CE-SECCION TERCERA-05001-23-31-000-2008-01366-01(49259)-2018

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega / DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Restricción a la libertad / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – Detención preventiva por los delitos de peculado por apropiación e interés indebido en la celebración de contratos / DETENCIÓN PREVENTIVA La Fiscalía 63 delegada de delitos contra la Administración Pública de Antioquia impuso medida de aseguramiento de detención preventiva a Alfredo Alfonso Ramírez Anaya con fundamento en una denuncia y un informe fiscal de la Contraloría General de Antioquia que lo vinculaban como responsable de las irregularidades en el manejo de los recursos del hospital Francisco Valderrama de Turbo (…) Ahora, la Fiscalía Tercera delegada ante el Tribunal Superior de Antioquia precluyó la investigación porque no había una prueba sólida que señalara que el sindicado cometió el delito. VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS SIMPLES / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022; C.P. Enrique Gil Botero. El Magistrado Ponente no comparte ese criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Exp. 26984.

DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Restricción a la

libertad / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – Desproporcionada y violatoria de procedimientos legales La privación injusta de la libertad como escenario de responsabilidad está regulada en la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, en el artículo 68 que establece que quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado reparación de perjuicios. La Corte Constitucional, al declarar su exequibilidad condicionada, dejó en claro que el término “injustamente” se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 68

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estudio de exequibilidad de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, consultar sentencia de la Corte Constitucional de febrero de

1996, Exp. C-037, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD ESTATAL – En asuntos de privación injusta de la libertad En todos los casos es posible que el Estado se exonere si se acredita que el daño provino de una causa extraña, esto es, que sea imputable al hecho determinante y exclusivo de un tercero o a la culpa exclusiva de la víctima, esta de conformidad con los artículos 70 y 67 de la Ley 270 de 1996.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 67 / LEY 270 DE 1996 –

ARTÍCULO 70

NOTA DE RELATORÍA: Respecto de la culpa exclusiva de la víctima como causa extraña eximente de responsabilidad, consultar sentencia del 31 de julio de 1989, Rad.

2852. DAÑO ANTIJURÍDICO – No acreditado / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – Detención preventiva satisfizo presupuestos legales Aunque la Fiscalía Tercera Delegada ante el Tribunal Superior de Antioquia absolvió a Alfredo Alfonso Ramírez Anaya porque no cometió el delito, su privación de la libertad cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 356 de la Ley 600 de 2000, Código de Procedimiento Penal vigente para la época de los hechos, pues contó con los dos indicios graves exigidos. La actuación de la Fiscalía al decretar la medida de aseguramiento cumplió con los requisitos legales y probatorios exigidos en el código de procedimiento penal. Además no existe prueba en el proceso que acredite que la privación de la libertad fue desproporcionada, irrazonable o arbitraria.

FUENTE FORMAL: LEY 600 DE 2000 – ARTÍCULO 356

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-31-000-2008-01366-01(49259)

Actor: ALFREDO ALFONSO RAMÍREZ ANAYA Y OTROS

Demandado: NACIÓN-FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA COMPETENCIA DEL SUPERIOR-Se decide sin limitación por apelación de las dos partes. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTADNo se acreditó una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria del procedimiento legal.

La Sala, de acuerdo con la prelación dispuesta en sesión de 25 de abril de 20131, decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 23 de 1 Según el Acta nº. 10 de la Sala Plena de la Sección Tercera. mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO La Fiscalía sindicó a Alfredo Alfonso Ramírez Anaya de los delitos de peculado por apropiación e interés indebido en la celebración de contratos y se decretó la preclusión de la investigación por ausencia de pruebas de cargo. Califica la privación de la libertad de injusta. ANTECEDENTES El 7 de julio de 2008, Alfredo Alfonso Ramírez Anaya y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Fiscalía General de la Nación, para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos con ocasión de la privación de la libertad de aquel. Solicitaron 200 SMLMV para la víctima directa y su cónyuge y 100 SMLMV para cada uno de los demás demandantes, por perjuicios morales; los salarios dejados de percibir durante el tiempo de privación de la libertad y los dineros dejados de percibir de un negocio de transporte público, para la víctima directa, por lucro cesante y por los gastos en que incurrió en la defensa del proceso penal y el incumplimiento de un contrato de compraventa, por daño

emergente. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que la Fiscalía lo sindicó por los delitos de peculado por apropiación y celebración indebida de contratos y precluyó la investigación a su favor. Adujo que la privación de la libertad fue injusta porque el sindicado no cometió el delito. El 8 de julio de 2008 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el término concedido para contestación de la demanda, la Nación-Fiscalía General de la Nación, al oponerse a las pretensiones, alegó que la medida de aseguramiento tuvo fundamento legal y probatorio. El 3 de septiembre de 2010 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La Nación-Fiscalía General de la Nación y la parte demandante reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio. El 23 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia accedió a las pretensiones, porque se demostró que la actuación del sindicado no encuadraba en el delito de peculado. Las partes interpusieron recurso de apelación, que fueron concedidos el 30 de octubre de 2013 y admitidos el 13 de diciembre siguiente. La Nación-Fiscalía General de la Nación esgrimió que su actuación se ajustó a la ley y que los perjuicios morales otorgados eran excesivos. La parte demandante solicitó aumentar los perjuicios morales y el lucro cesante, conceder los perjuicios por daño emergente y condenar en costas a la demandada. El 30 de enero de 2014 se corrió traslado para alegar de conclusión

en segunda instancia. La Nación Fiscalía General de la Nación reiteró lo expuesto. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente para desatar los recursos de apelación interpuestos por las partes, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 19962.

Acción procedente

2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación 2 El Consejero Ponente de esta decisión, aunque no lo comparte, sigue el criterio jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo contenido en el auto del 9 de septiembre de 2008, Rad 34.985 [fundamento jurídico 3], con arreglo al cual conforme al artículo 73 de la Ley 270 de 1996 esta Corporación conoce siempre en segunda instancia de estos procesos, sin consideración a la cuantía de las pretensiones. Los motivos de la disidencia están contenidos en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 36.146 [fundamento jurídico 1]. estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo3, en este caso por hechos

imputables a la administración de justicia (art. 90 C.N. y art. 86 C.C.A.). Demanda en tiempo

3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.

En los eventos de privación injusta de la libertad, la Sección Tercera ha sostenido que el cómputo de la caducidad inicia a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia absolutoria, pues solo a partir de ese momento la víctima tiene conocimiento de la antijuricidad del daño4. La demanda se interpuso en tiempo -7 de julio de 2008porque el demandante tuvo conocimiento de la antijuricidad del daño reclamado desde el 24 de julio de 2006, fecha en la que quedó ejecutoriada la providencia que precluyó la investigación [hecho probado 7.10]. Legitimación en la causa

4. Alfredo Alfonso Ramírez Anaya, Stella Esther Puente Bruno, Vanessa Carolina y Harold David Ramírez Puente, Alfredo Alfonso Ramírez Gámez y Maruja Anaya de Ramírez son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en el proceso, ya que el primero es el sujeto pasivo de la investigación penal y los demás conforman su núcleo familiar [hecho probado 7.12]. La Nación-Fiscalía General de la

Nación está legitimada en la causa por pasiva, pues fue la entidad que impuso la medida de aseguramiento y precluyó la investigación de Alfredo Alfonso Ramírez Anaya. 3 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3]. 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de febrero de 1996, Rad. 11.425 [fundamento jurídico párr. 2 al 5].

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la privación de la libertad fue consecuencia de una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria del procedimiento legal.

III. Análisis de la Sala

5. Como la sentencia fue recurrida por ambas partes, la Sala resolverá sin limitaciones, de acuerdo con el artículo 357 del CPC.

Hechos probados

6. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera, en fallo de unificación5, consideró que tenían mérito probatorio.

7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1 El 12 de marzo de 2004, la Contraloría General de Antioquia inició indagación preliminar con base en una denuncia anónima por presuntas irregularidades administrativas del gerente del hospital Francisco Valderrama de Turbo en la contratación de medicamentos, según da cuenta copia auténtica de la queja de esa

fecha. (f. 13 c. 2). 7.2 El 20 de septiembre de 2004, la Contraloría General de Antioquia abrió investigación fiscal contra Alfredo Alfonso Ramírez Anaya por el sobrecosto en la contratación de medicamentos y puso en conocimiento los hechos a la Fiscalía y a la Procuraduría, según da cuenta copia auténtica de auto calificatorio nº. 295 (f. 14 a 18 c. 2). 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. 7.3 El 10 de octubre de 2005, la Fiscalía 63 delegada de delitos contra la Administración Pública de Antioquia vinculó por indagatoria a Alfredo Alfonso Ramírez Anaya, por el delito de peculado por apropiación, según da cuenta copia simple de la providencia (f. 149 a 152 c. 1). 7.4 El 18 de octubre de 2005, Alfredo Alfonso Ramírez Anaya rindió indagatoria ante la Fiscalía 63 delegada de delitos contra la Administración Pública de Antioquia y fue dejado en libertad mientras se resolvía su situación jurídica, según da cuenta copia simple de la diligencia (f. 153 a 164 c. 1). 7.5 El 7 de diciembre de 2005, la Fiscalía 63 delegada de delitos contra la

Administración Pública de Antioquia resolvió la situación jurídica de Alfredo Alfonso Ramírez Anaya y ordenó su detención preventiva por el delito de peculado por apropiación, según da cuenta copia simple de la providencia y la orden de captura (f. 211 a 226 c. 1). 7.6 El 7 de diciembre de 2005, el CTI capturó a Alfredo Alfonso Ramírez Anaya y lo dejó a disposición de la Fiscalía, según da cuenta copia simple del informe de captura (f. 230 a 235 c. 1). 7.7 El 9 de diciembre de 2005, Alfredo Alfonso Ramírez Anaya ingresó al Centro Penitenciario y Carcelario de Apartadó, según da cuenta certificación de INPEC (f. 30 c. 1). 7.8. El 22 de diciembre de 2005, Alfredo Alfonso Ramírez Anaya amplió la indagatoria ante la Fiscalía 63 delegada de delitos contra la Administración Pública de Antioquia, según da cuenta copia simple de la diligencia (f. 270 a 278 c. 1). 7.9. El 12 de abril de 2006, la Fiscalía 63 delegada de delitos contra la Administración Pública de Antioquia acusó a Alfredo Alfonso Ramírez Anaya por los delitos de peculado por apropiación e interés indebido en la celebración de contratos, según da cuenta copia simple de la resolución que calificó el mérito del sumario (f. 279 a 298 c. 1). 7.10. El 5 de julio de 2006, la Fiscalía Tercera delegada ante el Tribunal Superior de Antioquia revocó la resolución de acusación y, en su lugar, precluyó la investigación a

favor de Alfredo Alfonso Ramírez Anaya (f. 536 a 549 c. principal). Esta providencia quedó ejecutoriada el 24 de julio siguiente, según da cuenta copia simple de la constancia de archivo del proceso (f. 557 c. principal). 7.11. El 7 de julio de 2006, Alfredo Alfonso Ramírez Anaya recuperó efectivamente su libertad, según da cuenta certificación de INPEC (f. 30 c. 1). 7.12. Alfredo Alfonso Ramírez Anaya es hijo de Alfredo Alfonso Ramírez Gámez y Maruja Anaya de Ramírez, cónyuge de Stella Esther Puente Bruno y padre de Vanessa Carolina y Harold David Ramírez Puente, según da cuenta copia auténtica de los registros civiles de nacimiento y de matrimonio (f. 22 a 25 c. 1). La privación de la libertad no fue injusta porque no se acreditó lo dispuesto por la Ley 270 de 1996

8. La privación injusta de la libertad como escenario de responsabilidad está regulada en la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, en el artículo 68 que establece que quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado reparación de perjuicios. La Corte Constitucional, al declarar su exequibilidad condicionada, dejó en claro que el término “injustamente” se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales6.

De acuerdo con esa disposición, tal y como quedó después de su condicionamiento de constitucionalidad, el estudio de responsabilidad debe hacerse bajo dichos parámetros, que implica analizar las circunstancias en que se produjo la privación de la libertad,

para determinar si obedeció a una medida apropiada, razonada, conforme a derecho o si la conducta de la entidad fue abiertamente arbitraria.

9. En todos los casos es posible que el Estado se exonere si se acredita que el daño provino de una causa extraña, esto es, que sea imputable al hecho determinante y 6 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996 [fundamento jurídico 2]. exclusivo de un tercero o a la culpa exclusiva de la víctima7, esta de conformidad con los artículos 70 y 67 de la Ley 270 de 1996.

10. La Fiscalía 63 delegada de delitos contra la Administración Pública de Antioquia impuso medida de aseguramiento de detención preventiva a Alfredo Alfonso Ramírez Anaya con fundamento en una denuncia y un informe fiscal de la Contraloría General de Antioquia que lo vinculaban como responsable de las irregularidades en el manejo de los recursos del hospital Francisco Valderrama de Turbo [hecho probado 7.5]. Así lo resaltó la providencia al indicar: Con base en un escrito anónimo la Contraloría General de Antioquia, Unidad de reacción inmediata, se desplazó a la ESE hospital Francsico Valderrama del municipio de Turbo, para adelantar pesquisas y verificar las irregularidades en el manejo de los recursos financieros de la entidad, por cuanto el gerente, Alfredo Alfonso Ramírez Anaya, había hecho compras de medicamentos con sobrecostos hasta del 150% de su valor comercial y en cada compra o contrato que realizaba exigía un 20% para su beneficio personal.

De la visita que hizo el investigado, concluyó que el mencionado centro

hospitalario, no cumplía con "todas las tareas para las cuales fue creado, especialmente en lo relativo a análisis de propuestas de adquisiciones y escogencia de proveedores […], se observa un sobrecosto […], que constituye un detrimento patrimonial en contra de la ESE, que quien debe responder por el mismo es el gerente Ramírez Anaya" […] Se presentan las siguientes situaciones que no son indicativas de total transparencia en la escogencia de los tres proveedores mencionados y que no explican suficientemente porque se compra medicamentos con esa diferencia de precios mostrada en el cuadro comparativo que realizó la Contraloría. Las cinco actas del comité financiero y de compras copiadas por la Contraloría en su labor investigativa y las aportadas por el gerente en la inspección judicial realizada por la Fiscalía Seccional de Turbo, corresponden al segundo semestre de 2003, no teniendo registro documental alguno del primer semestre. En ninguna de tales actas aparece un análisis de precios para escoger al proveedor de medicamentos cada vez que las compras superaban los $10.000.000 y mucho menos control de las compras inferiores a esa cifra hechas directamente por el gerente, tal como se acordó por el comité en el acta 1 del 18 de junio de 2003. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de julio de 1989, Rad. 2.852 [fundamento jurídico II]. […] solo en los cuadros de septiembre y noviembre se incluyeron los tres proveedores que vendieron medicamentos a la ESE con los precios que cuestiona la Contraloría, que en todo caso superan el promedio del mercado en

cerca del 40% […]. Incluso hay diferencia de cerca del 100% en un mismo artículo comprados con una diferencia de cinco días a los dos proveedores cuestionados. Por esta vía y con los medios probatorios recogidos, se puede señalar, ante las exigencias del art. 356 del CPP, que el gerente hospitalario Ramírez Anaya, en calidad de servidor público y ordenador del gasto, arts. 2 y 4-20 del D. 139 de 1996, consciente y voluntariamente suscribió la pluralidad de contratos con las tres precitadas proveedoras de medicamentos a sabiendas que los precios ofrecidos por ellas superaban los promedios del mercado especializado en productos farmacéuticos, afectando en el año 2003 en la cifra que representa el sobrecosto plurimencionado. […] (f. 211-226 c.1) Ahora, la Fiscalía Tercera delegada ante el Tribunal Superior de Antioquia precluyó la investigación porque no había una prueba sólida que señalara que el sindicado cometió el delito [hecho probado 7.10]. Aunque la Fiscalía Tercera Delegada ante el Tribunal Superior de Antioquia absolvió a Alfredo Alfonso Ramírez Anaya porque no cometió el delito, su privación de la libertad cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 356 de la Ley 600 de 2000, Código de Procedimiento Penal vigente para la época de los hechos, pues contó con los dos indicios graves exigidos. La actuación de la Fiscalía al decretar la medida de aseguramiento cumplió con los requisitos legales y probatorios exigidos en el código de procedimiento penal. Además no existe prueba en el proceso que acredite que la

privación de la libertad fue desproporcionada, irrazonable o arbitraria.

11. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia del 23 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, se dispone: PRIMERO. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. SEGUNDO. Sin condena en costas. TERCERO. En firme este fallo DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Presidente de la Sala Aclaración de voto

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

CC/OAO