CE-SECCION TERCERA-05001-23-31-000-2010-01243-01(54480)-2017

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Condena, accede parcialmente. Confirma decisión de primera instancia / C NOTA DE RELATORÍA: Síntesis del caso. Sociedad demanda acto precontractual del 17 de febrero de 2010 que la excluyó del proceso de contratación No. PC20090480 de la Empresas Públicas de Medellín. PROCESO DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA - Pliego de condiciones / PLIEGO DE CONDICIONES - Naturaleza vinculante / INTERPRETACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES - Es de carácter restrictiva / INTERPRETACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES - Permite la discrecionalidad administrativa cuando existen vacíos o contradicciones / PLIEGO DE CONDICIONES - Naturaleza vinculante Atendiendo a la naturaleza del pliego de condiciones como acto jurídico fundamental en el cual se establecen las reglas claras y objetivas que rigen no sólo el procedimiento de selección del contratista, sino también el negocio jurídico que se proyecta celebrar, la interpretación que se realice del mismo es de carácter restrictivo y no puede dar lugar a que a través de su ejercicio se le exija a los proponentes el cumplimiento de trámites o requisitos adicionales a los expresamente establecidos. Así lo dispone el numeral 2º del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 cuando establece que la interpretación que se realice de los pliegos de condiciones, no puede dar lugar a que se le exija a los proponentes el cumplimiento de trámites o requisitos adicionales o diferentes a los expresamente previstos allí. De ésta forma, se entiende que en la interpretación de los pliegos

de condiciones no hay lugar a la discrecionalidad administrativa, pues la administración sólo puede hacer uso de ese mecanismo ante la existencia de vacíos o contradicciones en las reglas allí contenidas y de la forma que resulte más favorable para el procedimiento de selección del contratista. Luego, si lo que ocurre en un determinado asunto es que en los pliegos de condiciones de un proceso de selección se le exige a los proponentes el deber de informar sobra las multas o incumplimientos que le hayan sido impuestos o declarados en contratos anteriores ya ejecutados y la regla allí contenida es clara, es evidente que en ésta hipótesis la administración no puede en ejercicio del mecanismo de la interpretación proceder a extender esa exigencia a situaciones o circunstancias diferentes a las allí determinadas, pues ello iría en contra del principio de intangibilidad de los pliegos, de los principios que rigen el ejercicio de la actividad contractual del estado y de aquellos que permean el ejercicio de la función administrativa. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Se declara la nulidad del acto precontractual / NULIDAD DEL ACTO PRECONTRACTUALLa decisión de excluir del proceso de selección al oferente no se ajustó a lo previsto expresamente en el pliego de condiciones / INTERPRETACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES - Es de carácter restrictiva / PLIEGO DE CONDICIONES - Naturaleza vinculante A través del numeral 3.2.3 de los Pliegos de Condiciones del proceso de selección No. PC2009-0480 que dio lugar al acto administrativo precontractual del 17 de

febrero de 2010 cuya nulidad ahora se pretende se estableció claramente que para evaluar el factor de cumplimiento, los proponentes debían informar sobre las multas, sanciones u otros incumplimientos que se le hubieran impuesto o declarado en “contratos anteriores por parte de sus contratantes para la prestación de servicios objeto de ésta contratación dentro de los cinco (5) años anteriores a la fecha de cierre para la presentación de ofertas…” Ahora, sin que sea necesario realizar un ejercicio interpretativo adicional, para la Sala el numeral 3.2.3. del pliego de condiciones es claro al señalar que para evaluar el factor de cumplimiento, los proponentes debían informar sobre las multas, sanciones o incumplimientos que se les hubieran impuesto o declarado en contratos anteriores ya ejecutados dentro de los 5 años anteriores al cierre de la licitación, razón por la cual no le asiste la razón a la demandada cuando afirma que ese deber de informar se extendía a los incumplimientos presentados en la etapa precontractual e incluso a la etapa de liquidación del respectivo contrato. En efecto, para la Sala el numeral 3.2.3. del pliego de condiciones es claro y de su lectura no se logra evidenciar algún vació o duda, razón por la cual no podía la contratante a través del mecanismo de interpretación proceder a extender el deber de información allí contenido, a circunstancias o situaciones diferentes o adicionales a las expresamente previstas, pues tal como se señaló en líneas anteriores, la interpretación que se realice de los pliegos de condiciones es de carácter restrictivo y no puede dar lugar a que se le

exija a los proponentes el cumplimiento de trámites o requisitos adicionales a los dispuestos expresamente en éstos. (…) En éstos términos, es evidente entonces que la accionada al eliminar la propuesta presentada por la sociedad accionante realizó una interpretación extensiva del deber de información exigido en el numeral 3.2.3 del pliego de condiciones y le exigió al [actor] el cumplimiento de un requisito adicional al establecido allí expresamente, vulnerando con ello los principios de buena fe, de la intangibilidad de los pliegos y de igualdad. Así las cosas debe entenderse que la oferta presentada por la sociedad accionante debía ser calificada como elegible y que por consiguiente el acto administrativo precontractual contenido en el acta de la audiencia pública del 17 de febrero de 2010 se encuentra viciado de nulidad porque la decisión de excluir del proceso de selección a la sociedad accionante no se ajustó a lo previsto expresamente en el pliego de condiciones. De ésta forma, se encuentra que si bien la sociedad accionante no logró acreditar que su propuesta era la mejor ni la más favorable a los intereses de la administración, sí logró acreditar la ilegalidad del Acto administrativo precontractual demandado, razón por la cual se procederá a declarar su nulidad. RECONOCIMIENTO DE PERJUICIOS - No se allegó prueba ni se acreditaron los perjuicios La Sala considera que no hay lugar a reconocer los perjuicios cuyo reconocimiento pide el actor a título de perjuicios morales, pues éste no allegó prueba alguna a través de la cual pudiera acreditar su causación. Tampoco hay lugar a reconocer

los perjuicios materiales reclamados en la modalidad de lucro cesante, pues en el presente asunto el actor no logró acreditar que su propuesta fuera la mejor y la más favorable a los intereses de la administración, no se tiene la certeza de que percibiría efectivamente las referidas utilidades con ocasión de la celebración del contrato de prestación de servicios de transporte al no tener un derecho adquirido a celebrarlo, razón por la cual no resulta procedente reconocerlas a su favor. (…) [Si bien] es nulo el acto administrativo precontractual contenido en el acta de la audiencia pública del 17 de febrero de 2010 (…) no hay lugar a reconocer los perjuicios morales y materiales solicitados por no encontrarse acreditados y como así lo vio y lo decidió el a quo, la sentencia apelada será confirmada en estos puntos. CONTRATACIÓN ESTATAL - Sanciones de carácter contractual / REVOCATORIA DIRECTA - Acto administrativo contractual DEMANDA - Acumulación de pretensiones / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Asunto contractual. Acumulación de pretensiones

DAÑO EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL - Daño resarcible

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C. dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación numero: 05001-23-31-000-2010-01243-01(54480)

Actor: ALOS TRANSPORTES S.A.

Demandado: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P.

Referencia: ACCIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

(APELACIÓN SENTENCIA) Contenido: Descriptor: Se modifica la sentencia de primera instancia para revocar la decisión de declarar como probada parcialmente la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y confirmarla en lo demás/Restrictor: El contrato como instrumento para la consecución de los fines estatales/Naturaleza vinculante de los pliegos de condiciones/Las sanciones de carácter contractual/ la revocatoria directa de los actos administrativos/ Acumulación de pretensiones/ El daño resarcible en materia de responsabilidad precontractual. Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 18 de diciembre de 2014 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró como probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda frente algunas pretensiones y se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES.

1. Lo pretendido.

El 3 de junio de 20101 la Sociedad Alos Transportes S.A. presentó demanda, la cual posteriormente reformó el 1º de diciembre de 20102 contra Empresas Públicas de Medellín E.S.P., solicitando que se declarara la nulidad del acto administrativo precontractual contenido en el acta de la audiencia de “eliminación, clasificación y adjudicación de proponentes” del 17 de febrero de 2010, en la que se eliminó su propuesta dentro del proceso de selección No. PC-2009-0480, que tuvo por objeto contratar la prestación del servicio de transporte terrestre de

personas, incluyendo el traslado de equipos de oficina y herramientas manuales requeridos por los usuarios autorizados o los servidores públicos de las Empresas de Medellín en todas sus áreas de influencia, en vehículos tipo automóvil, camioneta pick up doble cabina y campero dentro de la zona metropolitana (Grupo a1) y fuera de la zona metropolitana (Grupo a2). Solicita en consecuencia que se le ordene a la demandada habilitar y clasificar su propuesta dentro del proceso de selección No. PC-2009-0480. Pide como consecuencia de las anteriores declaraciones, que se condene a la demandada al reconocimiento y pago de la suma equivalente a 100 SMLMV, por concepto de perjuicios morales y a la suma equivalente al 15% del valor total del contrato, por concepto de los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, causados por la eliminación arbitraria de su propuesta dentro del proceso de selección No. PC-2009-0480. Como pretensión subsidiaria a la principal, solicita que en caso de haberse celebrado y ejecutado un contrato con ocasión del proceso de selección No. PC2009-0480, se declare su nulidad. En consecuencia, solicita que se condene a la demandada al reconocimiento y pago de la suma equivalente a 100 SMLMV, por concepto de los perjuicios que le fueron causados por la eliminación arbitraria de su propuesta dentro del proceso de selección No. PC-2009-0480 y por la declaratoria de nulidad del contrato que eventualmente se hubiera llegado a suscribir con ocasión de éste. Estima la cuantía total del proceso en la suma de $19.951543.140.

1 Folios 97 a 110 del C. No. 1. 2 Folio 249 del C. No. 1. I.1. La solicitud de suspensión provisional. En un acápite de la demanda la sociedad accionante solicitó la suspensión provisional del acto administrativo precontractual contenido en el acta de la audiencia pública de “eliminación, clasificación y adjudicación de proponentes” del 17 de febrero de 2010, en la cual se eliminó su propuesta dentro del proceso de selección No. PC-2009-0480, sin hacer referencia alguna a las normas en las cuales hacía consistir la nulidad de ese acto. Pidió que no se le exigiera el cumplimiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad de la acción ante “la inminencia de la suscripción del contrato objeto de la presente pretensión de nulidad que dejaría sin piso la pretensión principal” y que en caso de que se exigiera su cumplimiento, se suspendiera la decisión de admisión o rechazo de la demanda.

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones.

La demandada hizo la invitación pública No. PC20090480 a través del Sistema de Información Corporativo “TE CUENTO. NET” y un aviso en el Diario Oficial con el objeto de contratar la prestación del servicio de transporte terrestre de personas, incluyendo el traslado de equipos de oficina y herramientas manuales requeridos por los usuarios autorizados o los servidores públicos de las Empresas de Medellín en todas sus áreas de influencia, en vehículos tipo automóvil, camioneta pick up doble cabina y campero dentro de la zona metropolitana (Grupo a1) y fuera de la

zona metropolitana (Grupo a2). A esa invitación pública presentaron su propuesta, entre otras, la Sociedad Alos Transportes S.A. Mediante el numeral 2.13.2.4 del pliego de condiciones se estableció como una de las causales de eliminación, que la propuesta o sus aclaraciones tuvieran información inexacta o falsa, que resultara condicionada, confusa, indefinida o ambigua. Por su parte en el numeral 3.2.3. y para evaluar el cumplimiento, se estableció que el proponente debía informar sobre las multas, sanciones e incumplimientos que se le hubieran impuesto o declarado en los contratos celebrados dentro de los 5 años anteriores al cierre de la licitación. El 17 de febrero de 2010 se llevó a cabo la audiencia pública de eliminación, clasificación y adjudicación de la licitación pública No. PC-2009-0480 en la que se eliminó la propuesta de Alos Transportes S.A., pues se consideró que ésta no había cumplido el numeral 3.2.3 del pliego de condiciones al no informar que el Área Metropolitana del Valle de Aburra le había revocado la adjudicación de la subasta inversa independiente No. 001 de 2009 por el incumplimiento en el pago de aportes a la seguridad social al ICBF. En esa audiencia la accionante solicitó que su propuesta no fuera eliminada alegando la violación al principio de igualdad, señalando que a la Sociedad Ingetrans S.A., también debía aplicársele la causal de eliminación del numeral 2.13.2.4 del pliego de condiciones teniendo en cuenta que en su propuesta suministró información inexacta sobre el número de multas que se le impusieron en

un contrato que previamente había celebrado con la accionada. Manifiesta que el comité evaluador no le dio la interpretación adecuada a la exigencia contenida en el numeral 3.2.3. del pliego de condiciones, pues éste establecía que los proponentes debían informar sobre las multas o incumplimientos que se les hubieran impuesto o declarado en contratos ejecutados, lo cual no comprendía la situación presentada con el Área Metropolitana del Valle de Aburra con la que no se celebró ningún contrato. Precisa que mediante la Resolución No. 0000387 del 1º de abril de 2009 el Área Metropolitana del Valle de Aburra decidió revocar la adjudicación de un contrato a la Sociedad Alos Transportes S.A. por el no pago de los aportes parafiscales al ICBF en los años 2008 y 2009, decisión que confirmó a través de la Resolución No. 0000440 del 20 de abril de 2009 y dio traslado a la Fiscalía General de la Nación para que iniciara una investigación por fraude procesal. El 16 de septiembre de 2009 el ICBF remitió ante la Fiscalía General de la Nación una certificación en la que hizo constar que la sociedad accionante sí había cancelado los aportes parafiscales de los periodos de julio de 2008 y febrero de 2009 en las sedes Regionales de Caldas y Risaralda. Dice que el 10 de noviembre de 2009 le entregó a la señora Liliam Estella Morales Roldan en su calidad de profesional de contratación y logística de Empresas Públicas de Medellín una comunicación a través de la cual informó sobre la

revocatoria de la adjudicación de un contrato por parte del Área Metropolitana del Valle de Aburra, previamente a la evaluación de las propuestas, razón por la cual no es cierto que haya omitido esa información, como equivocadamente lo señaló la accionada. El 24 de diciembre de 2009 la Fiscalía General de la Nación ordenó el archivo de las diligencias al encontrar demostrado que la Sociedad Alos Transportes S.A., sí había cancelado los aportes parafiscales al ICBF. El 8 de febrero de 2010 la Compañía Aseguradora Seguros del Estado le informó al Área Metropolitana del Valle de Aburra que no resultaba procedente hacer efectiva la Póliza No. 42-44101015793 por la garantía de seriedad de la oferta por haberse demostrado que la accionante sí cumplió con el pago de los aportes parafiscales. Manifiesta que las reglas contenidas en los pliegos de condiciones debían ser interpretadas sistemáticamente y de forma restringida y que con la expedición del acto administrativo precontractual se vulneró su derecho a la igualdad y los principios de buena fe y de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.

3. El trámite procesal.

Fracasada la audiencia de conciliación prejudicial3 y negada la solicitud de suspensión provisional, se admitió la demanda4 y siendo noticiada la demandada del auto admisorio de ésta, el asunto se fijó en lista y ésta le dio respuesta5 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones y proponiendo como excepciones las que denominó “legalidad de la actuación por parte de EE.PP.M.”, inepta

demanda y caducidad de la acción. 3 Folios 94 a 96 del C. No. 1. 4 Folios 112 a 113 del C. No. 1. 5 Folios 251 a 275 del C. No. 1. Después de decretadas6 y practicadas las pruebas, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión7, oportunidad que sólo fue aprovechada por las partes.

II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL.

En sentencia del 18 de diciembre de 2014 el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquía declaró como probada parcialmente la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda frente a las pretensiones subsidiarias consistentes en la declaratoria de nulidad del contrato que se hubiera llegado a celebrar en el proceso de contratación No. PC-2009-0480 y que se ordenara habilitar y calificar la propuesta presentada por la demandante y en consecuencia se inhibió para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las mismas, declaró la nulidad del acto administrativo precontractual contenido en el acta de la audiencia pública del 17 de febrero de 2010 y negó el reconocimiento de los perjuicios reclamados. Para adoptar éstas decisiones expuso las siguientes razones: Declaró como no probada la excepción de caducidad de la acción interpuesta al señalar que teniendo en cuenta que el acto administrativo precontractual se expidió en la audiencia pública del 17 de febrero de 2010 y que entre el 29 de marzo y el 2 de abril de 2010 hubo vacancia judicial por semana santa, la demandante tenía hasta el 7 de abril de 2010 para presentar su demanda y que

cómo ese mismo radicó la solicitud de conciliación prejudicial, que la audiencia respectiva tuvo lugar el 3 de junio de 2010 y que ese mismo día presentó su demanda, para esa fecha aún no había operado dicho fenómeno. En lo relativo a la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, la declara como probada parcialmente frente a las pretensiones de declaratoria de nulidad del contrato que se hubiera llegado a celebrar en el proceso de selección No. PC2009-0480 y a que se ordenara habilitar y calificar la propuesta presentada por la demandante al señalar que en el presente asunto la accionante no había logrado acreditar que se celebró un contrato y que en el evento en el que hubiera demostrado que éste sí se suscribió, no podía demandar su nulidad en ejercicio de 6 Folio 404 del C. No. 1. 7 Folio 449 del C. No. 1. la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la acción procedente para ello era la acción contractual. Luego de referirse a los principios que rigen los procesos de selección, al principio de intangibilidad de los pliegos, a algunos de los numerales del pliego de condiciones del proceso de selección No. PC-2009-0480, a las razones expuestas por el comité de la entidad para eliminar la propuesta presentada por la sociedad accionante y de hacer un breve recuento de los hechos probados en el proceso, procede a pronunciarse sobre la pretensión de nulidad del acto administrativo precontractual demandado. Afirma que a diferencia de las sanciones que la administración puede imponer ante los incumplimientos en los que incurra el contratista en la ejecución del

contrato, la revocatoria directa del acto administrativo de adjudicación se constituía en una excepción al principio general de irrevocabilidad y obligatoriedad de la adjudicación previsto en el No. 11 del artículo 30 de la ley 80 de 1993, no generaba una inhabilidad para el adjudicatario adjudicatario y no se exigía el registro del acto de revocatoria directa en las respectivas Cámaras de Comercio. Señaló que en el presente asunto la decisión del Área Metropolitana del Valle de Aburra, de revocar directamente el acto previo de adjudicación de un contrato frente a la Sociedad Alos Trasportes S.A., contenida en las Resoluciones Nos. G.O 387 del 1º de abril y la No. 440 del 20 de abril de 2009, no ostentaba la naturaleza de multa, sanción o incumplimiento de carácter contractual, sino que se constituía en una medida o mecanismo de autocontrol de la actuación de la administración previa a la celebración de un contrato. Agrega que de la interpretación sistemática y gramatical del No. 3.2.3. del pliego de condiciones del proceso de selección No. PC-2009-0480, se lograba deducir sin esfuerzo alguno que el deber de informar a cargo de los proponentes se refería únicamente a las multas, sanciones e incumplimientos impuestos o declarados en contratos anteriores ya perfeccionados, es decir, sobre los cuales hubiera existido un acuerdo entre las partes sobre el objeto y la contraprestación y esté se hubiera elevado a escrito, más no a sanciones o incumplimientos que hubieran sido

impuestos o declarados en la etapa precontractual. Declara la nulidad del acto administrativo precontractual contenido en el acta de audiencia pública que tuvo lugar el 17 de febrero de 2010, al estimar que la accionada al eliminar la propuesta presentada por la Sociedad Alos Transportes S.A. había realizado una interpretación extensiva de los requisitos previstos en el pliego de condiciones, vulnerando con ello los principios de la buena fe, la confianza legítima, de la intangibilidad de los pliegos, al debido proceso y a la igualdad. Niega el reconocimiento de las sumas reclamadas por concepto de la pérdida de oportunidad y por concepto de los perjuicios materiales ocasionados en la modalidad de lucro cesante, al señalar que si bien en el presente asunto se demostró que la propuesta presentada por la accionante había sido excluida de forma irregular, no se allegó prueba alguna a través de la cual se hubiera podido acreditar el monto de las utilidades dejadas de percibir por la exclusión irregular de la propuesta, ni mucho menos el de los perjuicios materiales causados. En lo relativo al reconocimiento del 15% del valor del contrato que eventualmente se hubiera llegado a celebrar con ocasión del proceso de selección No. PC-20090480, también lo niega teniendo en cuenta que no se había logrado demostrar que éste efectivamente se celebró. Tampoco accede al reconocimiento de los perjuicios morales causados al señalar que no se podía confundir la persona jurídica con la persona de sus integrantes o representantes, pues aquella no sufría perjuicios subjetivos ni tenía experiencias subjetivas de aflicción, dolor y congoja. Por último, niega la pretensión de condenar en costas a la parte vencida en el

proceso conforme a lo dispuesto en el artículo 171 del C.C.A.

III EL RECURSO DE APELACIÓN.

Contra lo así resuelto tanto la accionada Empresas Públicas de Medellín E.S.P. como la Sociedad demandante Alos Transportes S.A. instauraron los recursos de apelación. 3.1. El recurso de apelación interpuesto por la demandada Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Inicia su argumentación la recurrente señalando que para la fecha en la que se cerró la licitación pública No. PC-2009-0480, Alos Transportes S.A. no le había informado sobre la decisión de revocatoria directa del acto de adjudicación de un contrato que había sido adoptada por el Área Metropolitana del Valle de Aburra, pues la comunicación a través de la cual informó esa circunstancia era del 29 de noviembre de 2009, incumpliendo con ello el principio de buena fe y el deber de informar sobre las multas e incumplimientos que se le hubieran declarado en otros contratos. Dice que tanto la decisión de la Fiscalía General de la Nación de archivar el proceso de investigación que se había iniciado en contra de la sociedad accionante por fraude procesal, como la decisión de la Compañía Aseguradora de no hacer efectiva la Póliza de seguro, habían sido adoptadas con posterioridad a la fecha de cierre de la licitación, para la cual los actos administrativos a través de los cuales el Área Metropolitana del Valle de Aburra había revocado el acto de adjudicación de un contrato en contra de la demandante se encontraban en firme y produciendo a plenitud sus efectos.

Empresas Públicas de Medellín no realizó una interpretación extensiva del numeral 3.2.3. del pliego de condiciones, pues a través de éste se le exigía a los proponentes informar sobre todos los incumplimientos que se les hubiera declarado en otros contratos, lo que incluía efectivamente el deber de informar sobre la decisión de revocatoria de la adjudicación de un contrato por el incumplimiento en la obligación de pago de aportes parafiscales. Afirma que en el presente asunto no se puede entrar a cuestionar si la conducta de la sociedad accionante al no cancelar los aportes en un contrato anterior se constituye en un incumplimiento o no, más cuando EPM no podía cuestionar la validez o la certeza del contenido de las resoluciones de revocatoria de la adjudicación de un contrato, las cuales se encontraban en firme, produciendo a plenitud sus efectos y que daban cuenta del incumplimiento de la sociedad accionante. Mal haría la accionada en no reconocer la validez de esos actos, más cuando a través de éstos se encontraba demostrado el incumplimiento de la sociedad accionante, circunstancia que ponía en entredicho su seriedad para el cumplimiento de las obligaciones propias del nuevo contrato para el cual estaba presentando su propuesta. La accionante no acreditó que su propuesta fuera la mejor y la más favorable a los intereses de la administración, pues de los documentos que componen la licitación se lograba evidenciar que la propuesta por esta presentada no era la más económica, no tenía la mejor experiencia y su capacidad financiera estaba por debajo de la mayoría de los oferentes, por lo que finalmente no iba a ser

seleccionada. No podía el tribunal declarar como probada parcialmente la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, pues las pretensiones de nulidad del acto administrativo precontractual contenido en el acta de la audiencia que tuvo lugar el 17 de febrero de 2010 y del contrato que eventualmente se hubiera celebrado con ocasión del proceso de selección respectivo, necesariamente debían impetrarse a través de la acción contractual. Tampoco podía declarar la nulidad del acto administrativo precontractual demandado, teniendo en cuenta la incidencia directa y determinante de esa decisión en los actos administrativos que serían expedidos posteriormente y en los intereses del adjudicatario. Con base en lo expuesto, solicita que se declare como probada totalmente la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, que se revoque el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia y que en su lugar se declare la legalidad de la decisión de eliminación de la propuesta de la sociedad accionante contenida en el acta de la audiencia pública del 17 de febrero de 2010. 3.2. El recurso de apelación interpuesto por la Sociedad demandante Alos Transporte S.A. Dice que el monto de los perjuicios reclamados sí se encontraba plenamente definido y acreditado en el proceso, no sólo a través de las pruebas allegadas por las partes, sino también en los pliegos de condiciones de la convocatoria pública, donde se encontraban especificados y determinados los términos de utilidad de los proponentes. Afirma que la demandada fijó unos rangos máximos y mínimos de utilidad de los proponentes y que su propuesta se encontraba dentro del riesgo mínimo de ser

eliminada, pues para la fecha de la audiencia pública ésta se encontraba en el primer orden de elegibilidad. Finalmente señala que la decisión inhibitoria se produjo por la negativa a decretar la medida de suspensión provisional del contrato, lo que dio lugar a que éste finalmente se celebrara y que si bien la accionada le causó unos perjuicios por eliminar arbitrariamente su propuesta, estos no podían ser resarcidos por la negativa del Tribunal para declarar esa medida cautelar. Con base en lo anterior, solicita que se le reconozcan los perjuicios solicitados y debidamente probados en el proceso.

IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El Ministerio Público guardó silencio en ésta instancia. No advirtiéndose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a desatar la alzada previas las siguientes.

V. CONSIDERACIONES.

Para resolver lo pertinente, la Sala, retomando la problemática jurídica propuesta por la parte actora, precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión así: 1) El contrato como instrumento para la consecución de los fines Estatales; 2) Naturaleza vinculante de los pliegos de condiciones 3) Naturaleza de las sanciones de carácter contractual; 4) La revocatoria directa de los actos administrativos; 5) Daño resarcible en materia de responsabilidad precontractual 6) Acumulación de pretensiones; 7) Los hechos probados 8) La solución del caso concreto.

1. El contrato como instrumento para la consecución de los fines Estatales.

Ya en anteriores oportunidades ésta Sala había tenido la oportunidad de señalar

que conforme a los artículos 2°, 209 y 365 del texto constitucional, la actividad del Estado debe estar enc