CE-SECCION TERCERA-05001-23-31-000-2003-03380-01(29677)-2005
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SECCION TERCERA-05001-23-31-000-2003-03380-01(29677)-2005
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2005
CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / INTERVENCIÓN DE LOS AGENTES DEL
MINISTERIO PUBLICO ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO / FUNCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO / INTERÉS
JURÍDICO DEL APELANTE / INTERÉS JURÍDICO DIRECTO / FUNCIONES DE
LA DEFENSORÍA PÚBLICA / FACULTADES DEL MINISTERIO PÚBLICO / LEGITIMACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO En conformidad con el artículo 127 del C.C.A modificado por el artículo 35 de la ley 446 de 1998, el Ministerio Público es parte en todos los procesos contencioso - administrativos que conozca esta Jurisdicción y en tal virtud está legitimado para recurrir las decisiones que se adopten en el proceso, siempre que además, en cada caso concreto le asista interés para recurrir, esto es, que la decisión le haya sido adversa. La actuación de los agentes del Ministerio Público dentro del proceso contencioso administrativo, puede corresponder a aquella que proviene de su forzosa vinculación en los términos del artículo 127 del C.C.A., su actuación va encaminada a salvaguardar el orden jurídico, el patrimonio público y los derechos fundamentales; en segundo lugar, pueden ser demandantes en aquellos casos en que la ley los ha reconocido como titulares de la acción (la nulidad absoluta de los contratos administrativos). Cuando el Ministerio Público actúa en su calidad de parte de forzosa vinculación, puede recurrir las providencias siempre y cuando le asista interés para recurrir, determinado por la conclusión de que la providencia es adversa al patrimonio público o a los
derechos y garantías fundamentales. (…) La finalidad de los recursos es la corrección de errores que afecten a una de las partes, la cual impone como requisito para su procedencia, la existencia de interés para recurrir en el impugnante, es decir que sólo en la parte que haya resultado afectada con la decisión, existe interés para recurrir.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 127 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 35
INTERVENCIÓN DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PUBLICO ANTE LA
JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FALTA DE
INTERÉS JURÍDICO ECONÓMICO PARA RECURRIR / INTERÉS JURÍDICO
DEL APELANTE / INTERÉS JURÍDICO DIRECTO / INTERÉS JURÍDICO
ECONÓMICO PARA RECURRIR / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / EFECTOS
DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / DESISTIMIENTO DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL A través de la conciliación el Estado reconocía una suma de dinero a favor de un particular, y mediante la decisión recurrida por el agente del Ministerio Público, se niega aprobación a la conciliación por falta de pruebas que sirvan de sustento a la misma. De esa decisión se puede predicar que le es adversa al particular solicitante de la conciliación, no obstante lo cual se conformó con lo así decidido, aceptación que se traduce en un desistimiento de su solicitud de conciliación, marcando el final de ese trámite, sin que sea dado seguir con él adelante en una
segunda instancia, por cuenta sólo del recurso propuesto por el agente del Ministerio Público, a cuyos intereses no le ha sido adversa la decisión. La intervención del Ministerio Público en relación con el trámite de conciliaciones prejudiciales iniciadas por un particular, se justifica mientras subsista el interés del mismo; subsistencia que se presume durante la duración del trámite prejudicial. Pero cuando por voluntad del solicitante se produce un acto o hecho que inequívocamente demuestre la cesación de su interés, no podrá el Ministerio Público insistir en la culminación del trámite, dado que carece de un interés propio, económico y disponible por cuanto su intervención solamente se justifica en razón de la protección del ordenamiento jurídico, patrimonio público y derechos fundamentales, razón por la cual se concluye que el mismo no está legitimado para defender los intereses económicos de la parte solicitante. En consecuencia, debe concluirse que dentro del caso en examen el recurrente, esto es, el Ministerio Público carece de interés para recurrir, por cuanto la naturaleza de su intervención forzosa dentro del trámite de conciliación prejudicial, impone un límite a su actuación, más aun si se tiene en cuenta que el titular de los derechos que se pretendía conciliar desistió del trámite y por ende de sus pretensiones al no entablar recurso contra la decisión del a quo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 05001-23-31-000-2003-03380-01(29677)
Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA METROPOLITANA PARA LA SALUD
COOMSALUD E.S.S.
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN - SECRETARIA DE SALUD Referencia: CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - APELACIÓN AUTO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Señora Procuradora 31 Judicial, delegada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, contra el auto proferido por la Sala Tercera de Decisión del citado Tribunal, el 1 de marzo de 2004, a través del cual se improbó la conciliación prejudicial celebrada entre el Municipio de Medellín y la Cooperativa Multiactiva Metropolitana para la Salud COOMSALUD E.S.S., el cual será negado por improcedente.
I. ANTECEDENTES DEL PROCESO
1. El 31 de julio de 2003, la Cooperativa Multiactiva Metropolitana para la Salud COOMSALUD E.S.S., mediante apoderado judicial presentó ante la Procuraduría Delegada del Tribunal Administrativo de Antioquia, solicitud de conciliación prejudicial, con el objeto de llegar a fórmulas de arreglo sobre el pago de las siguientes obligaciones: “A) El municipio de Medellín cancelará a COOMSALUD E.S.S. la suma de CIEN MILLONES CIENTO OCHO MIL NOVECIENTOS CINCUETA PESOS por concepto de liquidación del contrato 279 celebrado entre las partes el 1 de abril de 2000.
B) COOMSALUD E.S.S. libera de pagar al municipio de Medellín,
cualquier otro concepto que llegase a surgir como consecuencia del contrato objeto de conciliación, es decir, intereses, sanciones o cualquier otra clase de perjuicio.”
2. Los hechos que originaron el trámite prejudicial, según lo narrado en la solicitud de conciliación, pueden resumirse de la siguiente manera: 2.1 El 1 de abril de 2000 el Municipio de Medellín, a través de la Secretaría de Salud, celebró el contrato No. 279 con la Cooperativa Multiactiva Metropolitana para la Salud COOMSALUD E.S.S., con el objeto de que esta última administrara los recursos del Régimen Subsidiado de Salud, con el fin de asegurar los beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud de dicho régimen en el citado municipio. 2.2 En el contrato se pactó un valor inicial de $ 3.008006.280 y el término de ejecución a un año, el cual finalizó el 31 de marzo de 2001. Afirmó la parte actora que durante el desarrollo del contrato éste fue modificado, aumentando el valor del mismo a $ 3.081234.030 y el porcentaje de ejecución al 102.43 %. 2.3 El municipio de Medellín canceló a Coomsalud E.S.S. la suma de 2.981 125.080 por concepto de valor del contrato, quedando un saldo pendiente a favor de la parte solicitante de $100108.950, el cual a la fecha de presentación de solicitud de conciliación no ha sido cancelado. 2.4 A pesar de haberse requerido al municipio en varias oportunidades por parte de Coomsalud E.S.S. para realizar la liquidación del contrato, la misma, hasta el
momento de presentación de la solicitud no se había realizado.
3. El 25 de septiembre de 2003, se celebró audiencia de conciliación en la que las partes llegaron al siguiente acuerdo: “…se concede la palabra a la apoderada judicial del Municipio de Medellín. Quien manifiesta: El Comité de Conciliación, teniendo en cuenta la certificación de la Secretaría de Salud respecto a la existencia de dos contratos celebrados con la entidad Coomsalud ESS, contratos número 297 y 1215 de 2000, aprobó la conciliación por valor de $94898.297. Lo anterior, habida cuenta de que en virtud del contrato 1215 (se aporta copia del contrato. De la póliza y de la certificación de la Secretaría de Salud). La entidad Coomsalud adeuda al municipio de Medellín la suma de $5210.659, operando así el fenómeno de la compensación. La aprobación del Comité de Conciliación se logró bajo el entendido de que las acciones que la entidad puede iniciar contra el Municipio no han caducado, de conformidad con lo dispuesto en el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, situación que se solicita sea tomada en consideración al momento de la aprobación de la presente conciliación. El municipio efectuará el pago de la suma de $94898.297, cuando el presente acuerdo sea aprobado por el Tribunal Administrativo de Antioquia y se haya dado la disponibilidad presupuestal requerida. Se concede la palabra al apoderado judicial de la Cooperativa solicitante, quien manifiesta: Manifiesto al Despacho que en nombre de mi representada, se acepta la obligación respecto del contrato 1215 por un valor de $5210.652; en consecuencia se
acepta la propuesta presentada por parte del municipio. Desde cuando se presentó la solicitud se ha renunciado a los intereses y cualquier otro perjuicio ocasionado con el incumplimiento del pago por parte del Municipio, con la única finalidad de permitir una conciliación. También se recuerda en ese momento que Coomsalud ESS ha manifestado a la entidad municipal, que este dinero se destinará al pago de obligaciones que se tienen con diferentes Hospitales de la ciudad, situación plenamente conocida por el Despacho del Señor Secretario de Salud Municipal, descontados obviamente los gastos que ha generado la reclamación. Por lo anterior solicito a los Honorables magistrados aprobar la presente conciliación.” (fl.63 C.1).
4. Mediante auto de 1 de marzo de 2004, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia improbó el acuerdo conciliatorio, habida consideración al hecho de la carencia de pruebas que dieran “sustento al hecho que se pretende hacer valer”. Puso de presente que la parte solicitante, esto es la Cooperativa Multiactiva Metropolitana para la Salud Coomsalud E.S.S., no estuvo debidamente representada para la fecha de celebración de la conciliación, toda vez que el certificado de representación legal aportado por dicha cooperativa visible a folio 8 de expediente, no se encontraba actualizado para la época de solicitud de la conciliación.
5. La decisión fue apelada únicamente por la señora Procuradora 31 delegada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Expuso, en relación con la falta de acreditación de la representación legal de la
solicitante para la fecha de la conciliación puesta de presente por el a quo, que a folio 8 del Cuaderno 1 reposaba copia del certificado expedido por DANCOOP, en el que constaba que el representante legal de COOMSALUD E.S.S. era el señor Sergio Duran García, situación que puede también deducirse de los demás documentos aportados con la solicitud de conciliación, esto es con copia del contrato y de las diferentes comunicaciones que se cruzaron entre las entidades que hicieron parte de la conciliación. Puso de presente que a folio 45 del cuaderno No. 1, reposa una comunicación de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la cual le informa a la Subsecretaría de Salud del Municipio de Medellín, que la Administradora del Régimen Subsidiado COOMSALUD E.S.S., se encontraba en proceso de reliquidación voluntaria. Solicitó la revocación el auto impugnado en consideración al hecho de que la solicitud de conciliación se presentó antes de que se cumpliera el término de caducidad de la acción respectiva; además de que los documentos aportados con la solicitud de conciliación soportan la totalidad de la conciliación lograda entre las partes.
II. CONSIDERACIONES La Sala rechazará el recurso de apelación, en atención a la falta de interés para recurrir en el agente del Ministerio Público, conforme pasa a explicarse.
En conformidad con el artículo 127 del C.C.A modificado por el artículo 35 de la ley 446 de 1998, el Ministerio Público es parte en todos los procesos contenciosoadministrativos que conozca esta Jurisdicción y en tal virtud está legitimado para recurrir las decisiones que se adopten en el proceso, siempre que además, en cada
caso concreto le asista interés para recurrir, esto es, que la decisión le haya sido adversa. La actuación de los agentes del Ministerio Público dentro del proceso contencioso administrativo, puede corresponder a aquella que proviene de su forzosa vinculación en los términos del artículo127 del C.C.A., su actuación va encaminada a salvaguardar el orden jurídico, el patrimonio público y los derechos fundamentales; en segundo lugar, pueden ser demandantes en aquellos casos en que la ley los ha reconocido como titulares de la acción (la nulidad absoluta de los contratos administrativos). Cuando el Ministerio Público actúa en su calidad de parte de forzosa vinculación, puede recurrir las providencias siempre y cuando le asista interés para recurrir, determinado por la conclusión de que la providencia es adversa al patrimonio público o a los derechos y garantías fundamentales. Sobre los titulares del derecho a recurrir, enseña el maestro Hernando Devis Echandía: “Puede hablarse de un derecho de recurrir, que es uno de los varios que surgen de la relación jurídico procesal, cuya naturaleza es estrictamente procesal. Se trata de un derecho subjetivo de quienes intervienen en el proceso a cualquier título y condición, para que se corrijan los errores del juez.”1 La finalidad de los recursos es la corrección de errores que afecten a una de las partes, la cual impone como requisito para su procedencia, la existencia de interés para recurrir en el impugnante, es decir que sólo en la parte que haya resultado afectada con la decisión, existe interés para recurrir. Del mismo tratadista viene a propósito su referencia en relación con el punto:
“En principio todas las personas que figuran en el proceso como partes tienen el derecho de recurrir contra las providencias del juez. Pero como el recurso es un medio para obtener la corrección de los errores del juez que perjudican al recurrente, de una determinada providencia sólo pueden recurrir quienes reciban con ella un perjuicio.”2 Cuando se trata del agente del Ministerio Público, este podrá recurrir, siempre y cuando tenga interés jurídico para hacerlo porque la decisión del juez implique un detrimento al patrimonio público, a los derechos fundamentales o una transgresión al ordenamiento jurídico. Aplicando lo dicho al caso en examen, es necesario precisar que dentro del trámite de conciliación prejudicial quien formuló la petición de conciliación, dentro del sub exámine fue la Cooperativa Multiactiva para la Salud COOMSALUD E.S.S., entidad privada que actuó movida por un interés propio de naturaleza económica, toda vez que los derechos sobre los que se pretende conciliar tienen un carácter particular y económico que admiten la libre disposición de las partes, es decir son renunciables. A través de la conciliación el Estado reconocía una suma de dinero a favor de un particular, y mediante la decisión recurrida por el agente del Ministerio Público, se niega aprobación a la conciliación por falta de pruebas que sirvan de sustento a la misma. De esa decisión se puede predicar que le es adversa al particular solicitante de la conciliación, no obstante lo cual se conformó con lo así decidido, aceptación que se traduce en un desistimiento de su solicitud de conciliación, marcando el final de ese trámite, sin que sea dado seguir con él adelante en una
1 Devis Echandía Hernando, Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso, Tomo 1, Sexta Edición, Editorial A B C Bogotá, 1978, pág. 502. 2 ? Obra citada, pág. 502. segunda instancia, por cuenta sólo del recurso propuesto por el agente del Ministerio Público, a cuyos intereses no le ha sido adversa la decisión. La intervención del Ministerio Público en relación con el trámite de conciliaciones prejudiciales iniciadas por un particular, se justifica mientras subsista el interés del mismo; subsistencia que se presume durante la duración del trámite prejudicial. Pero cuando por voluntad del solicitante se produce un acto o hecho que inequívocamente demuestre la cesación de su interés, no podrá el Ministerio Público insistir en la culminación del trámite, dado que carece de un interés propio, económico y disponible por cuanto su intervención solamente se justifica en razón de la protección del ordenamiento jurídico, patrimonio público y derechos fundamentales, razón por la cual se concluye que el mismo no está legitimado para defender los intereses económicos de la parte solicitante. En consecuencia, debe concluirse que dentro del caso en examen el recurrente, esto es, el Ministerio Público carece de interés para recurrir, por cuanto la naturaleza de su intervención forzosa dentro del trámite de conciliación prejudicial, impone un límite a su actuación, más aun si se tiene en cuenta que el titular de los derechos que se pretendía conciliar desistió del trámite y por ende de sus pretensiones al no entablar recurso contra la decisión del a quo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, RESUELVE: NIÉGASE por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora 31 Delegada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia contra el auto de 1 de marzo de 2004, proferido la Sala Tercera de Decisión del citado Tribunal, mediante el cual se improbó la conciliación prejudicial celebrada entre el Municipio de Medellín y la Cooperativa Multiactiva para la Salud COOMSALUD E.S.S. y se ordenó devolver los anexos a la parte interesada sin necesidad de desglose.
