CE-SECCION TERCERA-05001-23-33-000-2014-01005-02 (61409)-2019

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Auto / APELACIÓN CONTRA EXCEPCIÓN PREVIA – Revoca parcialmente y declara caducidad parcial / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Declarada no probada en audiencia inicial / DAÑOS DERIVADOS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Síntesis del caso: A través de escrito presentado el 10 de junio de 2014 (…), la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el Departamento de Antioquia, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables del detrimento patrimonial que padeció debido a la ruptura del equilibrio económico en los contratos que suscribió con algunos municipios del Departamento de Antioquia para la prestación del servicio de salud en el régimen subsidiado, durante los años 2008 a 2012. RÉGIMEN PROCESAL APLICABLE - CPACA y CGP Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA, en consideración a lo establecido en el artículo 308 de dicha normativa, dado que la demanda se presentó el 10 de junio de 2014; así mismo, son aplicables las normas del Código General del Proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 306 del CPACA y la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado

proferida en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 308 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO

APELACIÓN DE AUTO INTERLOCUTORIO / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN La decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, según lo dispuesto en el numeral sexto del artículo 180 del CPACA, toda vez que a través de esta se resolvió, en audiencia inicial, la excepción de caducidad propuesta por las entidades demandadas; adicionalmente, dicho recurso se interpuso y sustentó de manera oportuna, conforme lo señala el artículo 244 ibídem, por lo que el Despacho procederá a resolver la controversia en atención a la competencia que le asigna el artículo 150 de la referida normativa.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 244 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ART+ICULO 243

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – No se tramita a través de la reparación directa / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD – Ruptura del equilibrio económico es la fuente del daño Se desprende de lo mencionado, que el hecho dañoso al que alude la

demandante para fundar sus pretensiones, corresponde al establecimiento de políticas inadecuadas por parte de la administración, que impedían garantizar la estabilidad económica de los acuerdos celebrados para la prestación del servicio de salud en el régimen subsidiado, lo cual conllevaba a que la operación se tornara insostenible, ocasionando un detrimento patrimonial injustificado a las empresas responsables de dicho servicio. Esto le ocurrió a la parte actora, quien se vio obligada a abandonar la ejecución de labores en el año 2012, por las pérdidas que obtuvo durante su participación en el régimen subsidiado, desde el año 2008 hasta el año 2012. MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD – Diferencia de recursos destinados por el Gobierno son la fuente del daño Pese a que la demandante insiste en que la controversia no se relaciona con la ejecución de los contratos que celebró sino con la acción tardía por parte del Gobierno Colombiano de regular equilibradamente el presupuesto destinado a la atención del sistema de salud, lo cierto es que revisadas las pretensiones de la demanda, éstas resultan íntimamente ligadas a la actividad contractual sostenida entre la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia y algunos entes territoriales del Departamento de Antioquia, entre los años 2008 y 2011, por cuanto lo perseguido no es otra cosa que el restablecimiento del detrimento patrimonial sufrido por la accionante debido al desequilibrio de la ecuación

económica en los contratos aludidos. RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Sobre la ruptura del equilibrio económico y/o financiero de los contratos estatales, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido ampliamente, para aclarar que no se trata del incumplimiento contractual originado en el comportamiento antijurídico de una de las partes, sino que guarda relación con la alteración de la correlación y equivalencia en las prestaciones, por el ejercicio del poder dentro del marco de la legalidad o por situaciones ajenas a las partes, que hacen más o menos gravosa la prestación. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la definición de la ruptura del equilibrio económico del contrato, ver sentencia de 13 de noviembre de 2018, Exp. 36862, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO / TEORÍA DEL HECHO DEL PRÍNCIPE / CONTRATOS CONMUTATIVOS / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN En el caso de los contratos conmutativos -en los que las prestaciones son equivalentescomo ocurre con los contratos estatales, la presencia de un desequilibrio cuando este se deriva del ejercicio de una potestad estatal ejercida, bien sea por el contratante (hecho del príncipe) o por una entidad pública diferente (teoría de la imprevisión), hace surgir el derecho a obtener el restablecimiento del equilibrio económico del contrato. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los eventos de procedencia del equilibrio económico del contrato, consultar sentencia de 6 de mayo de 2015; Exp. 31837, C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz.

DERECHO AL RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Regulación normativa El deber de restablecimiento del equilibrio económico se encuentra previsto en los numerales 3º y 8º del artículo 4º, en el numeral 1º del artículo 5º y en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 27 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 1 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 4 NUMERAL 3 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 4 NUMERAL 8

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Las pretensiones involucran controversias contractuales / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Descendiendo al caso concreto, se tiene que las pretensiones elevadas en la demanda se relacionan con el resultado económico de los contratos celebrados entre la parte actora y algunos entes territoriales del Departamento de Antioquia, concretamente, en lo que concierne al equilibrio de la ecuación financiera, por lo que ha de concluirse que dichas solicitudes declarativas y condenatorias comportan una controversia contractual, en los términos del artículo 141 el CPACA FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 141 CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Las pretensiones involucran controversias contractuales / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Así las cosas, como las pretensiones de la demanda corresponden a un debate

contractual, el término de caducidad en el presente asunto deberá contabilizarse en la forma dispuesta por el artículo 164, literal j) del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 LITERAL J

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD /

RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / TÉRMINO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD Al respecto, de conformidad con lo dispuesto en los Acuerdos 244 de 2003 y 415 de 2009 expedidos por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, que regulaban el Régimen Subsidiado de Salud para la época de los hechos, el período de contratación para proveer el aseguramiento de la población afiliada a ese régimen era de un (1) año, comprendido entre el 1° de abril y el 31 de marzo del año siguiente. Esta última disposición, que entró a regir el 29 de mayo de 2009, disponía la obligación de liquidar el contrato dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación; por su parte, el Acuerdo inicial, establecía que al finalizar cada anualidad, se debía efectuar el balance de la operación, para determinar el cumplimiento de las obligaciones contractuales y la ejecución de los recursos.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 244 DE 2003 / ACUERDO 415 DE 2009 –

ARTÍCULO 68

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD /

RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / FORMA DE LIQUIDACIÓN DEL

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD

Con todo, es claro que la parte actora celebró anualmente contratos con los municipios a los que les prestó sus servicios, negocios que se reputan independientes el uno del otro, con obligaciones autónomas, y con períodos de vigencia y precios distintos; adicionalmente, estos contratos estaban sujetos a liquidación por disposición reglamentaria, frente a lo cual, las partes en los contratos aportados al proceso, pactaron que se haría en la forma dispuesta por las Leyes 80 de 1993 Ley 1150 de 2007, esto es, de mutuo acuerdo, dentro de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato, o unilateralmente por parte del contratante, en los dos meses subsiguientes.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / LEY 1150 DE 2007

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Las pretensiones involucran controversias contractuales / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES En ese orden de ideas, como se trata de contratos independientes, que debían ser liquidados, se aplicará la regla de caducidad de los dos (2) años dispuesta en el numeral v) del literal j) del artículo 164 del CPACA, respecto de cada vigencia contractual (…) Se sigue de lo anterior, que la acción contenciosa administrativa ejercida por la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, caducó frente a las pretensiones vinculadas al desarrollo de los contratos que celebró con los entes territoriales, en los años 2008, 2009 y 2010, pero fue oportuna respecto a los contratos suscritos para la vigencia 2011-2012, por lo que se revocará

parcialmente la decisión apelada en ese sentido.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÒN A

Consejera Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2014-01005-02 (61409)

Actor: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL Y DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: REPARACION DIRECTA Temas: EXCEPCIONES / CADUCIDAD – se contabiliza de conformidad con la regla dispuesta por el CPACA, según el origen del daño y la naturaleza de las pretensiones. Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el Departamento de Antioquia contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la audiencia inicial celebrada el 12 de abril de 2018, a través de la cual se declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por las entidades demandadas.

I. A N T E C E D E N T E S

1. Demanda A través de escrito presentado el 10 de junio de 2014 (fls. 1-49 c. n.° 1), la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el

Departamento de Antioquia, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables del detrimento patrimonial que padeció debido a la ruptura del equilibrio económico en los contratos que suscribió con algunos municipios del Departamento de Antioquia para la prestación del servicio de salud en el régimen subsidiado, durante los años 2008 a 2012. Mediante escrito presentado el 30 de junio de 2015, la parte actora reformó la demanda (fls. 559-615 c. n.° 1). Como fundamentos de hecho se narró, en síntesis, lo siguiente: Las entidades Promotoras de Salud en el régimen subsidiado actúan por mandato expreso del Fosyga y reciben a cambio de la prestación del servicio de salud, las denominadas “Unidades de Pago por Capitación” en el programa de régimen subsidiado –UPC-S- , por lo que deben restituir la diferencia entre el costo de la atención en salud y las UPC-S recibidas, cuando estas últimas son superiores. Las UPC-S resultaban insuficientes para atender los costos de la atención de salud y los gastos operativos por la prestación del servicio, por lo que el Gobierno Nacional incrementó el valor de ese rubro para el período 2013-2014; sin embargo, dicho ajuste se produjo de manera tardía y generó que durante los contratos celebrados por la parte actora entre los años 2008 y 2011 para atender el servicio de salud en el régimen subsidiado, se sufrieran cuantiosas pérdidas. El desequilibrio de la ecuación financiera se debió a varias razones: “i) costo de atenciones y medicamentos (oferta y demanda); ii) población muy enferma; iii)

universalidad de la atención NO POS-S originada principalmente a raíz de la sentencia T-760 de 2008 de la H. Corte Constitucional que desquició el plan de cobertura y iv) gastos de operación (8%) que al igual que las UPC en el periodo 2008-2012 fueron insuficientes”. La empresa demandante sólo suscribió contratos escritos con los entes territoriales en los años 2008, 2009 y 2010 pues, “más adelante de acuerdo a la evolución normativa, sencillamente el Estado asumía que si la ARS (EPSS) no se había retirado con un aviso remitido con una antelación no menor a 120 días, esa EPS continuaba obligada a atender la población objeto de aseguramiento”. En total, la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia prestó el servicio de salud en el régimen subsidiado dentro del Departamento de Antioquia, en el siguiente territorio: i) en el año 2008, en 53 municipios; ii) en los años 2009 y 2010, en 52 municipios y iii) en el año 2011, en 62 municipios. En la ciudad de Medellín únicamente operó en la vigencia 2008-2009 y en los Municipios de Amagá, Betania, Caldas, Carepa, Chigorodó y Yarumal solo prestó servicios en la vigencia 2011-2012. El detrimento económico padecido por la demandante constituye un daño antijurídico que debe ser objeto de reparación.

2. Trámite procesal Por medio de auto proferido el 23 de enero de 2015, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda (fls. 472 c. n.° 1).

Las entidades demandadas presentaron oportunamente escritos de contestación, en los siguientes términos: 2.1. Nación – Ministerio de Salud y Protección Social Se opuso a las pretensiones elevadas por la parte actora. Adujo que no se encontraban demostrados los elementos necesarios para que se configurara un daño antijurídico. Consideró que no se impusieron cargas ajenas a las que debía soportar la empresa demandante ni un tratamiento injustificado o diferencial; además, al tratarse de la prestación de un servicio público existían riesgos asociados, que la contratista debía estar dispuesta a asumir y que, en todo caso, conocía desde el comienzo del desarrollo de las operaciones en el Departamento de Antioquia. Agregó, que “si bien es cierto el Ministerio de Salud asumió la función de fijar los valores de la UPC de acuerdo con las informaciones que brindan las EPS para de esta manera contar con datos reales que le permitan establecer un valor que refleje las condiciones de la prestación del servicio, no es menos cierto que este tipo de entidades tiene unas funciones de aseguramiento, lo cual implica riesgos, dentro de los cuales se encuentran los financieros, razón por la cual no es posible pretender desligarse de tales responsabilidades para ser atribuidas a un ente que no está llamado a asumir dichas situaciones”. Explicó, también, que dentro del seguimiento realizado por la Corte Constitucional a la sentencia T-760 de 2008 referente a la definición anual de las UPC, se expidieron los autos 261 y 262 que ordenaron igualar dichas unidades de pago por capitación en los regímenes subsidiado y contributivo; no obstante, luego de que el Ministerio de Salud y Protección Social explicara la

imposibilidad de igualar estos dos regímenes por las diferencias que presentaban en relación a gastos administrativos y obligaciones, el máximo órgano constitucional determinó la necesidad de contar con expertos en el tema para definir la posibilidad de igualar las UPC, sin alterar el equilibrio financiero ni desestabilizar el sistema de salud. Mencionó los parámetros establecidos por la ley para calcular la UPC, desde la Ley 100 de 1993 que dispuso tener en cuenta para su tasación la estructura demográfica, el perfil epidemiológico de la población relevante, los riesgos cubiertos y los costos de prestación del servicio, en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería, así como las condiciones financieras del sistema. Además, expuso que la UPC se ha calculado históricamente con base en estudios de suficiencia y relacionó los actos administrativos que fijaron su valor, en los años en que la parte actora manifestó haber sufrido un daño, para resaltar que el Gobierno Nacional sí corrigió periódicamente las desigualdades derivadas de ciertas decisiones políticas. Como excepciones propuso las siguientes: i) Caducidad, sustentada en el vencimiento de los dos años previsto en el artículo 164 del CPACA para ejercer la acción de reparación directa, teniendo en cuenta que se pretende el pago de unos supuestos perjuicios derivados de contratos celebrados entre los años 2008 y 2012; sin embargo, la demanda fue presentada solo hasta el 10 de junio de 2014. ii) “Inexistencia de daño atribuible al Ministerio de Salud y Protección Social”, dado que los contratos celebrados por la parte actora para la prestación del servicio de salud fueron suscritos con entidades ajenas a ese ente y, además,

la actividad contemplaba unos riesgos que eran conocidos por la empresa demandante. Aunado a esto, los daños alegados en la demanda no cuentan con sustento probatorio y fueron ocasionados presuntamente por el retraso de una entidad diferente a ese Ministerio de Salud y Protección Social. iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto al Ministerio de Salud y Protección Social no le compete habilitar o suspender a las EPS que operan en un determinado municipio o departamento, de conformidad con las funciones que le asignó el Decreto 4107 de 2011. iv) “Falta de causa para pedir por no existir rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas ni daño antijurídico”, al no haberse identificado en la demanda un daño que permita estimar la afectación al equilibrio económico de la parte demandante por la asunción de cargas anormales e injustificadas, “pues en el marco del funcionamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud, las EPS desarrollan sus funciones dentro de un sistema de aseguramiento que implica para ellas como aseguradoras en salud asumir los eventuales riesgos derivados de la gestión”. v) “Indebida escogencia de la acción para demandar”, por considerar que la controversia en cuestión está relacionada con los contratos que la parte actora celebró con otros entes públicos para la prestación del servicio de salud, lo cual debía ser ventilado a través del medio de control de controversias contractuales. 2.2. Departamento de Antioquia Se opuso a las pretensiones de la demanda (527-553 c. n.° 1), para lo cual manifestó, en síntesis, que el SGSS le traslada a las EPS que operan en ambos

regímenes –contributivo y subsidiadola administración del riesgo financiero y la gestión del riesgo en salud. Adicionalmente, el Departamento de Antioquia no tiene injerencia ni competencia para determinar el valor de la UPC del régimen subsidiado, pues esta es una competencia asignada al Ministerio de Salud y Protección Social. Aclaró que el 8% del valor de la UPC como ingreso operacional para gastos administrativos, al que hace referencia la parte actora, es el valor máximo que puede ser reconocido a las EPS pero no la regla general y está supeditado a la demostración y justificación de los gastos en que incurrió la entidad, sin perjudicar el porcentaje asignado para garantizar el costo de las atenciones en salud. Hizo alusión a la Ley 100 de 1993, la Ley 715 de 2001 y el Acuerdo 244 de 2004 para afirmar que las entidades territoriales responsables de la operación del régimen subsidiado son los Municipios, que son los que celebran los contratos para la prestación de dicho servicio. De otra parte, adujo que las modificaciones normativas a la operación del régimen subsidiado no fueron un impedimento para que la empresa demandante manifestara su voluntad de retiro, con al menos 120 días de antelación a la terminación del contrato, de manera que fue la entidad la que voluntariamente decidió ingresar a la operación del régimen subsidiado y mantenerse en este, frente a lo cual resaltó que cada una de las relaciones contractuales que sostuvo la demandante fue independiente, con vigencias de un año, desde el 1° de abril hasta el 31 de marzo del siguiente año. Señaló, además, que los factores determinantes de las supuestas dificultades

financieras aludidas en la demanda, como el valor de la UPC y la cobertura del plan de beneficios en salud POS, obedecen a componentes que no determina ese ente territorial y son ajenos a sus competencias, pues corresponden únicamente a la Nación. En cuanto a los costos de la atención en salud precisó que la Resolución 5334 de 2008 contempló el procedimiento de recobro, el cual está sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos, condiciones y plazos que en caso de no reunirse, implican para la entidad interesada la asunción de las consecuencias derivadas del no reconocimiento, por ser una carga que le corresponde al contratista. Mencionó que como la parte actora, incluso tres años después de finalizar operaciones, continuaba radicando solicitudes de recobro, era discutible el monto de las supuestas pérdidas que refirió en la demanda. En el escrito de contestación, propuso las excepciones que denominó: i) “inexistencia de la obligación en cabeza del Departamento de Antioquia” dado que los factores determinantes del daño a los que hizo alusión la demanda son propias de la Nación y ajenas al Departamento de Antioquia; ii) “incumplimiento de la carga de no asumir pérdidas – violación a la carga o deber de mitigar el daño – hecho de la víctima” por cuanto era a la empresa demandante a la que le correspondía retirarse voluntariamente de la operación del régimen subsidiado para evitar las pérdidas que estaba presentando; iii) “inexistencia de nexo de causalidad” porque no hay relación entre la actuación de ese ente territorial y el daño alegado en la demanda y iv) caducidad, para lo cual adujo que el derecho

de acción fue ejercido una vez vencido el término de dos años contados a partir de que la EPS tuvo o debió tener conocimiento de las pérdidas obtenidas, en cada vigencia contractual, la última finalizada el 31 de marzo de 2012.

3. Audiencia inicial – decisión apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, en la Audiencia Inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, celebrada el 12 de abril de 2018 (CD anexo fl. 1068 c. ppal.) declaró no probadas las excepciones de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por las entidades demandadas.

En relación con la excepción de caducidad, señaló que esta no se configuraba por cuanto en la demanda se mencionó que el daño ocasionado a la parte actora se consumó cuando la empresa demandante se retiró del programa de régimen subsidiado, esto es, el 31 de marzo de 2012, así, el término para interponer el medio de control de reparación directa, en principio, vencía el 31 de marzo de 2014; sin embargo, éste se suspendió durante cinco días a partir de la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial -26 de marzo de 2014y se reanudó el siguiente día de haber sido expedida la constancia de conciliación -6 de junio de 2014-, por lo que la demanda presentada el 10 de junio de 2014 fue oportuna. Respecto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, manifestó que en esa instancia del proceso no era posible desvincular del litigio a la entidad demandada, toda vez

que en el libelo introductorio se afirmó que fueron las políticas establecidas por dicha entidad mediante las cuales fijó la UPC, las que ocasionaron el desequilibrio financiero en los contratos celebrados por la parte actora y, en ese sentido era necesario surtir toda la etapa probatoria para determinar la responsabilidad que le asiste en los hechos alegados.

4. Recursos de apelación Inconformes con lo decidido respecto a la excepción de caducidad, el Departamento de Antioquia y la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social interpusieron, en la audiencia inicial, recurso de apelación que fue sustentado por cada entidad en los siguientes términos: El Departamento de Antioquia (min. 18:16) sostuvo que la parte actora pretende extender el término de caducidad, más allá de lo dispuesto por el artículo 140 del CPACA, toda vez que en el caso concreto, el hecho generador del daño se derivó de los contratos suscritos con 58 municipios de Antioquia, los cuales tenían una vigencia de un año según el Acuerdo 77 de 1997, reformado por el Acuerdo 15 de 2009, comprendido desde el 1° de abril al 31 de marzo del año siguiente, de manera que los resultados de la operación se pudieron conocer al finalizar cada anualidad.

Manifestó que para la época de los hechos, se exigía la liquidación de cada contrato dentro de los cuatro meses siguientes a la terminación de su vigencia y, en esa etapa se hacía una revisión de la ejecución total del acuerdo, luego la parte actora, desde ese momento, debió tener conocimiento del balance de cada contrato, máxime cuando tenía el deber de presentar ante la Superintendencia

Nacional de Salud los estados financieros consolidados de cada año, en los que se reflejaban las pérdidas y ganancias de la operación. Adujo, también, que en el caso del municipio de Medellín, la empresa demandante operó únicamente un año en el régimen subsidiado, desde abril de 2008 hasta marzo 2009, y pese a ello continuó suscribiendo contratos con otros municipios de Antioquia, siendo claro que debía computarse el término de caducidad frente a la operación desarrollada en cada municipio. El Ministerio de Salud y Protección Social (min. 27:00) indicó que según lo expuesto en la demanda, no se plantea una controversia contractual sino un enriquecimiento sin causa, por lo que hizo alusión a la sentencia proferida por el Consejo de Estado en el proceso radicado bajo el número 2001-049-01, para concluir que, en el caso concreto, el daño al que alude la parte actora se desprende de obligaciones puras y simples, en tanto no están sometidas a condición o plazo y, por ende, son exigibles desde su nacimiento, esto es, diariamente dentro de la operación del servicio de salud. Por lo anterior, afirmó que el asunto no se refiere a obligaciones de tracto sucesivo. Así, dado que no está probado que la demandante hubiera prestado servicios después del mes de marzo de 2012, en su criterio, debía colegirse que operó la excepción de caducidad.

II. CONSIDERACIONES

1. Procedencia del recurso de apelación y competencia del Despacho Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA, en

consideración a lo establecido en el artículo 3081 de dicha normativa, dado que la demanda se presentó el 10 de junio de 2014; así mismo, son aplicables las normas del Código General del Proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 306 del CPACA2 y la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado proferida en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso3. La decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, según lo dispuesto en el numeral sexto del artículo 180 del CPACA, toda vez que a través de esta se resolvió, en audiencia inicial, la excepción de caducidad propuesta por las entidades demandadas; adicionalmente, dicho recurso se interpuso y sustentó de manera oportuna, conforme lo señala el artículo 244 ibídem, por lo que el Despacho4 procederá a resolver la controversia en atención a la competencia que le asigna el artículo 150 de la referida normativa5. 1“Artículo 308. Ley 1437 de 2012. Régimen de transición y vigencia. “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 2 Artículo 306. Aspectos no regulados. “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código

de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 3 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, dispuso que en virtud del principio del efecto útil de las normas, el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectiv