CE-SECCION TERCERA-05001-23-33-000-2013-01062-01(56895)-2017

LEGITIMACION EN LA CAUSA - Noción. Definición. Concepto / LEGITIMACION EN LA CAUSA - Clasificación. Clases. Modalidades La legitimación en la causa es un elemento sustancial que corresponde a la calidad o al derecho que tiene una persona para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda, como sujeto de la relación jurídica sustancial; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activafrente a quien fue demandadolegitimación por pasiva-. En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo y, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado. FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - MEDIO DE CONTROL DE REPARACION DIRECTA / FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA DEL INVIAS - Hubo subrogación de derechos al INCO lo cual lo exime de toda responsabilidad derivada del contrato de construcción del cual se deriva el hecho dañoso en el caso objeto de litigio [L]a demanda está dirigida a declarar la responsabilidad de las entidades demandadas por la destrucción total de la casa de habitación de los actores, ocurrida cuando una gran masa de tierra cayó encima de ésta a causa, dicen, de la inestabilidad del suelo ocasionada por las aguas que caen de los descoles de

desagüe construidos por DEVIMED S.A., sociedad concesionaria en el contrato 275 de 1996, cuyo objeto era “realizar por el sistema de concesión los estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, la operación y el mantenimiento del proyecto desarrollo vial del Oriente de Medellín y Valle del Río Negro y conexión a Puerto Triunfo en el departamento de Antioquia” . (…) en virtud de lo establecido en la Resolución 3521 de 2003, el INCO se subrogó en los derechos y obligaciones del cedente; por ende, a partir del mencionado acto administrativo, este último (el INVÍAS) resultó desvinculado del negocio jurídico y al INCO se le trasladaron todas las obligaciones derivadas del contrato. Lo anterior, de conformidad con lo indicado en el artículo 887 del Código de Comercio, el cual determina que “En los contratos mercantiles de ejecución periódica o sucesiva cada una de las partes podrá hacerse sustituir por un tercero, en la totalidad o en parte de las relaciones derivadas del contrato, sin necesidad de aceptación expresa del contratante cedido, si por la ley o por estipulación de las mismas partes no se ha prohibido o limitado dicha sustitución”. Al respecto, se resalta, igualmente, que en el artículo 41 de la ley 80 de 1993 está consagrada una restricción para la cesión del contrato estatal cuando el cedente sea el contratista, toda vez que debe existir autorización expresa de la entidad contratante para su realización; no obstante, como se vio, en este caso no era exigible tal autorización, puesto que el cedente fue el INVÍAS, entidad contratante.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 887 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 41

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01062-01(56895)

Actor: CARLOS ARTURO VÉLEZ LONDOÑO Y OTRO

Demandado: MUNICIPIO DE COPACABANA Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por el INVÍAS, parte demandada, contra el auto del 15 de marzo de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por éste en el escrito de contestación de la demanda,

I. ANTECEDENTES 1. 1. La demanda El 7 de mayo de 2013, Carlos Arturo Vélez Londoño y María Sol Ospina Caro presentaron demanda, por intermedio de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra el departamento de Antioquia, el Instituto Nacional de Vías –INVÍAS–, el municipio de Copacabana, Devimed S.A., La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –CORANTIOQUIA– y el Instituto Nacional de Concesiones –INCO– (hoy Agencia Nacional de

Infraestructura) con el fin de que se les declare administrativamente responsables y se les condene al pago de los perjuicios que, afirman, les fueron causados con la avalancha ocurrida el 27 de abril de 2011, que destruyó totalmente su casa de habitación. Como fundamentos fácticos se manifestaron, en síntesis, los siguientes: - El 6 de febrero de 2010, Carlos Arturo Vélez Londoño, mediante la escritura pública 324 emitida en la Notaría Cuarta del Círculo de Medellín, compró el “LOTE No.10 DEL CONDOMINIO CAMPESTRE LA ALDEA, ubicado en el departamento de Antioquia, Municipio de Copacabana, en la verede Fontidueño…”1. - El INVÍAS y DEVIMED S.A. suscribieron el contrato de concesión 0275 de 1996, cuyo objeto era el diseño, construcción y operación de la red víal nacional en el oriente de Medellín y el Valle de Rionegro, se menciona, asimismo, que en este contrato quedó comprendida la carretera Medellín – Bogotá. - “En toda la ladera del margen izquierdo ascendiendo a la Autopista Medellín – Bogotá, a la altura de la Jurisdicción del municipio de Copacabana, se han presentado unos agrietamientos que han generado erosiones de los terrenos, lo que a su vez ha conllevado grandes y graves movimientos de masa de tierra. Dichas erosiones tienen como causa las aguas que caen de los descoles de desagüe construidos por la empresa DEVIMED S.A. (tal como lo demuestra el informe técnico) en la Autopista Medellín – Bogotá, los cuales carecen del mínimo

control y/o dirección a las fuentes hídricas naturales cercanas a fin de evitar perjudicar propiedades privadas”2 (subrayado hace parte del texto original). - CORANTIOQUIA le impuso a DEVIMED S.A., entre otras, las obligaciones ambientales de: i) realizar obras de contención y protección marginal en los sectores donde se encuentran corrientes de agua, especialmente en los lugares en donde están activos los procesos de erosión e inestabilidad y ii) tramitar el permiso correspondiente para la elaboración de las estructuras de descole de las obras de drenaje de la vía Medellín – Bogotá; no obstante, se sostiene en la demanda que DEVIMED S.A. no cumplió con dichas obligaciones y que, por el contrario, le ha atribuido los movimierntos de tierra a las aguas que escurren de la montaña por acción natural de las lluvias, sin tener en cuenta que antes de la construcción de la mencionada vía no habían ocurrido deslizamientos en la zona. - Sostienen que aunque el municipio de Copacabana tenía conocimiento de la grave situación de los habitantes de la parcelación y de los vecinos de las lomas Los Duque y Los García, por las aguas que caen del descole de desagüe ubicado al margen izquierdo del kilómetro 6 de la vía Medellín – Bogotá, expedió licencias de urbanismo en modalidad de parcelación y profirió el permiso de ventas para el proyecto de parcelación “La Aldea”. 1 Folio 3 del cuaderno 1. 2 Folio 4 del cuaderno 1. - La Personería municipal de Copacabana rindió varios informes técnicos acerca de las visitas realizadas, el 7 de febrero de 2011 y el 25 de abril de ese mismo año,

a la parcelación La Aldea, en los cuales puso de presente el mal estado en el que se encontraba el suelo, afirma la demanda, con ocasión de las descargas de las aguas del descole construido por DEVIMED S.A. - El 27 de abril de 2011 “se presentó un gran movimiento de masa que produjo la destrucción de la parcelación La Aldea de la Loma de Los Duque, que se encuentra ubicada debajo del km. 6 de la Autopista Medellín – Bogotá. Dicha avalancha fue de una cantidad superior a los cien mil (100.000) metros cúbicos de tierra y destruyó siete (7) casas de la Parcelación la Aldea y otras de las demás Lomas, así como también así hayan quedado en pie las demás casas de este sector, todas quedaron en zona de riesgo y por consiguiente con orden de desalojo”3. - Mediante el oficio 130AN-1105-2876-1106-756, CORANTIOQUIA manifestó que el Ministerio de Ambiente requirió al INVÍAS, a través de auto 811 del 19 de octubre de 2001, para que realizara unas obras con el objeto de controlar el proceso de inestabilidad ocasionado con los trabajos ejecutados por DEVIMED S.A. - El INVÍAS tenía la licencia ambiental para la construcción de la calzada Medellín – Marinilla, en la autopista Medellín – Bogotá, la cual fue cedida por el Ministerio de Ambiente, mediante la Resolución 1209 de 2005, a DEVIMED S.A. - “Lo anterior, quiere decir que desde el momento en que el Instituto Nacional de Vías ‘INVIAS’ tenía la licencia ambiental para realizar el proyecto de construcción

de la segunda calzada Medellín – Marinilla, en la Autopista Medellín – Bogotá, se conocía de la grave situación que hoy se sigue presentando en toda la ladera de la margen izquierda ascendiente de la Autopista Medellín – Bogotá en jurisdicción del municipio de Copacabana”4. 1.2. Contestación de la demanda Admitida la demanda5 y notificada en debida forma, fue contestada por las entidades demandadas, entre ellas, el INVÍAS, entidad que propuso las excepciones de: 1) falta de legitimación en la causa por pasiva, 2) falta de nexo 3 Folio 6 del cuaderno 1. 4 Ibídem. 5 El Tribunal Administrativo Antioquia admitió la demanda el 22 de agosto de 2013. causal entre el daño sufrido y la falla del servicio predicada respecto del INVÍAS, 3) inexistencia de la obligación de reparar el presunto daño, 4) imposibilidad de condena en costas, 5) indebida tasación de los perjuicios y 5) la génerica (folios 1748 a 1759 del cuaderno 3). 1.3. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 15 de marzo de 2016, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el INVÍAS, de conformidad con lo siguiente: “En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, debe hacer el Despacho las siguientes consideraciones, advirtiendo que la misma no está llamada a prosperar en la presente etapa comoquiera que del material probatorio obrante en el proceso no

se puede concluir son (sic) suficientes elementos de juicio si hay o no responsabilidad por parte de la (sic) parte (sic) accionadas (sic), por lo que resulta necesario prolongar la decisión hasta la sentencia. “Así pues, en relación con las demandadas Agencia Nacional de IngraestructuraANI e INVIAS, se advierte que sus funciones se circunscriben a la coordinación, ejecución y administración de la infraestructura pública de transporte, existiendo por parte de la demandante un señalamiento de declaratoria de responsabilidad por (sic) avalancha ocurrida en predio (sic) propiedad de los mismos, situación que en principio impiden (sic) que sea (sic) desvinculadas en la presente estapa procesal tal como fue señalado, máxime cuando hasta esta instancia no se encuentra probado cuál de las entidades tiene a su cargo el contrato de concesión para la realización de la vía objeto de litigio en el presente proceso”6.

II. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión anterior, el INVÍAS, acá demandado, presentó recurso de apelación, en el cual indicó que no está legitimado en la causa por pasiva en este asunto, toda vez que, para el momento de ocurrencia de los hechos que originaron esta demanda (27 de abril de 2011), no tenía a su cargo el contrato de concesión 275 de 1996, ya que lo cedió, mediante la Resolución 003521 del 12 de septiembre de 2003, al Instituto Nacional de Concesiones –INCO– (hoy Agencia Nacional de Infraestructura –ANI–).

III. CONSIDERACIONES 6 Folio 1839 del cuaderno principal.

3.1. Competencia El recurso de apelación resulta procedente, comoquiera que fue interpuesto oportunamente y busca controvertir una providencia apelable, en los términos del numeral 6 del artículo 180 del C.P.A.C.A.7 Por otra parte, comoquiera que el auto debatido no es de aquellos que, según el artículo 125 del C.P.A.C.A., deben ser expedidos por la Sala de decisión (el que rechace la demanda, el que ponga fin al proceso, el que apruebe conciliaciones judiciales o extrajudiciales, el que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite), la presente providencia debe proferirse por el magistrado ponente. 3.2. Caso concreto La legitimación en la causa es un elemento sustancial que corresponde a la calidad o al derecho que tiene una persona para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda, como sujeto de la relación jurídica sustancial; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activafrente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-. En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo y, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado. Sobre el particular, esta Corporación ha manifestado: 7 “ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de

reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: “(…) “6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. “Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. “Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. “Constituye postura sólidamente decantada por la jurisprudencia de esta Sala aquella consistente en excluir la figura de la falta de legitimación en la causa de las excepciones de fondo que puedan formularse dentro del proceso, comoquiera que éstas, a diferencia de aquélla, enervan la pretensión procesal en su contenido, pues tienen la potencialidad de extinguir, parcial o totalmente, la súplica elevada por el actor, en tanto que la legitimación en la causa constituye una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado8.

“Clarificado, entonces, en relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, que la misma no es constitutiva de excepción de fondo sino que se trata de un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito favorable ora a las pretensiones del demandante, bien a las excepciones propuestas por el demandado, resulta menester señalar, adicionalmente, que se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa9. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. “Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas10. De ahí que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerve la pretensión procesal en su contenido (…)”11. De lo anterior se concluye que la falta de legitimación en la causa no constituye una excepción que pueda generar una decisión denegatoria de las pretensiones de la demanda, sino que configura un presupuesto anterior y necesario para que

se pueda proferir sentencia, en el entendido de que, si no se encuentra demostrada tal legitimación, el juez no puede acceder a las pretensiones. Ahora, si bien el juez puede declarar la falta de legitimación en la causa durante el trámite de la audiencia inicial, pues así lo contempla el numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, Consejera Ponente. María Elena Giraldo Gómez, expediente No. 13356. 9 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 15 de junio de 2000, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez (expediente No. 10.171) y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2005, Consejero ponente: Germán Rodríguez Villamizar (expediente 14178). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 31 de octubre 2007, expediente: 13.503, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de julio de 2006, expediente: 28835, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Administrativo, lo cierto es que ello debe ocurrir única y exclusivamente cuando se tenga plena y absoluta certeza sobre su configuración, es decir, cuando ella se

encuentre absolutamente acreditada, pues de lo contrario se deberá esperar a que el proceso llegue hasta su etapa final, esto es, hasta el momento de proferir sentencia, para, entonces, habiéndose agotado todo el trámite procesal, valorar todo el caudal probatorio obrante en el proceso y ahí sí definir sobre su ocurrencia. Al respecto, esta Corporación se ha pronunciado en los siguientes términos: “En efecto, así como en el caso del fenómeno jurídico de la caducidad, en el que, si al resolver sobre la admisión de la demanda se concluye que en ese momento no se cuenta con la información necesaria para decidir -con absoluta certezaen cuanto a la oportunidad del ejercicio de la acción, se debe hacer un nuevo estudio al respecto al proferir sentencia, pero ya con otros elementos de juicio recaudados en el curso del proceso, tratándose de la legitimación en la causa debe suceder lo mismo, pues si, existiendo duda o falta de seguridad acerca de la existencia de ésta, se diera por terminado aquél, se vulneraría la prevalencia del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia”12. En consecuencia, si en el trámite de la audiencia inicial no existe certeza plena sobre la configuración de la falta de legitimación en la causa, debe esperarse hasta el momento de dictar sentencia para proferir una decisión al respecto, pues es en ese instante cuando el juez cuenta con los elementos probatorios suficientes para emitir un juicio debidamente sustentado y analizado. En el presente asunto, la demanda está dirigida a declarar la responsabilidad de las entidades demandadas por la destrucción total de la casa de habitación de los actores, ocurrida cuando una gran masa de tierra cayó encima de ésta a

causa, dicen, de la inestabilidad del suelo ocasionada por las aguas que caen de los descoles de desagüe construidos por DEVIMED S.A., sociedad concesionaria en el contrato 275 de 1996, cuyo objeto era “realizar por el sistema de concesión los estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, la operación y el mantenimiento del proyecto desarrollo vial del Oriente de Medellín y Valle del Río Negro y conexión a Puerto Triunfo en el departamento de Antioquia”13. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 10 de febrero de 2016, radicación: 680012333000201300673 01 (51.185), Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. 13 Folio 1764 del cuaderno 3. Por su parte, el INVÍAS manifestó que no tiene legitimación en la causa por pasiva, toda vez que le subrogó al INCO (hoy ANI) el mencionado contrato 275 de 1996. Analizados los documentos que obran en el expediente, se encuentra que, en efecto, el INVÍAS, a través de la Resolución 3521 de 200314, resolvió “ceder y subrogar al INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES, a título gratuito, el Contrato No.0275 del 23 de mayo de 1996 celebrado con el Concesionario DEVIMED S.A. …”, en virtud de lo establecido en el artículo 18 del Decreto 1800 de 200315, en el cual se determinó que “ … el Ministerio de Transporte, la Empresa Colombiana de

Vías Férreas, Ferrovías en liquidación, el Instituto Nacional de Vías, Invías, y las demás entidades del sector transporte, con excepción de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, Aerocivil, subrogarán o cederán según el caso al Inco, a título gratuito, los convenios y contratos vigentes relacionados con el cumplimiento de la misión institucional”. De lo anterior, se advierte que, en virtud de lo establecido en la Resolución 3521 de 2003, el INCO se subrogó en los derechos y obligaciones del cedente; por ende, a partir del mencionado acto administrativo, este último (el INVÍAS) resultó desvinculado del negocio jurídico y al INCO se le trasladaron todas las obligaciones derivadas del contrato. Lo anterior, de conformidad con lo indicado en el artículo 887 del Código de Comercio16, el cual determina que “En los contratos mercantiles de ejecución periódica o sucesiva cada una de las partes podrá hacerse sustituir por un tercero, en la totalidad o en parte de las relaciones derivadas del contrato, sin necesidad de aceptación expresa del contratante cedido, si por la ley o por estipulación de las mismas partes no se ha prohibido o limitado dicha sustitución”. Al respecto, se resalta, igualmente, que en el artículo 41 de la ley 80 de 199317 está consagrada una restricción para la cesión del contrato estatal cuando el 14 Folio 1799 del cuaderno 3. 15 “Por el cual se crea el Instituto Nacional de Concesiones, Inco, y se determina su estructura”. 16 Las disposiciones del Código de Comercio resultan aplicables a los contratos estatales, en virtud de lo

establecido en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, el cual establece lo siguiente: “Artículo 13. Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2 del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta Ley…”. 17 “Artículo 41.- Del Perfeccionamiento del Contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. “(…) “Los contratos estatales son ‘Intuito personae’ y, en consecuencia, una vez celebrados no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante …” (subrayado no hace parte del texto original). cedente sea el contratista, toda vez que debe existir autorización expresa de la entidad contratante para su realización; no obstante, como se vio, en este caso no era exigible tal autorización, puesto que el cedente fue el INVÍAS, entidad contratante. Por consiguiente, se revocará el proveído impugnado y, en su lugar, se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del INVÍAS. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E: PRIMERO: REVÓCASE el auto del 15 de marzo de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en consecuencia, DECLÁRASE la falta de legitimación en la causa por pasiva del INVÍAS, conforme a lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

C7/ER