así ordenar los correspondientes avalúos y entrar a reconocer la compensación

correspondiente ya sea en el momento de la enajenación voluntaria o suscribiendo el contrato de que habla la ley. (f. 47-49 c. 1).

8. El 18 de diciembre de 1998, los demandantes reiteraron al Área Metropolitana la solicitud inicial: Que se cumpla con el mandato contemplado en inciso 3 del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, en el sentido de celebrar con mis representados el contrato en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida, por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación. (f. 50-55 c. 1).

El 28 de enero de 1999, mediante oficio nº. 111-101, la entidad territorial respondió que la petición debía ser dirigida al Departamento de Antioquia, por ser la entidad que desarrollaría el proyecto vial que dio origen a la afectación: Según oficio Nro. 03612 del 15 de enero del presente año, suscrito por el doctor Mauricio Duque Jaramillo, como Gerente del Proyecto Conexión Vial Aburrá-Oriente, en diciembre 29 del año próximo pasado la Gobernación de Antioquia determinó desarrollar el proyecto a que se refieren las afectaciones mencionadas; es por ello que de conformidad con el Art. 37 de la Ley 9 de 1989 debe acudir ante el Departamento de Antioquia para todo lo relacionado con el inmueble de sus representados. (f. 56 c. 1).

9. El 18 de febrero siguiente, los demandantes reiteraron su petición: El Área Metropolitana del Valle de Aburrá, desde el momento mismo en que impuso la afectación debió haber cumplido con la obligación impuesta por el

artículo 37 de la ley 9 de 1989; sin embargo es evidente que a pesar de los continuos requerimientos que se le han hecho se ha negado a hacerlo. Para concluir le reitero mi llamado a que la entidad que usted represente adecue su conducta a lo preceptuado por la ley sin tener que vernos obligados a acudir a las vías judiciales […] (f. 58-59 c. 1). El 25 de marzo de 1999, mediante oficio nº. 111-427, el Área Metropolitana insistió en su negativa al reiterar que la solicitud debía elevarse al Departamento de Antioquia por ser el dueño de la obra: En el caso que nos ocupa el Departamento de Antioquia es el dueño de la obra y por tanto es esa entidad la que debe asumir todos los costos de la misma. Por ello se le recalca que es el Departamento quien debe entrar a efectuar las negociaciones con los propietarios de los inmuebles, tal y como se le manifestó en respuesta anterior a su solicitud (f. 60-61 c. 1).

10. El 26 de marzo de 1999, los demandantes solicitaron al Departamento de Antioquia que cumpliera la obligación contenida en el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989: Que se cumpla con el mandato contemplado en inciso 3 del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, en el sentido de celebrar con mis representados el contrato en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida, por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación.(f. 62-66 c. 1).

El 9 de abril siguiente, mediante oficio nº. 040595, el departamento contestó que el

proyecto vial se encontraba suspendido, por lo que una vez se reanudara el proceso contractual, se definiría la entidad encargada de las negociaciones con los propietarios de los terrenos afectados: Al respecto, nos permitimos manifestarle que el Departamento de Antioquia suscribió el contrato de Concesión 97-CO-20-1811, para el Desarrollo de la Conexión Vial Aburrá Oriente (Túnel de Oriente y Desarrollo Vial Complementario), el cual se encuentra suspendido hasta la fecha, con el fin de hacerle unas modificaciones que aclaren la parte jurídica y financiera del mismo. En razón de lo anterior, una vez demos inicio a las actividades contractuales y se tenga definido el eje de la vía, se entrará a estudiar y definir la entidad que se encargaría de la prediación, o sea, de las respectivas negociaciones de los lotes afectados para este proyecto, dándole cumplimiento a lo estipulado en el contrato (f. 68 c. 1).

11. El 14 de abril de 1999, los demandantes reiteraron al departamento la petición anterior: Que se cumpla con el mandato contemplado en inciso 3 del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, en el sentido de celebrar con mis representados el contrato en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida, por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación (f. 69-73 c. 1).

El 22 de abril siguiente, la entidad reiteró la respuesta del oficio nº. 040595: Al respecto, nos permitimos manifestarle que a su petición, ya se le dio respuesta mediante oficio radicado por este Despacho con el 040595, el

pasado 9 de abril de 1999, del cual le adjunto copia. Por lo anterior, consideramos que fuimos suficientemente claros y precisos en la citada comunicación, pues el Derecho de Petición tiene características y connotaciones que deben ser observados tanto por la administración como por el peticionario (f. 74 c. 1).

12. La jurisprudencia de esta Corporación tiene determinado que los actos administrativos son manifestaciones unilaterales de la voluntad de la administración dictados en virtud del ejercicio del derecho de petición en interés general o particular, en cumplimiento de una obligación o un deber legal u oficiosamente y que tienen la virtualidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas4.

En este caso, la Sala observa que la omisión que los demandantes imputan a la administración en realidad es una respuesta negativa contenida en los oficios nº. 111-0800, 111-101 y 111-427 [apartados 7, 8 y 9] y en el oficio nº. 040595 [apartado 10]. Estas respuestas constituyen manifestaciones unilaterales de la voluntad de la administración dictadas en razón del ejercicio del derecho de petición en interés 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de marzo de 2011, Rad. 2003-00071. particular que crearon una situación jurídica concreta, consistente en la negativa reiterada de las entidades demandadas para celebrar el contrato previsto en el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, es decir, son actos administrativos de carácter particular. Si la fuente del daño no es una omisión de la administración, sino las decisiones

expresas de no suscribir el contrato previsto en el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, la acción de reparación directa no era el medio idóneo para perseguir la indemnización de perjuicios generados por la afectación al inmueble, pues lo que en realidad se pretende es la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que negaron las solicitudes que, en ejercicio del derecho de petición, elevaron los demandantes a la administración, materia que solo podía plantearse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En el caso, como la acción ejercida fue la de reparación directa es claro que se configuró una indebida escogencia de la acción, defecto procesal que le impide a la Sala hacer un estudio sobre el fondo de esta controversia y sobre la excepción de cosa juzgada decretada por el a quo. En tal virtud, la Sala confirmará el fallo inhibitorio apelado, pero por las razones expuestas, es decir, por ineptitud sustantiva de la demanda ya que se configuró una indebida escogencia de la acción.

13. Finalmente, de conformidad con lo reglado en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, en cuanto no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 4 de julio de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en Sala Quinta de Decisión, pero por las

razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Presidente de la Sala

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ