CE-SECCION TERCERA-05001-23-31-000-2004-05347-01(44837)-2019

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / DAÑO DERIVADO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ADECUACIÓN DE LA DEMANDA En relación con la procedencia de la acción de reparación directa, basta la lectura de las pretensiones de la demanda, en las cuales se solicitó, expresamente, la declaratoria de nulidad de los actos administrativos objeto de este proceso, para concluir que la acción de reparación directa, no es procedente. Sin embargo, la Sala con el fin de garantizar el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, considera pertinente el análisis de la demanda, en su conjunto, pese a lo cual, resulta imperativa la conclusión que, lo que se pretende, en el caso concreto es la reparación de un daño derivado de 2 actos administrativos, cuya legalidad fue controvertida por la parte actora. […] [L]a acción procedente, en el caso concreto, era la de nulidad y restablecimiento del derecho. Pese a esto y, en aplicación de los principios de acceso a la Administración de Justicia y Garantías Judiciales, la Sala adecuará la acción ejercida a la procedente, es decir, a la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO En lo que tiene que ver con la oportunidad para ejercer la acción, que, como se explicó, es la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, debe tenerse en cuenta

el numeral 2° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, norma vigente para la época: “[l]a de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-05347-01(44837)

Actor: ASOCIACIÓN DE VIVIENDA LA FRATERNIDAD - AVIFRA

Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – daños derivados de actos administrativos – ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN – Nulidad y Restablecimiento del Derecho - CADUCIDAD Síntesis del caso: la asociación demandante obtuvo el reconocimiento de su personería jurídica. Posteriormente, mediante acto administrativo, la Gobernación de Antioquia resolvió cancelarla.

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la Sentencia proferida el 9 de diciembre de 2011, por la Sala 10 de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia1, en la cual se declararon probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción,

caducidad de la acción y falta de legitimación activa en la causa.

Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda y trámite de primera instancia; 1.2. Recurso de apelación y trámite en segunda instancia. 1.1. La demanda y trámite de primera instancia

1. La Asociación de Vivienda La Fraternidad – AVIFRA, a través de su representante legal, presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del Departamento de Antioquia, en la que pretendió (se trascribe): “PRIMERA: Declárese nula la Resolución Número 1015 de enero 31 de 2002, expedida por el Gobernador de Antioquia, por medio de la cual se ordenó la cancelación de la personería jurídica de la ASOCIACIÓN DE VIVIENDA LA FRATERNIDAD “AVIFRA”, del municipio de caldas, representada legalmente por el Señor GIÑDARDO ANTONIO SANCHEZ TABARES, o por quien haga sus veces. La misma que por haber sido impugnada, no había quedado en firme.

SEGUNDA: Declárese nula la Resolución 11014 de julio 10 de 2002, expedida por el Gobernador de Antioquia, mediante la cual resuelve confirmar en todas sus partes la Resolución 1015 de enero 31 de 2002, citada en la declaración anterior, en razón y por las mismas causas de la declaratoria de nulidad de la resolución anterior. […]”2 1 Fls. 102 - 112 del c.Ppal 2 Folio 2 del C.1.

2. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se condenara al pago de perjuicios materiales e inmateriales, que estimó, así: Daño emergente $514.800.000

Lucro cesante $1.232.520.000 Perjuicios materiales 500 smmlv

3. Como hechos que fundamentan las pretensiones , la parte actora expuso, en síntesis: 4. 1) El 30 de julio de 1991, el entonces Gobernador de Antioquia, reconoció la personería jurídica a la asociación demandante – avifra, mediante la Resolución No. 38294. 5. 2) La asociación demandante era una persona jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro y, cuyo objeto social era “propender por la vivienda de la comunidad y de sus asociados, en especial en la realización de programas de construcción de vivienda e interés social”. 6. 3) Debido a una queja, presentada por uno de los miembros de la Junta Directiva de la Asociación, ante la Gobernación de Antioquia, ésta inició un procedimiento que, culminó con la expedición de la Resolución No. 11014 de 10 de 31 de enero de 2002, resolvió cancelar la personería jurídica. 7. 4) El anterior acto administrativo fue confirmado, en todas sus partes, mediante la Resolución No. 11014 de 10 de julio de 2002.

8. La demanda fue inadmitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia3 y, subsanada por el apoderado de la parte actora4, por lo cual, fue admitida5 por el a quo, mediante Auto de 19 de junio de 2001, el cual fue

notificado a la parte demandada6. 3 Folio 1044 del C.3. 4 Folio 1045 – 1093 del C.3. 5 Folio 1094 del C3 6 Folio 1098 del C.3.

9. El apoderado del Departamento de Antioquia, al contestar la demanda7, se opuso a todas y cada una de las pretensiones. Como argumentos de su defensa, sostuvo que, el ente territorial cumplió con todos los requisitos legales en el procedimiento administrativo y, no incurrió en ninguna omisión.

10. Por último, propuso las excepciones que denominó, “falta de legitimación en la causa por activa”, “inexistencia de la obligación”, “caducidad de la acción” y, “la genérica”.

11. Concluido el período probatorio8, el Tribunal Administrativo de Antioquia, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión9 y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo.

12. El Departamento de Antioquia10, en su escrito de alegatos de conclusión, reiteró, expresamente, los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

13. El apoderado de la parte actora, presentó su escrito de alegatos de conclusión, en el cual, hizo referencia a la organización territorial del Estado, para concluir que, el ente territorial demandado, “no puede sustraerse al articulado de la Constitución”. En relación con la Resolución, por medio de la cual se canceló la personería jurídica a la asociación demandante (se trascribe): “en ningún momento se probó y ni siquiera se adujeron como causales para cancelar la personería jurídica […] es decir; que el

gobernador de Antioquía ni siquiera motivó la resolución de cancelación de personería jurídica de “AVIFRA” […]”11

14. Mediante Sentencia de 9 de diciembre de 201112 la Sala 10 de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió declarar las excepciones de indebida escogencia de la acción, caducidad y falta de legitimación activa en la causa. 7 Folios 1103 - 1129 del C.3. 8 Folios 1350 del C.3. 9 Folio 1378 del C.3 10 Folios 1383 – 1391 del C.3. 11 Folio 1393 del c.3. 12 Folios 1400 – 1408 del cuaderno principal.

15. El Tribunal estudió, en primer lugar, las pretensiones de la demanda, las excepciones propuestas por la entidad demandada y, la causa del daño alegado. Concluyó que, se trató de un procedimiento administrativo que, culminó con 2 actos administrativos, de carácter individual; con fundamento en lo anterior, consideró que, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.

16. Sostuvo, además, que, si en gracia de discusión, se admitiera la procedencia de la acción de reparación directa, habría operado la caducidad de la acción, toda vez que, la demanda fue presentada el 16 de julio de 2004. En relación con la falta de legitimación activa en la causa, el Tribunal guardó silencio. 1.2. Recurso de apelación y trámite en segunda instancia

17. La parte demandante interpuso y sustentó el recurso de apelación en contra de la Sentencia de primera instancia13, el cual fue concedido por el

Tribunal Administrativo de Antioquia en Auto de 10 de julio de 201214.

18. Como argumento principal de su inconformidad, sostuvo que, en la demanda no se discutió la legalidad de los actos administrativos, sino, la irregularidad en la investigación llevada a cabo por la Gobernación de Antioquia, lo cual es constitutivo de un hecho, motivo por el cual, la acción procedente era la de reparación directa y, no la de nulidad y restablecimiento del derecho.

19. Adicionalmente, en relación con la Resolución No. 1015 de 31 de enero de 2002, afirmó (se trascribe): “La Resolución 1015 de 31 de enero de 2002, por medio de la cual se cancelaba la personería jurídica y que era la oportunidad para que el representante legal presentara descargos, fue notificada […] pero esa notificación por adolecer de las faltas o irregularidades a que se refiere el Artículo 47 del Código Contencioso Administrativo, no se puede tener por hecha […]” 13 Folio 1410-1413 del C.Ppal. 14 Folio 1418 del C.Ppal.

20. En el mismo sentido, se pronunció sobre la resolución No. 11014 de 10 de julio de 2002, así (se trascribe): “[…] ocurrió que en el texto de la notificación, no se indicaron los recursos que legalmente procedían contra las decisiones de que se trataba, las autoridades ante quienes se debían interponer los recursos y los plazos Para hacerlo […]”

21. Por último, solicitó que se revocara la Sentencia impugnada y, en su lugar, se concedieran las pretensiones de la demanda.

22. Por Auto de 19 de septiembre de 201215 esta Corporación admitió la apelación interpuesta por la parte demandante y, en providencia de 6 de marzo de201316, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto de fondo.

23. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio17.

2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Presupuestos procesales; 2.2. Costas. 2.1. Presupuestos procesales

24. El presente asunto es de conocimiento de esta jurisdicción por ser demandado el Departamento de Antioquia, entidad que hace parte de la organización territorial del Estado18, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, norma vigente en el momento de la presentación de la demanda.

25. En lo relativo a la competencia para conocer el recurso de apelación interpuesto en este proceso de doble instancia, seguido ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, esta Corporación admitió el recurso de apelación, mediante Auto de 19 de septiembre de 201219 y; toda vez que, 15 Folio 1422 del C. Ppal. 16 Folio 1426 del C.Ppal. 17 Constancia secretarial. Folio 1427 del C.Ppal. 18 De conformidad con el artículo 286 y, los artículos 297 y siguientes de la Constitución Política. 19 Con ponencia del Ex Consejero de Estado Danilo Rojas Betancourth. Folio 1422 del C.Ppal. la cuantía exigida en vigencia de la Ley 446 de 1998, era la establecida en el Decreto 597 de 198820, para que esta Sala conozca de la acción de

reparación directa21.

26. Así, para la época de presentación de la demanda, esto es, 16 de julio de 2004, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia era de $51.730.000, de conformidad con lo previsto en el Decreto 597 de 1998.

Para el caso presente, la pretensión principal, consistente en el lucro cesante, se calculó en $1.232.520.000; motivo por el cual esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación.

27. En relación con la procedencia de la acción de reparación directa, basta la lectura de las pretensiones de la demanda, en las cuales se solicitó, expresamente, la declaratoria de nulidad de los actos administrativos objeto de este proceso, para concluir que la acción de reparación directa, no es procedente. Sin embargo, la Sala con el fin de garantizar el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, considera pertinente el análisis de la demanda, en su conjunto, pese a lo cual, resulta imperativa la conclusión que, lo que se pretende, en el caso concreto es la reparación de un daño derivado de 2 actos administrativos, cuya legalidad fue controvertida por la parte actora.

28. Lo anterior, toda vez que, tanto en la demanda, como en los alegatos de conclusión y, en el recurso de apelación, la parte actora controvirtió la legalidad de las Resoluciones 1015 y 1014 de 31 de enero y 10 de julio de 2002, respectivamente.

29. Así, la acción procedente, en el caso concreto, era la de nulidad y

restablecimiento del derecho. Pese a esto y, en aplicación de los principios de acceso a la Administración de Justicia y Garantías Judiciales, la Sala 20 De conformidad con el artículo 164 de la Ley 446 que, en lo referente a la cuantía, estableció: “[…] Mientras entran a operar los Juzgados Administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley.” 21 Con fundamento en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887. adecuará la acción ejercida a la procedente22, es decir, a la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

30. En lo que tiene que ver con la oportunidad para ejercer la acción, que, como se explicó, es la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, debe tenerse en cuenta el numeral 2° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, norma vigente para la época: “[l]a de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”.

31. En el caso concreto, el daño alegado se configuró con la Resolución 1410 de 10 de julio de 200223, mediante la cual, se confirmó la Resolución 1015 de 31 de enero del mismo año; por lo que, el cómputo de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se contará desde la fecha de notificación de la Resolución 1410 de 10 de julio de 2002, esto es, el 11 de julio del mismo año24.

32. Habida consideración que, la demanda fue presentada el 16 de julio de 200425 y, que el término de 4 meses, consagrados en la norma para el ejercicio de la acción, comenzó a correr 11 de julio del mismo año26, la acción se ejerció fuera del término legalmente establecido. Así, se reitera que, inclusive en el evento de analizar la demanda, desde la óptica de la nulidad y restablecimiento del derecho, dicha acción se encontraba caducada.

2.2. Costas

33. En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 2012-01642-00 de 28 de febrero de 2013, en donde se afirmó: “Entre esos deberes, se cuenta el deber procesal de adecuar la acción a la que legalmente corresponde, y de darle el trámite correspondiente con el fin de evitar el desgaste que representa adelantar todo un proceso para concluirlo con sentencia inhibitoria injustificada”; puede verse en el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, expediente 44586 de 1° de diciembre de 2014. 23 Que obra a folios 326-328 del C.1 24 Folio 328 del C.1 25 Folio 43 del C1. 26 Folios 227 – 228 del C.1. actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

3. DECISIÓN

34. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E : MODIFICAR la Sentencia de 9 de diciembre de 2011, por la Sala 10 de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual quedará, así:

PRIMERO: DECLARAR la excepción de CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO Ausente con excusa

ALBERTO MONTAÑA PLATA