CE-SECCION TERCERA-05001-23-31-000-2003-00942-01(28452)-2005

CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / RECURSO

DE APELACIÓN CONTRA AUTO / ACUERDO DE CONCILIACIÓN /

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / REGLAS DE COMPETENCIA / SEGUNDA INSTANCIA / DOBLE INSTANCIA Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la convocante frente al auto dictado el 13 de enero de 2004, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Tercera de Decisión) improbó la conciliación extrajudicial lograda el 7 de marzo de 2003, en vigencia de la ley 640 de 2001 (arts. 129 y 181 C. C. A. y 73 ley 446 de 1998).

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 73 / LEY 640 DE 2001 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 181 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129

REQUISITOS DE LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN /

CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / REQUISITOS

DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / TRÁMITE DE LA CONCILIACIÓN

EXTRAJUDICIAL / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / CONCILIACIÓN EN

DERECHO / PATRIMONIO PÚBLICO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD PÚBLICA La conciliación es un mecanismo alternativo de solución de conflictos por el cual dos o más personas naturales o jurídicas resuelven sus conflictos ante un tercero

conocido como conciliador. La ley: dispone que los asuntos susceptibles de conciliación son aquellos que sean transigibles, desistibles y aquellos que expresamente determine la ley. Asimismo clasifica la conciliación en judicial y extrajudicial. En lo que atañe con la conciliación en derecho señala que se realiza a través de los conciliadores o ante autoridades en cumplimiento de funciones conciliatoria. Y advierte que las referencias normativas a la ‘conciliación prejudicial’ deben entenderse hechas a la ‘conciliación extrajudicial’ (art. 3 Ley 640 de 2001). Los requisitos para la aprobación de la conciliación extrajudicial, están contenidos en el artículo 73 de la ley 446 de 1998 (que adicionó el artículo 65A a la ley 23 de 1991), y son: Que no haya caducado la acción respectiva, Que se presenten las pruebas necesarias, Que el acuerdo no quebrante la ley, y Que el mismo, no resulte lesivo para el patrimonio público. Adicionalmente el artículo 59 de la ley 23 de 1991 establece: Que las personas jurídicas de derecho público deben conciliar ‘a través de sus representantes legales; Que verse sobre ‘conflictos de carácter particular y contenido patrimonial Y la Ley 640 de 2001 dispone, expresamente, que en materia de lo contencioso administrativo el trámite conciliatorio, desde la misma presentación de la solicitud, debe hacerse por medio de abogado titulado quien deberá concurrir a las audiencias (par. 3° art. 1); y que esa presentación debe hacerse ante conciliador o autoridad competente. Esos supuestos legales, que estudia la jurisprudencia, se tienen que acreditar para que el acuerdo

conciliatorio pueda aprobarse.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 73 / LEY 640 DE 2001ARTÍCULO 3 / LEY 23 DE 1991 - ARTÍCULO 65A / LEY 640 DE 2001ARTÍCULO 1 PARÁGRAFO 3 / LEY 23 DE 1991 - ARTÍCULO 59

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de los requisitos del acuerdo conciliatorio, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 8 de abril de 1999, rad. 15872, C. P.

Daniel Suárez Hernández y del 5 de agosto de 1999, rad. 16378, C. P. María Elena Giraldo Gómez.

FALTA DE APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / OBLIGACIÓN

EXTRACONTRACTUAL / INEXISTENCIA DEL CONTRATO / PRETENSIONES

DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DE LA

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA

SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FACTURA

[L]os hechos comprometidos en el acuerdo conciliatorio refieren a situación extracontractual de origen legal que vincula a dos entidades públicas: hospital y entidad territorial. Razón por la cual sí es procedente el mecanismo de la conciliación extrajudicial, debido a que la solicitud está dirigida a la obtención del pago de unos servicios extra contracta y que en caso de un eventual proceso ante esta jurisdicción, ellos pueden aducirse en demanda formulada en ejercicio de la acción de reparación directa. Por lo tanto, no es de recibo el argumento del

Tribunal para improbar el acuerdo porque los hechos que contiene la solicitud de conciliación aluden a la prestación de servicios extracontractuales por parte del Hospital, con fuente en la ley 100 de 1993 (art. 168) como son los servicios de urgencias vitales, que han sido impagados por el Departamento de Córdoba. Por otra parte, si bien, como lo dijo el A Quo, en el evento de mirar los hechos de la solicitud de conciliación como susceptibles de una acción ejecutiva, no hay duda de que la jurisdicción contencioso administrativa no tendría competencia para conocer porque las obligaciones generadas en virtud del artículo 168 de la ley 100 de 1993 son de naturaleza legal y no contractual. (…) [H]ay lugar a confirmar la improbación del acuerdo pero por otra razón como es la caducidad de la acción respecto de algunos de los valores reclamados y conciliados. (…) La solicitud de conciliación se presentó el 12 de noviembre de 2001 y, por tanto, resulta claro que algunas de las situaciones que se reclaman y que son anteriores a dos años, esto es antes del 12 de noviembre de 1999, han caducado (art. 136 C. C. A). Basta observar la relación de facturas elaborada por el convocante en la solicitud de la conciliación (…) La época de prestación de esos servicios muestra que la eventual acción de reparación directa está caducada debido a que los hechos ocurrieron con más de dos años de anterioridad a la presentación de la solicitud y en consecuencia también para la oportunidad para conciliar sobre alguno de los hechos. Por lo tanto, tal circunstancia evidencia una de las situaciones de

improbatoria de la conciliación. Y las partes del acuerdo no advirtieron ese hecho jurídico en la audiencia de conciliación ese hecho y no enderezaron sus peticiones y acuerdos a lo posible jurídicamente. Y el Consejo de Estado no puede intervenir sobre la negociación jurídica de aquellos, porque la actividad judicial sobre el acuerdo se limita a su aprobación o improbación, según su caso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 68 /

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil cinco (2005) Radicación número: 05001-23-31-000-2003-00942-01(28452)

Actor: HOSPITAL GENERAL DE MEDELLÍN

Demandado: DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA

Referencia: CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL

I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación que interpuso la convocante a conciliar frente al auto que dictó el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Tercera de Decisión), 13 de enero de 2004, y por el cual improbó la conciliación extrajudicial del 7 de marzo de 2003.

II. ANTECEDENTES PROCESALES:

A. SOLICITUD La presentó la E. S. E. Hospital General de Medellín, por medio de apoderado, ante el Procurador Delegado en lo Judicial el día 12 de noviembre de 2001, y la

dirigió frente al Departamento de Córdoba (fols. 1 a 5 c. 1).

1. PRETENSIONES Reconocimiento y pago:  de capital por $96’313.648 y por intereses $57’009.383, liquidados mes a mes al 2.4%; y  de los honorarios del abogado por el 15% sobre el total de las pretensiones (fol. 3 c. 1).

2. HECHOS:

a. El Hospital General de Medellín, en cumplimiento del artículo 49 de la Carta Política que consagra la prestación del servicio público de salud a cargo del Estado, accedió a la prestación del servicio de salud a las personas que fueran remitidas por la Seccional de Desarrollo de Salud del Departamento de Córdoba, servicio que se relaciona a continuación: FACTURA FECHA DE VENCIMIENTO VALOR 817954 15/11/1998 $6’518.837 853066 21/01/1999 $433.373 853069 21/01/1999 $87.652 853072 21/01/1999 $16.547 853074 21/01/1999 $1’325.920 853080 21/01/1999 $926.650 853083 21/01/1999 $177.781 853106 21/01/1999 $655.202 853107 21/01/1999 $92.308 853110 21/01/1999 $101.690 853111 21/01/1999 $221.539 853115 21/01/1999 $539.684 853116 21/01/1999 $203.922 853118 21/01/1999 $486.277 853155 21/01/1999 $303.013

893669 22/04/1999 $1’705.963 904443 14/05/1999 $5’112.380 1013071 01/12/1999 $26’725.039 1037074 21/01/2000 $45’012.630 1061138 11/03/2000 $5’667.241

TOTAL $96’313.648

2. El artículo 168 de la ley 100 de 1993 impone la obligatoriedad en la prestación del servicio de urgencias a las entidades públicas y privadas, sin tener en cuenta la capacidad de pago o la existencia de un contrato o una orden previa para su prestación y dispone que el costo de esos servicios de urgencias será pagado por las entidades territoriales (departamento o secretaría de salud).

3. Dicho Hospital solicitó el pago de esos al Departamento Córdoba, en varias oportunidades, pero no obtuvo respuesta; luego, ante la insistencia del Hospital, la entidad territorial lo requirió para que aportara las facturas que fundamentan el cobro, petición que cumplió el solicitante (fols. 1 a 3 c. 1).

D. ACUERDO CONCILIATORIO: El día 7 de marzo de 2003 se realizó la audiencia ante el despacho del Procurador

32 Judicial de Medellín; las partes acordaron: “( ). DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA ( ) manifiesta: El Comité de Conciliación del DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA, facultó al ( ), funcionario de la secretaría de Desarrollo de Salud, para que bajo su propia responsabilidad realizara un estudio de las cuentas, especificara el monto de la deuda y llegara a un acuerdo de pago con el

HOSPITAL.

A raíz de esta determinación ( ) hizo un informe ( )de fecha 24 de enero

de 2003 en la cual le informa que el HOSPITAL GENERAL DE MEDELLÍN había presentado cuenta de cobro de pacientes los cuales habían sido atendidos en esa institución durante el período de 1999 a 2000, por valor de $96’313.648,oo. También le informa que la empresa AUDISALUD que es la encargada de revisar la auditoria de todas las facturas presentadas solamente una pasa sin glosar por valor de $6’946.964,oo. Que por un error involuntario de la institución estas facturas no fueron objetadas en el término establecido por el decreto 723/1997 y que como consecuencia la entidad esta obligada a pagarlas en su totalidad y sugiere un descuento que debe acordarse entre las partes. ( ) que la propuesta de la administración departamental es el pago total de la deuda menos un descuento del 20% ( ). El HOSPITAL GENERAL DE MEDELLÍN, manifiesta que están en la posibilidad de condonar la totalidad de los intereses pero que no les es posible hacer descuentos por capital dado que la Contraloría de Medellín estaría repitiendo por aquellas sumas que se descuenten sin motivación alguna. . ( ). Secretario Seccional de Salud quien nos autorizó hacer una nueva propuesta consistente en el pago de la totalidad de la obligación siempre que nos exoneren de los intereses y nos den un plazo prudencial de 6 meses, es decir para pagarla después de que se aprobada por el H. Tribunal Administrativo en tres cuotas bimensuales iguales. ( ). Acepto la nueva propuesta formulada por el apoderado del DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA (fols. 162 y 162 vto).

E. AUTO APELADO:

El A Quo improbó el acuerdo conciliatorio porque el asunto hipotéticamente al ser demandable en ejercicio de la acción ejecutiva, no es objeto de conciliación a términos de los artículos 49 de la ley 23 de 1991 y 70 de la ley 446 de 1998, esto es que sólo son conciliables los conflictos que pueda conocer esta jurisdicción a través del ejercicio de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C. C.

A. y que en los procesos ejecutivos, consagrados en el artículo 75 de la ley 80 de 1993, sólo puede adelantarse trámite conciliatorio cuando el ejecutado proponga excepciones de mérito; que la ley “No se consagró la posibilidad de ‘conciliar’ de manera extrajudicial las pretensiones que pueden reclamarse por la vía ejecutiva, pues en estos casos no puede hablarse de la existencia de un conflicto ya que se estaría frente a una obligación expresa, clara y exigible que consta en documento o conjunto de documentos que provienen del deudor como lo expresa el actor a Fl. 4 en el acápite de caducidad y constituye plena prueba contra él, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil. En estos casos, corresponde al deudor cumplir con la obligación en los términos acordados, o en la forma como lo ordena la ley, sin que para el efecto tenga que intervenir un conciliador ni el juez para su aprobación (fols. 165 a 173 c. ppal).

D. RECURSO DE APELACIÓN: La convocante solicitó la revocatoria de dicha providencia y que, en su lugar, se

apruebe el acuerdo conciliatorio; resaltó la inexistencia de vínculo contractual entre el Hospital y el Departamento, pues no se suscribió contrato estatal de prestación de servicios de salud y explicó que la prestación del servicio de salud es una obligación de carácter constitucional; que la entidad territorial reconoció en varias comunicaciones la deuda y que no la ha pagado por falta de disponibilidad presupuestal, razón por la cual no es posible ejercer la acción ejecutiva contractual en caso de un eventual proceso; que en el caso hipotético de la procedencia de la acción ejecutiva contractual, ante la falta de requisitos formales para conformar el título ejecutivo, el Departamento de Córdoba propondría excepciones de mérito “lo que conllevaría a acudir a la conciliación judicial para finalizar a llegar al mismo acuerdo que hoy se imprueba” (fols. 174 a 178 c. ppal). Para resolver se hacen las siguientes,

III. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la convocante frente al auto dictado el 13 de enero de 2004, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Tercera de Decisión) improbó la conciliación extrajudicial lograda el 7 de marzo de 2003, en vigencia de la ley 640 de 20011 (arts. 129 y 181 C. C. A. y 73 ley 446 de 1998).

El auto recurrido se confirmará pero por razones diferentes:

A. LA CONCILIACIÓN ES UN MECANISMO ALTERNATIVO DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS por el cual dos o más personas naturales o jurídicas resuelven sus conflictos ante un tercero conocido como conciliador. La ley: dispone que los

asuntos susceptibles de conciliación son aquellos que sean transigibles, desistibles y aquellos que expresamente determine la ley. Asimismo clasifica la conciliación en judicial y extrajudicial. En lo que atañe con la conciliación en derecho señala que se realiza a través de los conciliadores o ante autoridades en cumplimiento de funciones conciliatoria. Y advirte que las referencias normativas a la ‘conciliación prejudicial’ deben entenderse hechas a la ‘conciliación extrajudicial’ (art. 3 Ley 640 de 2001). 1 Dicha ley dispuso en el artículo 50 que empezaría a regir un año después de su publicación, la cual se realizó inicialmente el día 5 de enero de 2001 (Diario oficial 44.282), y que luego nuevamente fue publicada con las correcciones que se establecen en el decreto 131 de 2001, el día 24 de enero de 2001, en el diario Oficial 44.303. Los requisitos para la aprobación de la conciliación extrajudicial, están contenidos en el artículo 73 de la ley 446 de 1998 (que adicionó el artículo 65A a la ley 23 de 1991)2, y son:  Que no haya caducado la acción respectiva,  Que se presenten las pruebas necesarias,  Que el acuerdo no quebrante la ley, y  Que el mismo, no resulte lesivo para el patrimonio público. Adicionalmente el artículo 59 de la ley 23 de 1991 establece:  Que las personas jurídicas de derecho público deben conciliar ‘a través de sus representantes legales’;  Que verse sobre ‘conflictos de carácter particular y contenido

patrimonial’ Y la Ley 640 de 2001 dispone, expresamente, que en materia de lo contencioso administrativo el trámite conciliatorio, desde la misma presentación de la solicitud, debe hacerse por medio de abogado titulado quien deberá concurrir a las audiencias (par. 3° art. 1); y que esa presentación debe hacerse ante conciliador o autoridad competente. Esos supuestos legales, que estudia la jurisprudencia3, se tienen que acreditar para que el acuerdo conciliatoria pueda aprobarse.

B. El problema jurídico que plantea el recurso de apelación refiere a la procedencia de la conciliación extrajudicial cuando se pretende el cobro de obligaciones derivadas de la ley y no de un contrato. Y el Consejo de Estado advierte que los hechos comprometidos en el acuerdo conciliatorio refieren a situación extracontractual de origen legal que vincula a dos entidades públicas: hospital y entidad territorial. Razón por la cual sí es procedente el mecanismo de la conciliación extrajudicial, debido a que la solicitud está dirigida a la obtención del pago de unos servicios extra contracta y que en caso de un eventual proceso ante esta jurisdicción, ellos pueden aducirse en demanda formulada en ejercicio de la acción de reparación directa.

Por lo tanto, no es de recibo el argumento del Tribunal para improbar el acuerdo porque los hechos que contiene la solicitud de conciliación aluden a la prestación 2 La ley 640 de 2001 derogó únicamente el parágrafo del artículo 65 A de la ley 23 de 1991. 3 Entre otros cabe citar los autos proferidos por la Sala el día 8 de abril de 1999 dentro del expediente 15.872, Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández; y el 5 de agosto de 1999 dentro del

expediente 16.378, Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez.. de servicios extracontractuales por parte del Hospital, con fuente en la ley 100 de 1993 (art. 168) como son los servicios de urgencias vitales, que han sido impagados por el Departamento de Córdoba. Por otra parte, si bien, como lo dijo el A Quo, en el evento de mirar los hechos de la solicitud de conciliación como susceptibles de una acción ejecutiva, no hay duda de que la jurisdicción contencioso administrativa no tendría competencia para conocer porque las obligaciones generadas en virtud del artículo 68 de la ley 100 de 1993 son de naturaleza legal y no contractual.

D. A pesar de lo anterior, la Sala observa que hay lugar a confirmar la improbación del acuerdo pero por otra razón como es la caducidad de la acción respecto de algunos de los valores reclamados y conciliados. En efecto: La solicitud de conciliación se presentó el 12 de noviembre de 2001 y, por tanto, resulta claro que algunas de las situaciones que se reclaman y que son anteriores a dos años, esto es antes del 12 de noviembre de 1999, han caducado (art. 136

C. C. A). Basta observar la relación de facturas elaborada por el convocante en la

solicitud de la conciliación: FACTURA FECHA DE VENCIMIENTO VALOR 817954 15/11/1998 $6’518.837 853066 21/01/1999 $433.373 853069 21/01/1999 $87.652 853072 21/01/1999 $16.547 853074 21/01/1999 $1’325.920 853080 21/01/1999 $926.650

853083 21/01/1999 $177.781 853106 21/01/1999 $655.202 853107 21/01/1999 $92.308 853110 21/01/1999 $101.690 853111 21/01/1999 $221.539 853115 21/01/1999 $539.684 853116 21/01/1999 $203.922 853118 21/01/1999 $486.277 853155 21/01/1999 $303.013 893669 22/04/1999 $1’705.963 904443 14/05/1999 $5’112.380

TOTAL $18’909.158

La época de prestación de esos servicios muestra que la eventual acción de reparación directa está caducada debido a que los hechos ocurrieron con más de dos años de anterioridad a la presentación de la solicitud y en consecuencia también para la oportunidad para conciliar sobre alguno de los hechos. Por lo tanto, tal circunstancia evidencia una de las situaciones de improbatoria de la conciliación. Y las partes del acuerdo no advirtieron ese hecho jurídico en la audiencia de conciliación ese hecho y no enderezaron sus peticiones y acuerdos a lo posible jurídicamente. Y el Consejo de Estado no puede intervenir sobre la negociación jurídica de aquellos, porque la actividad judicial sobre el acuerdo se limita a su aprobación o improbación, según su caso. Por lo expuesto, se RESUELVE: CONFÍRMASE el auto que dictó el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Tercera de Decisión) el día 13 de enero de 2004.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Ruth Stella Correa Palacio Presidenta María Elena Giraldo Gómez Alier Eduardo Hernández Enríquez German Rodríguez Villamizar Ramiro Saavedra Becerra