CE-SECCION TERCERA-05001-23-33-000-2013-01422-01(53798)A-2017

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - - Falta de legitimación en la causa por pasiva / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Se declara infundada por tratarse de un asunto que debe estudiarse en el fondo del asunto Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Infraestructura contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 11 de marzo de 2015, en el curso de la audiencia inicial, mediante el cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. (…) Esencialmente el recurso de apelación interpuesto por la ANI se basó en que no estaba legitimada en la causa por pasiva: i) porque dentro de sus funciones, establecidas en el Decreto 4165 de 2011, no tenía a su cargo la construcción y el mantenimiento de las vías dadas en concesión y ii) porque, en su criterio, la responsabilidad recaía en otra de las entidades demandadas y en las víctimas -ahora demandantes-. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Noción / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Constituye un vínculo jurídico entre las personas que se encuentran facultadas para demandar y aquellas que pueden ser demandados en un proceso por determinado hecho alegado por el actor En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, en principio, tal como lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, la legitimación en la causa por pasiva hace alusión al vínculo jurídico que emana de las

pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado, en este caso, por considerarlo responsable por la omisión frente a sus deberes de inspección, vigilancia y control de la obra. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Su declaratoria en la audiencia inicial solo podrá hacerse cuando se tenga certeza acerca de su configuración / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Ante duda debe declararse mediante sentencia al resolver el fondo del asunto Esta Corporación, de manera pacífica y reiterada, ha señalado que si bien el juez, de conformidad con la disposición normativa mencionada, puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando tenga certeza acerca de su configuración, pues, de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia. En conclusión, no podrá declararse la falta de legitimación en la causa antes de dictarse sentencia, cuando no se tenga certeza sobre su configuración, en virtud del derecho fundamental mencionado anteriormente, bajo el entendido de que la finalidad de que se pueda decretar previamente se debe a que, habiendo plena seguridad de que ello es así, el proceso no se extienda hasta un fallo que sería desfavorable, creándole falsas expectativas a la parte cuando al juez ya le ha sido posible determinar sin lugar a dubitación alguna que la falta de legitimación se ha configurado. AUDIENCIA INICIAL - No es el escenario jurídico para hacer consideraciones relacionadas con el fondo del asunto sobre la

atribución de responsabilidad La audiencia inicial no es, en principio, el escenario jurídico para hacer este tipo de consideraciones relacionadas con el fondo del proceso en cuanto a la atribución de responsabilidad que se le endilga a la parte demandada, toda vez que una decisión de esta naturaleza ha de estar precedida por un debate probatorio que permita verificar con certeza la participación o no del demandado en el daño antijurídico referido en el libelo. LEGITIMACIÓN DE HECHO EN LA CAUSA - Relación procesal entre demandante y demandado que surge a partir de la notificación del auto admisorio / LEGITIMACIÓN MATERIAL EN LA CAUSA - Participación real de las personas en el hecho que da origen a la interposición de la demanda LEGITIMACIÓN MATERIAL EN LA CAUSA - Permite reconocer al sujeto autorizado para intervenir en el proceso / LEGITIMACIÓN MATERIAL EN LA CAUSA - Representa presupuesto procesal para obtener decisión de fondo La jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la legitimación en la causa por pasiva de hecho de la material y, en tal sentido, ha aclarado que la primera se refiere a la relación procesal que emana de la pretensión que formula el extremo demandante al demandado, con fundamento en hechos u omisiones por los cuales atribuye responsabilidad, en tanto que la legitimación material en la causa se entiende como la participación efectiva del demandado en el daño antijurídico irrogado al actor, de ahí que este tipo de legitimación constituye condición necesaria para la prosperidad de las pretensiones. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - No prosperó excepción previa por invocarse en debida forma tal

calidad por el demandante / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Su determinación dependerá del acervo probatorio que se analice con los presupuestos de fondo de la controversia / EXCEPCIÓN DE FALA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Se declara infundada por tratarse de un asunto que debe estudiarse de fondo en la sentencia Si bien en esta etapa procesal no se realiza un estudio de responsabilidad, el Despacho advierte que las funciones de la ANI, según el Decreto 4165 de 2011, no se limitan a las que se expusieron en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación, ni se agotan con la simple enunciación de los verbos que las componen, toda vez que la norma presenta con mayor detalle las obligaciones que están en cabeza de la ANI; por tanto, para poder determinar si la entidad omitió alguna de sus funciones, es necesario abordar el asunto desde el plano de la responsabilidad y esto deberá resolverse, previa valoración probatoria, al momento de proferir sentencia. Como consecuencia, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 11 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por tratarse de un asunto que debe estudiarse de fondo, de acuerdo con el material probatorio que se recaude a lo largo del proceso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., once (11) de enero de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01422-01(53798)

Actor: CLAUDIA MARITZA SIERRA HENAO Y OTROS

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Y

OTROS Referencia: APELACIÓN AUTO - MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (LEY 1437 DE 2011) Temas: LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - diferencias entre la legitimación de hecho y la legitimación material / AUDIENCIA INICIAL - no es el escenario jurídico para hacer consideraciones relacionadas con el fondo del asunto en cuanto a la atribución de responsabilidad se refiere.

Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Infraestructura contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 11 de marzo de 2015, en el curso de la audiencia inicial, mediante el cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda En escrito presentado el 12 de junio de 2013, los actores interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el departamento de Antioquia, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), Devimed S.A., la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), el municipio de Copacabana y la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia), para que se les declarara patrimonialmente responsables por los daños ocasionados por la pérdida de sus viviendas, como consecuencia de la avalancha ocurrida el 27 de abril de 2011 en el sector Loma Los Duque, Loma de

Los García y condominio La Aldea del municipio de Copacabana. Como fundamentos fácticos, en síntesis, en la demanda se narró lo siguiente: A través de un contrato de concesión, el INVIAS entregó a la empresa Devimed S.A. el diseño, la construcción y la operación de la red vial nacional en el oriente de Medellín y Valle de Rionegro, la cual comprendía la Autopista Medellín - Bogotá, donde, según se afirmó, la ANI ejercía funciones de inspección, vigilancia y control. Durante la ejecución de las obras de la autopista, la concesionaria Devimed S.A. construyó unos descoles de drenaje de aguas lluvias en la vía, a la altura de la jurisdicción del municipio de Copacabana, lo cual generó la erosión de la tierra, y esto, a su vez, produjo grandes movimientos del terreno. Lo anterior, según se dijo, ocasionó que el 27 de abril de 2011 se presentara una avalancha que destruyó la parcelación La Aldea de la Loma de Los Duque, al llevarse a su paso siete casas, entre ellas, la vivienda de los ahora demandantes.

2. Contestaciones de la demanda1

La ANI contestó la demanda y, como sustento de su oposición, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva; para ello, destacó las funciones que le eran atribuibles a la entidad y expuso las presuntas omisiones en las que incurrieron la actora y otra de las demandadas, en los siguientes términos: “Así las cosas, no se puede responsabilizar a la ANI por cuenta de las omisiones en que presuntamente incurrieron los mismos habitantes de

la parcelación La Aldea, que al momento de realizar las adecuaciones para fabricar sus casas erosionaron el suelo y el municipio de Copacabana, que no tomó las medidas necesarias y respectivas que como entidad obligada por la ley debía tomar. “(…). “Por lo anterior es que solicito a usted H. Juez se Absuelva a la Agencia de cualquier responsabilidad o pago que pretenda el accionante. Frente a la situación descrita, es del caso concluir que en el sub judice se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva, en lo que se refiere a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y a DEVIMED; excepción que solicito se declare probada, toda vez que como bien se reseñó, las circunstancias se refieren a actuaciones propias de los propietarios de los predios de la parcela La Aldea”2. 1 Las demás entidades demandadas también contestaron el libelo y propusieron excepciones, lo anterior obra en los folios 1 a 32 del cuaderno No. 2, folios 8 a 50 del cuaderno No. 3, folios 1 a 5 del cuaderno No. 4, folios 340 a 350 del cuaderno No. 4 y folios 916 a 922 del cuaderno No. 3. 2 Folios 385 a 399 del cuaderno No. 1.

3. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Antioquia, en audiencia inicial celebrada el 11 de marzo de 2015, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Para adoptar la decisión en comento, el Tribunal de primera instancia hizo alusión a un pronunciamiento de esta Corporación sobre el tema planteado, con el fin de establecer la diferencia entre la legitimación de

hecho y la legitimación material. Así, luego de citar las consideraciones contenidas en la providencia, arribó a la siguiente conclusión: “En el caso concreto, es claro que la legitimación en la causa por pasiva que se alega está encaminada a que todos los demandados que la propusieron manifiestan que no son los causantes del daño y que por lo tanto no están obligados a reparar y este asunto hay que resolverlo en la sentencia”3.

4. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la ANI interpuso recurso de apelación y para sustentarlo reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda; particularmente, luego de indicar las 3 Tomado de la grabación de la audiencia inicial celebrada el 11 de marzo de 2015. funciones que le correspondían, según el Decreto 4165 de 2011, sostuvo que no tenía a su cargo la construcción y el mantenimiento de las vías que había dado en concesión, de ahí que no estuviera legitimada en la causa por pasiva.

Así mismo, adujo que las omisiones en las que incurrieron los habitantes de la parcelación La Aldea, al momento de realizar las adecuaciones para fabricar sus casas, fue lo que ocasionó la erosión del suelo y, además, expuso que el municipio de Copacabana no tomó las medidas necesarias para prevenir esta situación4. 4.1. Dentro del traslado que se surtió del recurso de apelación, la parte demandante y el Ministerio Público intervinieron de la manera que sigue: 4.1.1. La demandante manifestó que se tuviera en cuenta que la ANI era la entidad que tenía a su cargo la inspección, la vigilancia y el

control de las obligaciones frente a la vía y por ello era la llamada a actuar cuando se presentaron las lluvias y empezaron los movimientos de tierra. 4.1.2. El Ministerio Público sostuvo que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva que alegó la ANI se debía estudiar de fondo, de conformidad con las pruebas recaudadas a lo largo del proceso. 4 Tomado de la grabación de la audiencia inicial celebrada el 11 de marzo de 2015.

II. CONSIDERACIONES

1. Procedencia del recurso de apelación y competencia del Despacho para su decisión El recurso de apelación es procedente, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 180 numeral 6, 150 y 243 del CPACA, y el Despacho tiene competencia funcional para conocer del presente asunto, por tratarse de un auto interlocutorio proferido en primera instancia por un Tribunal, a través del cual se resolvió sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

2. La legitimación en la causa por pasiva En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, en principio, tal como lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, la legitimación en la causa por pasiva hace alusión al vínculo jurídico que emana de las pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado, en este caso, por considerarlo responsable por la omisión frente a sus deberes de inspección,

vigilancia y control de la obra. Si bien la legitimación en la causa constituye un presupuesto necesario para proferir sentencia, ello no es óbice para que esa circunstancia, alegada a manera de excepción, sea resuelta en esta oportunidad procesal, toda vez que, según las previsiones del numeral 6 del artículo 180 del CPACA5, en el curso de la audiencia inicial, el juez debe resolver acerca de las excepciones previas y la falta de legitimación en la causa, cosa juzgada, transacción, conciliación y prescripción extintiva. No obstante lo anterior, esta Corporación, de manera pacífica y reiterada, ha señalado que si bien el juez, de conformidad con la disposición normativa mencionada, puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando tenga certeza acerca de su configuración, pues, de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia. En conclusión, no podrá declararse la falta de legitimación en la causa antes de dictarse sentencia, cuando no se tenga certeza sobre su configuración, en virtud del derecho fundamental mencionado anteriormente, bajo el entendido de que la finalidad de que se pueda decretar previamente se debe a que, habiendo plena seguridad de que ello es así, el proceso no se extienda hasta un fallo que sería desfavorable, creándole falsas expectativas a la parte cuando al juez 5 “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la

reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: “(…) “6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva”. ya le ha sido posible determinar sin lugar a dubitación alguna que la falta de legitimación se ha configurado.

3. Caso concreto6

Esencialmente el recurso de apelación interpuesto por la ANI se basó en que no estaba legitimada en la causa por pasiva: i) porque dentro de sus funciones, establecidas en el Decreto 4165 de 2011, no tenía a su cargo la construcción y el mantenimiento de las vías dadas en concesión y ii) porque, en su criterio, la responsabilidad recaía en otra de las entidades demandadas y en las víctimas -ahora demandantes-. Por lo anterior, se evidencia que la entidad pretendía que en la audiencia inicial, en el análisis de las excepciones previas, se realizara un estudio frente a la responsabilidad de las demandadas para así determinar a cuáles le era o no atribuible algún grado de participación por los hechos narrados por la parte actora. Al respecto, el Despacho considera necesario precisar que la audiencia inicial no es, en principio, el escenario jurídico para hacer este tipo de consideraciones relacionadas con el fondo del proceso en cuanto a la atribución de responsabilidad que se le endilga a la parte demandada, toda vez que una decisión de esta naturaleza ha de estar

precedida por un debate probatorio que permita verificar con certeza la 6 Si bien las demás entidades demandadas y las llamadas en garantía propusieron la misma excepción –falta de legitimación en la cusa por pasiva-, solamente la ANI apeló la decisión que el participación o no del demandado en el daño antijurídico referido en el libelo7. La jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la legitimación en la causa por pasiva de hecho de la material y, en tal sentido, ha aclarado que la primera se refiere a la relación procesal que emana de la pretensión que formula el extremo demandante al demandado, con fundamento en hechos u omisiones por los cuales atribuye responsabilidad, en tanto que la legitimación material en la causa se entiende como la participación efectiva del demandado en el daño antijurídico irrogado al actor, de ahí que este tipo de legitimación constituye condición necesaria para la prosperidad de las pretensiones. Con fundamento en lo anterior, se evidencia que los argumentos expuestos por la ANI se refieren a la falta de legitimación material, ya que la entidad le atribuyó la responsabilidad de los hechos generadores del daño a otra de las demandadas y a las mismas víctimas, y para poder resolver este aspecto, se debe abordar el asunto de fondo, con base en el análisis de las pruebas, lo que impide que dicha excepción pueda declarase en esta etapa del proceso. juez tomó en el curso de la audiencia inicial cuando resolvió, con el mismo argumento, que dichas excepciones no se encontraban probadas, por tanto, en este caso se hará referencia solo a la decisión recurrida en cuanto a la ANI como única apelante.

7 Esta postura ha sido reiterada en otras providencias: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Auto del 22 de abril de 2016, exp. 56654. Ahora, si bien en esta etapa procesal no se realiza un estudio de responsabilidad, el Despacho advierte que las funciones de la ANI, según el Decreto 4165 de 2011, no se limitan a las que se expusieron en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación, ni se agotan con la simple enunciación de los verbos que las componen, toda vez que la norma presenta con mayor detalle las obligaciones que están en cabeza de la ANI; por tanto, para poder determinar si la entidad omitió alguna de sus funciones, es necesario abordar el asunto desde el plano de la responsabilidad y esto deberá resolverse, previa valoración probatoria, al momento de proferir sentencia. Como consecuencia, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 11 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por tratarse de un asunto que debe estudiarse de fondo, de acuerdo con el material probatorio que se recaude a lo largo del proceso.

4. Otras consideraciones Mediante escrito obrante a folio 475 del cuaderno de segunda instancia, el Juzgado 25 Administrativo Oral de Medellín ofició a la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado para que certifique la existencia del proceso de la referencia e indique el estado actual del trámite.

Dado que la solicitud incoada se enmarca dentro del supuesto previsto en el artículo 115 del Código General del Proceso8, se ordenará su

expedición. Como consecuencia, se RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 11 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, de conformidad con las razones expuestas en la providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría EXPEDIR la certificación solicitada por el

Tribunal Administrativo de Antioquia.

TERCERO: Por Secretaría de la Sección, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO 8 “ARTÍCULO 115. CERTIFICACIONES. El secretario, por solicitud verbal o escrita, puede expedir certificaciones sobre la existencia de procesos, el estado de los mismos y la ejecutoria de providencias judiciales, sin necesidad de auto que las ordene (…)”.

SFGT/9C

MAMG