CE-SECCION TERCERA-05001-23-31-000-2009-01518-01(60474)-2019

PROCESO EJECUTIVO / TÍTULO EJECUTIVO / NULIDAD PARCIAL DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL TÍTULO EJECUTIVO / VALIDEZ DEL

TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / EXIGIBILIDAD DEL TÍTULO EJECUTIVO / OCURRENCIA DEL SINIESTRO De conformidad con lo decidido dentro del marco del proceso ordinario, para esta Sala es claro que la declaratoria de nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 20 y 25 de 2004, no afectó la totalidad del título ejecutivo que sirvió de fundamento al mandamiento de pago, pues tal decisión no comprendió la declaratoria del siniestro por incumplimiento. En efecto, tal y como se señala expresamente en las consideraciones de la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, la declaratoria de ocurrencia del siniestro por incumplimiento, de la cual se predica la exigibilidad de la obligación, se mantuvo incólume, por lo que resulta procedente disponer que se siga la ejecución por el valor correspondiente [...]. […] En estas condiciones, la Sala revocará la sentencia proferida en primera instancia, y ordenará seguir adelante con la ejecución [...], que devengará intereses moratorios desde [...] [la] fecha en que adquirió firmeza el acto administrativo que declaró la ocurrencia del siniestro por incumplimiento – hasta aquella en que se realice su pago. CONVENIO DE COOPERACIÓN / CONTRATO DE COFINANCIACIÓN / TASACIÓN DE PERJUICIOS / DERECHO PRIVADO Señaló el Consejo de Estado que el régimen jurídico aplicable al convenio de cooperación y cofinanciación […], y, por tanto, a la tasación de los perjuicios y a la

exigibilidad de los amparos contenidos en la póliza de seguros, era el de derecho privado. […] En esa medida, advirtió que, aún bajo ese régimen, ninguna de las partes de un contrato podía imponer unilateralmente perjuicios por encima de los convenidos en la cláusula penal.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la tasación y exigibilidad de perjuicios en contratos regidos por el derecho privado, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de febrero de 2017, rad. 50254, C. P. Marta Nubia Velásquez

Rico.

CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / MONTO DE LA CONDENA EN COSTAS / PRESUPUESTOS DE LA CONDENA EN COSTAS / AGENCIAS EN DERECHO De conformidad con lo previsto en el inciso 2 del artículo 507 del CPC, se condenará en costas a Seguros del Estado S.A., por no haber propuesto excepciones de mérito dentro del trámite procesal. [...] Asimismo, se fijarán como agencias en derecho a cargo de la misma, la suma de [...] conforme con lo previsto en el parágrafo del numeral 3.1.3 del artículo 6 del Acuerdo No. 1887 de 2003, vigente en la fecha de presentación de la demanda.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 507

INCISO 2 / ACUERDO 1887 DE 2003 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - ARTÍCULO 6 NUMERAL 3.1.3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01518-01(60474)

Actor: FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES - FIDUCIARIA LA PREVISORA

S.A.

Demandado: SEGUROS DEL ESTADO S.A.

Referencia: PROCESO EJECUTIVO Tema: Suficiencia del título ejecutivo complejo después de la declaratoria de nulidad parcial de los actos administrativos que lo componen.

SENTENCIA No observándose irregularidad que invalide la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 15 de agosto de 2017, que declaró de oficio la excepción de inexistencia del título ejecutivo y dispuso dar por terminado el proceso.

I. ANTECEDENTES 1.- El 12 de noviembre de 2009, la Fiduciaria La Previsora S.A. – actuando en representación del Fondo Nacional de Calamidades –, en ejercicio de la acción ejecutiva, solicitó librar mandamiento de pago contra Seguros del Estado S.A. por

las siguientes sumas (fls. 1– 6, c.1): <<(…)

a) (…) CUATROCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS

CUARENTA MIL CIENTO CINCUENTA PESOS ($471.440.150,00), de conformidad

con lo resuelto en el artículo 2 de la Resolución No. 25 de 16 de diciembre de 2004, suma que equivale al valor total de la suma asegurada en el amparo de cumplimiento contenido en la póliza de seguro de cumplimiento No. 013302137, expedida para garantizar las obligaciones del convenio de Cooperación y Cofinanciación n.º 1005-05-137-01. b) (…) por los intereses moratorios sobre el capital citado en la pretensión primera anterior, contabilizados a partir de la fecha de ejecutoria de la resolución 25 de 16 de diciembre de 2004 y hasta cuando se realice el pago, liquidados a la tasa máxima legalmente autorizada, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1080 del código de comercio. c) “(…) CUATROCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA MIL CIENTO CINCUENTA PESOS ($471.440.150,00), de conformidad con lo resuelto en el artículo 2 de la Resolución No. 25 del 16 de diciembre de 2004, suma que equivale al valor total asegurado en el amparo de calidad del servicio contenido en la póliza de seguro de cumplimiento No. 013302137, expedida para garantizar las obligaciones del convenio de Cooperación y Cofinanciación No. 100505-137-01. d) (…) por los intereses moratorios sobre el capital citado en la pretensión tercera anterior, contabilizados a partir de la fecha de ejecutoria de la resolución 25 de 16 de diciembre de 2004 y hasta cuando se realice el pago, liquidados a la tasa

máxima legalmente autorizada, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1080 del código de comercio. >> 2.- La actora afirmó en los hechos de la demanda: 2.1.- El 1° de octubre de 2001 Fiduciaria La Previsora S.A., actuando en representación del Fondo Nacional de Calamidades, y la Corporación Civitas Dei, suscribieron el convenio de cooperación y cofinanciación No. 1005-05-137-01. 2.2.- Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que derivaron del convenio, la Corporación Civitas Dei celebró con Seguros del Estado S.A., contrato de seguro de cumplimiento contenido en la póliza No. 013302137 que comprendía, entre otros, los amparos de cumplimiento y calidad del servicio, asegurados cada uno por valor hasta de $471.440.150. 2.3.- Mediante Resolución No. 20 del 5 de noviembre de 2004, Fiduciaria La Previsora S.A., en representación del Fondo Nacional de Calamidades, i) declaró el incumplimiento total del convenio, ii) ordenó al contratista cancelar la suma de $1.885.760.600 y iii) declaró la ocurrencia del siniestro y ordenó hacer efectiva la póliza. 2.4.- A través de Resolución No. 25 del 16 de diciembre de 2004, Fiduciaria La Previsora S.A. resolvió el recurso de reposición interpuesto por la Corporación Civitas Dei y Seguros del Estado S.A., y modificó el acto recurrido en el sentido de i) declarar el incumplimiento parcial del convenio, ii) declarar la ocurrencia de los

siniestros amparados por la póliza No. 013302137 y iii) hacer efectiva la póliza en sus amparos de cumplimiento y calidad del servicio. 2.5.- Afirmó la entidad demandante que, a pesar de encontrarse en firme los actos administrativos que sirvieron de base al recaudo ejecutivo, la compañía de seguros demandada no había pagado el valor de las obligaciones contenidas en ellos.

II. TRÁMITE DE LA PRIMERA INSTANCIA 3.- El 28 de marzo de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia libró mandamiento de pago en favor del Fondo Nacional de Calamidades y en contra de Seguros del Estado S.A., por las sumas de dinero que se discriminan a

continuación: a) <<CUATROCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA MIL CIENTO CINCUENTA PESOS ($471.440.150,00), por concepto del amparo de cumplimiento contenido en la póliza de seguro n.º 013302137 expedida para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas en el convenio de Cooperación y Cofinanciación N° 1005-05-137-01. b) CUATROCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA MIL CIENTO CINCUENTA PESOS ($471.440.150,00), por concepto del amparo de calidad del servicio contenido en la póliza de seguro de cumplimiento N° 013302137, la cual tiene su fundamento en ser garantía en el cumplimiento de las obligaciones derivadas del convenio de Cooperación y Cofinanciación N° 1005-05137-01.>> 4.- Asimismo, libró mandamiento de pago a favor de la ejecutante y en contra de

Seguros del Estado S.A., por concepto de los intereses moratorios causados sobre el monto total de los amparos de cumplimiento y calidad del servicio, desde la firmeza del acto administrativo que declaró el incumplimiento del convenio No 1005-05-137-01. 5.- La contestación presentada por la demandada se hizo por fuera del término dispuesto en la ley para el efecto. (fls. 137-138, c.1). 6.- Mediante auto del 15 de diciembre de 2016, el a quo resolvió suspender el proceso ejecutivo mientras se fallaba un proceso ordinario en el que se debatía la legalidad de las Resoluciones Nos. 20 y 25 de 2004 que componían el título ejecutivo, y su reanudación fue ordenada mediante providencia del 24 de julio de 2017, por haber sido dictada sentencia de segunda instancia por el Consejo de Estado, en la cual se confirmó la nulidad parcial de los actos administrativos con base en los cuales se libró mandamiento de pago.

III. SENTENCIA RECURRIDA 7.- En sentencia del 15 de agosto de 2017, el Tribunal declaró de oficio la excepción de inexistencia del título ejecutivo y, en consecuencia, la terminación del proceso, fundado en la declaratoria de nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 20 y 25 de 2004. En efecto, a quo señaló que: a) Al declararse la nulidad de los incisos que determinaron la cuantificación de los perjuicios, se derrumbó el carácter exigible de las sumas por las cuales se ordenó hacer efectiva la póliza de garantía. b) Tanto la declaratoria de ocurrencia del siniestro como la orden de hacer

efectiva la póliza sufrieron modificaciones sustanciales con ocasión de las sentencias proferidas en primera y segunda instancia dentro del marco del proceso ordinario. 8.- En suma, el Tribunal argumentó que el título ejecutivo complejo conformado por el convenio de cooperación y cofinanciación No. 1005-05-137-01, la póliza No. 013302137 y las Resoluciones Nos. 20 y 25 de 2004, no reunía las características exigidas por el artículo 488 del CPC para el efecto, esto es, no contenía una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la demandada.

IV. RECURSO DE APELACIÓN 9.- La parte ejecutante presentó recurso de apelación. A su juicio, en la medida en que la declaración de nulidad de las Resoluciones Nos. 20 y 25 de 2004 dispuesta en la sentencia proferida en el proceso ordinario fue parcial, el título ejecutivo tenía plena existencia y validez respecto de los aspectos que no resultaron modificados o afectados por el fallo. 10.- Manifestó la apelante que, a pesar de haberse declarado nula la cuantificación de los perjuicios efectuada en los citados actos administrativos, el juez de lo contencioso consideró válida la decisión de hacer efectiva la póliza por la totalidad de los montos asegurados. 11.- En tal sentido, advirtió que podían hacerse efectivos por la vía ejecutiva los amparos de cumplimiento y calidad del servicio, pues se estaba frente a obligaciones claras, expresas y exigibles contenidas en un título ejecutivo complejo. 12.- Agregó que la póliza prestó mérito ejecutivo según lo dispone el artículo 1053

del Código de Comercio, en tanto no fue objetada la reclamación por parte de Seguros del Estado S.A. dentro del término previsto en la ley. 13.- Finalmente, puso de presente como argumento subsidiario, que en sentencia de segunda instancia proferida dentro del proceso ordinario, se estableció que la póliza No. 013302137 podía hacerse efectiva por el amparo de cumplimiento, teniendo en cuenta que habían sido debidamente acreditados los perjuicios que por dicho concepto se habían irrogado al ejecutante.

V. CONSIDERACIONES

A. PLANTEAMIENTO 14.- La Sala revocará la sentencia de primera instancia en tanto la declaración de nulidad de las Resoluciones Nos. 20 y 25 de 2004, adoptada en las sentencias proferidas en el proceso ordinario, fue parcial y, no obstante que la sentencia proferida en el proceso ordinario por el Tribunal no fue clara al señalar qué era lo que quedaba vigente de las resoluciones que sirvieron de base al recaudo ejecutivo, lo cierto es que – tal y como lo señala el apelante – a partir de las consideraciones plasmadas en la sentencia de segunda instancia por el Consejo de Estado resulta claro que las citadas resoluciones conservaron validez en relación con la condena al pago del valor amparado por el riesgo de incumplimiento.

A partir de dichas consideraciones es claro que la obligación correspondiente al amparo de cumplimiento quedó incólume y por ende la ejecución debe seguirse en relación con la suma correspondiente al mismo. Para explicar lo anterior la Sala se referirá a los hechos probados y luego a lo decidido en el proceso ordinario.

B. LO PROBADO EN EL PROCESO

15.- El 1° de octubre de 2001 Fiduciaria La Previsora S.A., actuando en representación del Fondo Nacional de Calamidades, y la Corporación Civitas Dei, suscribieron el convenio de cooperación y cofinanciación No. 1005-05-137-01 para el desarrollo del proyecto denominado “Restablecimiento de 184 familias del Urabá Antioqueño, ubicadas en el casco urbano del Municipio de Chigorodó”, a través del cultivo y explotación técnica de mil hectáreas de arroz (fls. 45-59, c.1). 16.- Dentro del convenio aludido, se destacan las siguientes cláusulas: a).- Valor del proyecto: Mil ochocientos ochenta y cinco millones setecientos sesenta mil seiscientos pesos ($1.885.760.600), el cual sería cofinanciado así: i) Subcuenta del Fondo Nacional de Calamidades: $952.373.600 y ii) Corporación Civitas Dei: en bienes y servicios, la suma de $933.387.000. b).- Plazo: <<deberá ejecutarse el objeto del presente convenio dentro del año siguiente contado a partir del primer desembolso y el cumplimiento de los requisitos de ejecución (…) podrá terminarse en un plazo inferior (…) previo visto bueno del interventor.>> c).- Garantías: la Corporación Civitas Dei se obligó a constituir a favor de Fiduciaria La Previsora S.A. y/o Fondo Nacional de Calamidades, la garantía única que se encontraba prevista en la Ley 80 de 1993, la cual debía amparar, entre otros, los riesgos que a continuación se relacionan:

<<i) DE CUMPLIMIENTO: por el veinticinco (25%) por ciento del valor total del convenio y con una vigencia igual al término de duración del mismo y dos (2) años más, contados a partir de la fecha de expedición de la póliza. (…) ii) DE CALIDAD DEL SERVICIO: por el veinticinco (25%) por ciento del valor total del convenio y con una vigencia igual al término de duración del mismo y dos (2) años más, contados a partir de la fecha de expedición del a póliza. (…)>> d).- Cláusula penal: En caso de incumplimiento total o parcial de las obligaciones que derivaban del convenio, o por el retardo en el cumplimiento de las mismas, la Corporación debía pagar al contratante a título de pena pecuniaria el equivalente al 20% del valor aportado por el Fondo Nacional de Calamidades, sin perjuicio de exigir el cumplimiento y las demás indemnizaciones a que hubiere lugar. El valor de la pena podía hacerse efectiva sobre la garantía de cumplimiento otorgada. 17.- Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que derivaron del convenio, la Corporación Civitas Dei celebró con Seguros del Estado S.A. contrato de seguro contenido en la póliza de cumplimiento No. 013302137, teniendo por amparos y valores asegurados los siguientes: i) cumplimiento: $471.440.150; ii) salarios y prestaciones: $188.576.060 y iii) calidad de servicio: $471.440.150 (fol. 60, c.1). 18.- Mediante Resolución No. 20 de 2004, Fiduciaria La Previsora S.A. resolvió: <<ARTÍCULO PRIMERO: Declarar el incumplimiento total del convenio de

cooperación y cofinanciación No. 1005-05-137-01, suscrito el día 1° de octubre de 2.001 entre la Fiduciaria la Previsora S.A., actuando en nombre y representación del FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES y la CORPORACIÓN CIVITAS DEI, por valor de $1.885.760.600,oo.

ARTÍCULO SEGUNDO: La CORPORACIÓN CIVITAS DEI deberá reintegrar a favor del FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES, la suma de $952.373.600,oo, en un plazo de cinco (5) días contados a partir de la ejecutoria de la presente resolución. En caso de incumplimiento en el pago, la CORPORACIÓN CIVITAS DEI deberá pagar los correspondientes intereses moratorios a la tasa máxima legal.

ARTÍCULO TERCERO: Declarar la ocurrencia de los siniestros correspondientes a los amparos pactados en la garantía constituida respecto del convenio No. 1005-05137-01 y en consecuencia, ordenar hacer efectiva la Póliza de Seguros No. 013302137 de la Compañía Seguros del Estado S.A., por los montos asegurados en los amparos de cumplimiento y calidad del servicio, a través de la presentación de la reclamación ante la mencionada compañía de seguros y/o sociedad aseguradora. (…)>> 19.- La Resolución No. 20 de 2004 fue notificada a Seguros del Estado S.A. y a la Corporación Civitas Dei por medio de edicto No. 011 que fue fijado el 18 de noviembre y desfijado el 1 de diciembre de 2004, y contra ella fueron interpuestos recursos de reposición el 9 de diciembre del mismo año por los interesados (fls 22

– 24 C. 1). 20.- Con ocasión de los recursos de reposición interpuestos, a través de la Resolución No. 25 de 2004 Fiduciaria La Previsora S.A. resolvió modificar el acto administrativo impugnado. La parte resolutiva de la resolución es del siguiente tenor: <<ARTÍCULO PRIMERO: Modifíquese el Artículo Primero del resuelve de la Resolución No. 20 del 5 de noviembre de 2.004, el cual quedará así: Declarar el incumplimiento parcial del Convenio de Cooperación y Cofinanciación No. 1005-05-137-01, suscrito el día 1° de octubre de 2.001 entre la Fiduciaria la Previsora S.A., actuando en nombre y representación del Fondo Nacional de Calamidades y la Corporación Civitas Dei y Declarar la falta de calidad del servicio que se presentó durante la ejecución del mencionado convenio, ambos por causas imputables exclusivamente a la CORPORACIÓN CIVITAS DEI, lo que ocasionó unos perjuicios a la Parte Contratante: FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES, equivalentes a la suma de $1.409.573.800,oo, discriminados así: $476.186.800,oo, en razón al incumplimiento parcial y $933.387.000,oo en 1 En el documento aportado por la parte ejecutante para acreditar la notificación de La Resolución n.º 20 de 2004, se hace referencia expresa a que mediante oficios No. 1358, 1359, 1360 y 1364 de 9 de noviembre de 2004, se citó a los representantes legales de la Corporación Civitas Dei y de

Seguros del Estado S.A. para la notificación personal del acto administrativo sin que comparecieran dentro del término otorgado para el efecto. razón a la falta de calidad del servicio de acuerdo 2 a lo explicado en la parte motiva de esta Resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO: Modifíquese el Artículo Tercero del resuelve de la Resolución No. 20 del 5 de noviembre de 2.004, el cual quedará así: Declarar la ocurrencia de los siniestros correspondientes a los amparos pactados en la garantía constituida respecto del convenio No. 1005-05-137-01 y en consecuencia, ordenar hacer efectiva la Póliza de Seguros No. 013302137 de la Compañía Seguros del Estado S.A., por el total de los montos asegurados en los amparos de cumplimiento y calidad del servicio3, a través de la presentación de la reclamación ante la mencionada compañía de seguros y/o sociedad aseguradora. (…)>> 21.- La Resolución No. 25 de 2004 fue notificada a Seguros del Estado S.A. y a la Corporación Civitas Dei mediante Edicto No. 024 que fue fijado el 6 de enero y desfijado el 20 de enero de 2005. 22.- El 6 de abril de 2005 Seguros del Estado S.A. interpuso demanda en ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del CCA, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. 20 y 25 de 2004, proferidas por Fiduciaria La Previsora S.A. 23.- Mediante sentencia del 22 de octubre de 2012, el Tribunal Administrativo de

Antioquia resolvió declarar la nulidad parcial de las resoluciones que fueron objeto de cuestionamiento. La parte resolutiva de la sentencia es del siguiente tenor: <<PRIMERO: DECLARAR que no prospera la excepción de caducidad propuesta por el curador ad litem (sic) de la Corporación Civitas Dei.

SEGUNDO: DECLARAR que no prospera la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta. 2 Lo resaltado corresponde a la parte de la resolución que posteriormente fue anulada en el proceso ordinario. 3 El valor estipulado en la póliza para cada uno de los amparos era de $471.440.150. 4 En el documento aportado por la parte ejecutante para acreditar la notificación de La Resolución n.º 25 de 2004, se hace referencia expresa a que mediante oficios No. 1444 y 1445 del 16 de diciembre de 2004 y 1456 y 1457 del 21 de diciembre de 2004, se citó a los representantes legales de la Corporación Civitas Dei y de Seguros del Estado S.A. para la notificación personal del acto administrativo sin que comparecieran dentro del término otorgado para el efecto.

TERCERO: DECLARAR la nulidad parcial de las resoluciones N° 020 de 2004 y 025 de 2004, proferidas por la Fiduciaria la Previsora S.A., anulando las expresiones que se relacionan a continuación: - En el artículo primero de la Resolución N° 020 de 2004 la expresión por valor de $1.885.760.600 y, - En el artículo primero de la Resolución N° 025 de 2004 la expresión lo que

ocasionó perjuicios a la Parte Contratante: FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES, equivalentes a la suma de $1.409.573.800,oo, discriminados así: $476.186.800,oo, en razón al incumplimiento parcial y $933.387.000,oo en razón a la falta de calidad del servicio de acuerdo a lo explicado en la parte motiva de esta resolución. En las demás partes DECLARAR que las Resoluciones N° 020 de 2004 y 025 de 2004, proferidas por la Fiduciaria la Previsora S.A. se encuentran ajustadas a derecho.

CUARTO: NEGAR demás pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

QUINTO: A título de restablecimiento del derecho se declara que la sociedad demandante no está obligada al pago de la suma de mil cuatrocientos nueve millones quinientos setenta y tres mil ochocientos pesos ($1.409.573.800,oo) fijada en el acto acusado por concepto de perjuicios. (...)>> 24.- Inconforme con la decisión de primera instancia, Fiduciaria La Previsora S.A. interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Tercera – Subsección A del Consejo de Estado mediante sentencia del 22 de febrero de 2017, que confirmó la proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

C. EL TÍTULO EJECUTIVO A PARTIR DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD PARCIAL 25.- El título ejecutivo presentado por la ejecutante está compuesto por i) el convenio de cooperación y cofinanciación No. 1005-05-137-01, ii) la póliza No.

013302137 expedida por Seguros del Estado S.A. y iii) las Resoluciones Nos. 20 y 25 de 2004 proferidas por Fiduciaria La Previsora S.A. 26.- El objeto de la controversia en segunda instancia se circunscribe a determinar si la declaratoria de nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 20 y 25 de 2004 generó la ineficacia total del título ejecutivo, como lo afirmó el Tribunal Administrativo de Antioquia para declarar terminado el proceso de la referencia. 27.- En estas condiciones, es de advertir que en la sentencia de primera instancia proferida dentro del marco del proceso ordinario, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de los actos administrativos en lo referente a la cuantificación de los perjuicios derivados de la declaratoria de incumplimiento del convenio y de la falta de calidad del servicio. Sin embargo, advirtió que las Resoluciones Nos. 20 y 25 de 2004 se encontraban ajustadas a derecho en todo lo demás. 28.- Consideró el Tribunal que, si bien Fiduciaria La Previsora S.A. estaba facultada para declarar el incumplimiento del convenio con el fin de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y declarar la ocurrencia del siniestro, no tenía competencia para fijar unilateralmente las sumas que adeudaba el contratista por concepto de perjuicios. Al respecto, señaló: << (…) En atención a la jurisprudencia citada, concluye la Sala que la entidad demandada sí se encontraba facultada para declarar el incumplimiento con el fin de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y declarar la ocurrencia del siniestro, pero ni el contrato ni la Ley faculta a la Administración para decidir

unilateralmente en el acto declarativo del incumplimiento las sumas que adeuda el contratista por concepto de perjuicios. Concluye la Sala que la Fiduciaria La Previsora S.A. actuando en nombre y representación del Fondo Nacional de Calamidades se extralimitó en sus funciones, atribuyéndose competencias que no le están asignadas en la ley, viciando de nulidad las resoluciones acusadas con la tasación de perjuicios por el incumplimiento contractual, por lo que se impone declarar la nulidad en relación con la fijación de estas sumas, contenidas en el artículo primero de la Resolución N° 025 de 2004 que resolvió el recurso de reposición. En cuanto a la fijación de la suma por el cobro de la cláusula penal pecuniaria, ésta corresponde al 20% del valor total aportado por el Fondo, que efectivamente es la suma consignada en el artículo tercero de la Resolución N° 025 de 2004 que resolvió el recurso de reposición. (…)>> (Subraya y destacado fuera de texto) 29.- Sin embargo, en lo referente a los siniestros por incumplimiento y falta de calidad del servicio, el Tribunal indicó que su declaratoria se encontraba debidamente fundamentada, en tanto estaba soportada en abundante material probatorio. En efecto, el Tribunal advirtió: << (…) Revisada la norma, encuentra la Sala que las Resoluciones acusadas se fundamentan en abundante material probatorio para declarar la ocurrencia de los siniestros de incumplimiento y mala calidad del servicio, los cuales se encuentran amparados con la póliza única de cumplimiento. Adicionalmente se

considera que el artículo 1077 del Código de Comercio opera en el momento en que la entidad haga la reclamación a la compañía aseguradora. Razones suficientes para que no prospere la nulidad solicitada, en este sentido. (…) Revisadas las resoluciones encuentra la Sala que la mala calidad en la ejecución del contrato se deriva precisamente del incumplimiento del mismo, toda vez, que el objeto del convenio era el restablecimiento de 184 familias del Urabá Antioqueño, y las actividades ejecutadas por la Corporación Civitas Dei no finalizaron con el restablecimiento de ninguna de las familias y tal como se deriva de la lectura de ambos actos administrativos, éstos cuentan con soporte fáctico y probatorio que soportan las decisiones tomadas, reiterando que la demandante ni en sede administrativa ni en sede judicial desvirtuó las hechos que dieron lugar a la expedición de los actos demandados. (…)>> (Subraya y destacado fuera de texto) 30.- Como ya se anotó, Fiduciaria La Previsora S.A., inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por la Sección Tercera – Subsección A del Consejo de Estado mediante sentencia del 22 de febrero de 2017, que resolvió confirmar la proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 31.- Señaló el Consejo de Estado que el régimen jurídico aplicable al convenio de cooperación y cofinanciación No. 1005-05-137-01, y, por tanto, a la tasación de los perjuicios y a la exigibilidad de los amparos contenidos en la póliza de seguros, era el de derecho privado.

32.- En esa medida, advirtió que, aún bajo ese régimen, ninguna de las partes de un contrato podía imponer unilateralmente perjuicios por encima de los convenidos en la cláusula penal. Así, frente a este punto, el Consejo de Estado concluyó: <<En ese orden de ideas, advierte la Sala, que Fiduciaria la Previsora S.A. sí tenía potestad de dictar actos administrativos, en desarrollo de la función pública que le había sido atribuida por la ley para administrar los recursos del Fondo Nacional de Calamidades, empero carecía de competencia para sustituir al juez del contrato en la fijación del perjuicio, toda vez que en el contrato se rigió por el derecho privado, y, en ese ámbito, le correspondía disponer que se adelantara el trámite de la reclamación de la póliza de seguro por la vía extrajudicial y, solo en caso de no objeción por parte de la compañía aseguradora, obtendría el mérito del título ejecutivo de la póliza referido en el artículo 1053 del Código de Comercio. (…)>> 33.- Estimó que a través de las Resoluciones Nos. 20 y 25 de 2004, Fiduciaria La Previsora S.A. había efectuado la reclamación en los términos del Código de Comercio. Asimismo, advirtió que mediante la demanda interpuesta contra aquellos actos administrativos, la compañía aseguradora había objetado la reclamación. 34.- En relación con los valores de la resolución que no quedaban afectados de nulidad, la Sala destaca los siguientes aspectos relevantes de las consideraciones del Consejo de Estado: 35.- En lo que tiene que ver con el siniestro por incumplimiento, indicó que el

monto fue debidamente acreditado por la ejecutante. Dijo el Consejo de Estado sobre el particular: <<Con fundamento en las pruebas citadas, la Sala concluye que el monto del siniestro por incumplimiento fue debidamente acreditado en este proceso por el valor equivalente al segundo desembolso. Por tanto, la póliza de seguro 013302137 puede hacerse efectiva, en el amparo de cumplimiento por el valor del perjuicio ahora acreditado, el cual se encuentra dentro del respectivo valor amparado, es decir, la suma de $471.440.150.>> 36.- Es claro entonces que a partir de las consideraciones anteriores, los actos administrativos que sirvieron de base al recaud