CE-SECCION TERCERA-05001-23-31-000-2005-04664-01(33009)-2007

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DEL AUTO / AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /

INEXISTENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / REVOCATORIA DEL

AUTO / ADMISIÓN DE LA DEMANDA

[U]na vez celebrado el contrato estatal los actos previos al contrato solo podrán ser atacados a través de la acción contractual cuya pretensión principal será la declaración de nulidad absoluta del mismo con fundamento en la ilegalidad de dichos actos. En el sub examine el contrato cuya nulidad se demanda se suscribió el 30 de marzo de 2004 por tanto se tiene que el término para intentar la acción contractual corrió hasta el 30 de marzo de 2006 y esta demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 18 de abril de 2005, fecha para la cual no había operado el fenómeno de la caducidad. Por las razones expuestas la Sala revocará lo decidido por el a quo en el auto apelado.

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL / REQUISITOS DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL El legislador consagró, en materia contencioso administrativo, diferentes acciones que pueden ser impetradas por los interesados, y cuya escogencia no queda a su arbitrio, sino que dependerá de los hechos que motivan el litigio. El Código Contencioso Administrativo, determina en torno al fin, móvil o motivo que cada acción permite, el ámbito de su aplicación. Dentro de ellas se encuentran la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 87 y el cual dispone que

cuando una de las partes, dentro de un contrato estatal, pretenda que se declare su incumplimiento, existencia, nulidad, revisión u otro tipo de declaración o condena, la acción a ejercer será la contractual, es decir, que su ejercicio se limita a los litigios que surjan con ocasión de la celebración de un contrato estatal, o de sus subsiguientes adiciones.

ACTO PRECONTRACTUAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL / Por otra parte la norma establece que los actos previos a la celebración del contrato serán demandables a través de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho siempre y cuando no se haya celebrado el contrato, evento en el cual, la ilegalidad de dichos actos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato a través del ejercicio de la acción contractual.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /

PROTECCIÓN DEL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA

[E]l legislador con miras a garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales, no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. El fenómeno de la caducidad busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento

del proceso. Por esta razón, la efectividad del derecho sustancial que se busca con su ejercicio puede verse afectada.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO

PRECONTRACTUAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO El Código Contencioso Administrativo, en el artículo 136, consagra diferentes términos para intentar las acciones y sanciona su inobservancia con el fenómeno de la caducidad. Así, el numeral 10° dispone, sobre el término para intentar la acción contractual en la que se pretenda la nulidad del contrato, lo siguiente: “e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años contados a partir de su perfeccionamiento (...)”. La ley consagra entonces, un término de dos años contados desde el día de la celebración del contrato para demandar su nulidad absoluta, término que según la misma norma puede ser hasta de cinco (5) años cuando el contrato afectado de tal nulidad aun se ejecuta, aunque la jurisprudencia de esta Sala ha entendido que mientras el contrato se está ejecutando existe la

posibilidad de demandar su nulidad absoluta. Así mismo, el artículo 87 inciso 2 ejusden señala, respecto de los actos previos a la celebración del contrato, que dichos actos serán demandables a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación salvo que ya se haya celebrado el contrato estatal, circunstancia que hace improcedente el ejercicio de las acciones mencionadas, pues surge con el contrato la procedencia de la acción contractual a través de la cual la ilegalidad de dichos actos sólo podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de marzo de dos mil siete (2007) Radicación número: 05001-23-31-000-2005-04664-01(33009)

Actor: CONINSA & RAMON H. S. A.

Demandado: CENTRO INTERNACIONAL DE CONVENCIONES LTDA.

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto proferido el 18 de mayo de 2006 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad, el cual será revocado.

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 18 de julio de 2005, la sociedad CONINSA & RAMON H. S. A., a través de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio de la acción contractual, contra el Centro Internacional de Convenciones Ltda., con ocasión de la celebración del contrato No. LP 001/2004 suscrito el 30 de marzo de 2004 entre la demandada y la sociedad Arquitectos e Ingenieros Asociados S. A. a quien le fue adjudicado el 17 de marzo de 2004, en forma ilegal, dado que se le debió adjudicar al actor por haber presentado la propuesta más favorable a los intereses de la administración.

Por lo anterior solicitó que se accediera a las siguientes pretensiones: “PRIMERA.- Que se declare la nulidad del Acta de Adjudicación de la Licitación Pública No. 001 de 2003 de fecha 17 de marzo de 2004 mediante la cual el Centro Internacional de Convenciones de Medellín – Plaza Mayor adjudicó en forma ilegal el contrato objeto de la licitación pública en mención, por cuanto fue expedida con violación de los Pliegos de Condiciones, la Ley 80 de 1993 y la Ley 789 de 2002. “SEGUNDA.- Que, como consecuencia de la anterior pretensión, se declare la nulidad absoluta del Contrato celebrado entre el CENTRO INTERNACIONAL DE CONVENCIONES DE MEDELLÍN y la sociedad ARQUITECTOS E INGENIEROS ASOCIADOS S. A. objeto de la licitación pública No. 001 de 2003, adjudicado por medio del acta de adjudicación de fecha 17 de marzo de

2004, con fundamento en las causales enunciadas en los numerales 2 y 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. “TERCERA.- Que se declare que la sociedad CONINSA & RAMON H. S.A. tenía derecho a la adjudicación del contrato objeto de la licitación pública No. 001 de 2003 adelantada por el CENTRO INTERNACIONAL DE CONVENCIONES DE MEDELLÍN y, en consecuencia, a celebrar y ejecutar el contrato respectivo, por haber presentado el ofrecimiento mas favorable a los intereses de la administración conforme al Pliego de Condiciones y a la ley. “CUARTA.- Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene al CENTRO INTERNACIONAL DE CONVENCIONES DE MEDELLÍN a pagar, a modo de restablecimiento del derecho, a favor de la sociedad CONINSA & RAMON H. S.A., el monto de los perjuicios causados por no habérsele adjudicado la licitación pública No. 001 de 2003, desconociéndosele el derecho a celebrar el respectivo contrato y ejecutar la totalidad del mismo. Los perjuicios están representados por el daño emergente representado en las sumas que hubiera recibido como beneficios económicos normales derivados de la ejecución del objeto contractual de la licitación referida, así como por el lucro cesante consistente en los rendimientos que dichos dineros recibidos oportunamente le hubieran podido producir. “PRETENSIÓN SUBSIDIARIA A LA CUARTA PRINCIPAL.- Que se condene al CENTRO INTERNACIONAL DE CONVENCIONES a pagar a la sociedad CONINSA & RAMON H. S.A., a título de restablecimiento del derecho, el monto amparado por la garantía de seriedad de la propuesta por ella presentada

dentro de la licitación pública No. 001 de 2003. (VALOR DE LA GARANTÍA DE SERIEDAD). “QUINTA.- Que se actualice el valor del daño emergente determinado de acuerdo con la petición anterior, teniendo en cuenta la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE desde el periodo comprendido entre la época en que el consorcio demandante debió percibir los beneficios económicos derivados de la ejecución del contrato que se le debió adjudicar, hasta la fecha en que se produzca la sentencia. “SEXTA.- Que por concepto de indemnización del lucro cesante se condene al CENTRO INTERNACIONAL DE CONVENCIONES DE MEDELLÍN, al pago de intereses comerciales sobre el valor del daño emergente actualizado, de conformidad con los (sic) dispuesto por el artículo 884 del Código de Comercio, para el periodo comprendido entre la época de causación del daño y la fecha de la sentencia. “PRETENSIÓN SUBSIDIARIA A LA SEXTA PRINCIAPAL.- Que para indemnizar el lucro cesante se condene al CENTRO INTERNACIONAL DE CONVENCIONES a pagar intereses civiles sobre el valor del daño emergente actualizado para el periodo comprendido entre la época de causación del daño y la fecha de la sentencia. “SÉPTIMA.- Que se condene al CENTRO INTERNACIONAL DE CONVENCIONES al pago de las costas del juicio y las agencias en derecho en la cantidad que determine el Honorable Tribunal. “OCTAVA.- Que se ordene al CENTRO INTERNACIONAL DE CONVENCIONES dar cumplimiento a la sentencia a partir de su ejecutoria, en los términos prescritos en el artículo 176 del Código Contencioso

Administrativo. “NOVENA.- Que sobre las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia se condene al CENTRO INTERNACIONAL DE CONVENCIONES a pagar intereses de conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.”

2. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 18 de mayo de 2006, rechazó la demanda por cuanto operó la caducidad.

Consideró el a quo, que el acta de adjudicación de la Licitación No. 001 de 2003 es una acto precontractual que debió demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación. Agregó que al ser la pretensión principal de la demanda la declaratoria de nulidad del acto previo de adjudicación y el reconocimiento de los perjuicios causados a CONINSA & RAMON H. S.A. por la no adjudicación del contrato correspondiente a la licitación pública No. 001 de 2003, debió atacarse dicho acto a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 30 días siguientes a la notificación personal efectuada al adjudicatario el 17 de marzo de 2004.

3. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra esa decisión, por considerar que una vez celebrado el contrato la acción procedente es la contractual a través de la cual se pretende la declaratoria de nulidad del contrato celebrado entre el Centro Internacional de Convenciones Ltda. y la Sociedad Arquitectos e Ingenieros Asociados S. A. con fundamento en la ilegalidad del acta de adjudicación. Agregó que el término para impetrar la acción es de 2 años

contados a partir de la ocurrencia de los hechos, es decir, que en el caso en concreto no ha operado el fenómeno procesal de la caducidad habida cuenta de haberse suscrito el contrato el 30 de marzo de 2004 y presentado la demanda el 18 de abril de 2005. CONSIDERACIONES DE LA SALA La decisión del A quo será revocada, porque encuentra la Sala que en este caso no operó la caducidad frente a la acción contractual que es la idónea para formular las reclamaciones planteadas. El legislador consagró, en materia contencioso administrativo, diferentes acciones que pueden ser impetradas por los interesados, y cuya escogencia no queda a su arbitrio, sino que dependerá de los hechos que motivan el litigio. El Código Contencioso Administrativo, determina en torno al fin, móvil o motivo que cada acción permite, el ámbito de su aplicación. Dentro de ellas se encuentran la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 87 y el cual dispone que cuando una de las partes, dentro de un contrato estatal, pretenda que se declare su incumplimiento, existencia, nulidad, revisión u otro tipo de declaración o condena, la acción a ejercer será la contractual, es decir, que su ejercicio se limita a los litigios que surjan con ocasión de la celebración de un contrato estatal, o de sus subsiguientes adiciones. Por otra parte la norma establece que los actos previos a la celebración del contrato serán demandables a través de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho siempre y cuando no se haya celebrado el contrato, evento en el cual, la ilegalidad de dichos actos solamente podrá invocarse como

fundamento de la nulidad absoluta del contrato a través del ejercicio de la acción contractual. Así mismo el legislador con miras a garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales, no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. El fenómeno de la caducidad busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso. Por esta razón, la efectividad del derecho sustancial que se busca con su ejercicio puede verse afectada. La doctrina ha desarrollado las características propias de esta figura para intentar delimitarla y diferenciarla con la prescripción extintiva de corto plazo. La caducidad, a diferencia de la prescripción, no admite suspensión salvo la excepción consignada con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, consagrada en las leyes 446 de 1998 y 640 de 2001. Tampoco admite renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez. El Código Contencioso Administrativo, en el artículo 136, consagra diferentes términos para intentar las acciones y sanciona su inobservancia con el fenómeno de la caducidad. Así, el numeral 10° dispone, sobre el término para intentar la acción contractual en la que se pretenda la nulidad del contrato, lo siguiente: “e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes

contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años contados a partir de su perfeccionamiento (...)” La ley consagra entonces, un término de dos años contados desde el día de la celebración del contrato para demandar su nulidad absoluta, término que según la misma norma puede ser hasta de cinco (5) años cuando el contrato afectado de tal nulidad aun se ejecuta, aunque la jurisprudencia de esta Sala ha entendido que mientras el contrato se está ejecutando existe la posibilidad de demandar su nulidad absoluta. Así mismo, el artículo 87 inciso 2 ejusden señala, respecto de los actos previos a la celebración del contrato, que dichos actos serán demandables a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación salvo que ya se haya celebrado el contrato estatal, circunstancia que hace improcedente el ejercicio de las acciones mencionadas, pues surge con el contrato la procedencia de la acción contractual a través de la cual la ilegalidad de dichos actos sólo podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato. En el presente caso la finalidad perseguida por el actor, de conformidad con las pretensiones de la demanda, es la declaratoria de nulidad absoluta del contrato celebrado el 30 de marzo de 2004 entre el Centro Internacional de Convenciones

Ltda. y la sociedad Arquitectos e Ingenieros Asociados S. A. con fundamento en la ilegalidad del Acta de Adjudicación de 17 de marzo de 2004. La Sala no comparte el argumento esgrimido por el Tribunal que rechazó la demanda por cuanto consideró que el acto de adjudicación es una acto previo el cual debe ser demandado dentro de los 30 días siguientes a su notificación, comunicación o publicación a través de la acción de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho y no mediante la acción contractual y no la comparte porque de un lado el artículo 44 numeral 4 de la Ley 80 de 1993 establece como causal de nulidad absoluta del contrato estatal el hecho de que se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenta, que en el caso en concreto hace referencia al acto de adjudicación del contrato y por otro lado, la normativa procesal para esa eventualidad tiene establecido que celebrado el contrato, la vía procesal de reclamación es la acción contractual, en ejercicio de la cual debe pedirse la nulidad absoluta del contrato. Es decir, cuando la ilegalidad del acto de adjudicación del contrato es la causa para solicitar la declaración de nulidad absoluta del contrato estatal, la acción procedente es la contractual y el licitante que resultó vencido en el procedimiento de contratación, que es un tercero al que le asiste un interés directo en el tema puesto que busca la reparación del daño que se le causó con la no adjudicación, deberá invocar la ilegalidad del acto de adjudicación como causa de la nulidad del contrato. En otras palabras, una vez celebrado el contrato estatal los actos previos al

contrato solo podrán ser atacados a través de la acción contractual cuya pretensión principal será la declaración de nulidad absoluta del mismo con fundamento en la ilegalidad de dichos actos. En el sub examine el contrato cuya nulidad se demanda se suscribió el 30 de marzo de 2004 por tanto se tiene que el término para intentar la acción contractual corrió hasta el 30 de marzo de 2006 y esta demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 18 de abril de 2005, fecha para la cual no había operado el fenómeno de la caducidad. Por las razones expuestas la Sala revocará lo decidido por el a quo en el auto apelado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: PRIMERO: Revócase el auto apelado, esto es aquel proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 18 de mayo de 2006.

SEGUNDO: Admítase la demanda presentada por la sociedad CONINSA &

RAMÓN H. S.A..

TERCERO: Notifíquese personalmente esta providencia al señor agente del Ministerio Público (artículo 127 C.C. Administrativo modificado por el artículo 35 de la ley 446 de 1998).

CUARTO: Notifíquese personalmente esta providencia al demandado sociedad

CENTRO INTERNACIONAL DE CONVENCIONES LTDA, (artículo 207 C.C.

Administrativo).

QUINTO: Fíjese por parte del a quo los gastos ordinarios del proceso.

SEXTO: Fíjese el proceso en lista por el término legal.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE

MAURICIO FAJARDO GOMEZ RUTH STELLA CORREA PALACIO Presidente de la Sala

ENRIQUE GIL BOTERO ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA