CE-SECCION TERCERA-05001-23-33-000-2015-01458-01(59074)A-2018

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Inepta demanda / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Procede por incumplimiento de requisitos de forma / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – No probada por apreciación subjetiva carente de fundamento jurídico De conformidad con lo dispuesto en el artículo 100, numeral 5, del Código General del Proceso, la excepción de inepta demanda tiene lugar -únicamentecuando se presenta el incumplimiento de los requisitos de forma previstos en el estatuto procesal o cuando se evidencia una indebida acumulación de pretensiones. En el caso sub examine, se verifica que los recursos de apelación presentados se fundamentan en la falta de requisitos formales de la demanda, por no demandar los actos administrativos previos al contrato, sin que dicho requisito se encuentre contenido dentro de los artículos mencionados en el párrafo precedente, por tal razón, el Despacho encuentra que la excepción propuesta por las entidades demandadas obedece a una apreciación subjetiva carente de fundamento jurídico. El hecho de que la parte actora no hubiere demandado los actos que antecedieron al contrato estatal no deviene en la configuración de la excepción de inepta demanda, habida cuenta de que no se advirtió el incumplimiento de los requisitos formales previstos en el CPACA ni se evidenció una indebida acumulación de pretensiones, razón por la cual no se cumplen los presupuestos del numeral 5 del artículo 100 del CGP, para la prosperidad de este medio exceptivo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – artículo 100 numeral

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-01458-01(59074)A

Actor: E.S.E. HOSPITAL LA MERCED DE CIUDAD BOLÍVAR

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y

OTROS

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

(LEY 1437 DE 2011) Temas: INEPTA DEMANDA – se refiere al incumplimiento de los requisitos del Capítulo III del CPACA y a la indebida acumulación de pretensiones / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – cómputo cuando se pide la nulidad del contrato. 1 Decide el Despacho los recursos de apelación interpuestos por todas las entidades demandadas contra las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en audiencia inicial celebrada el 30 de marzo de 2017, mediante las cuales negó las excepciones de inepta demanda y de caducidad de la acción.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda El 16 de julio de 2015, la E.S.E. Hospital La Merced de Ciudad Bolívar presentó demanda de controversias contractuales contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento de Antioquia y el municipio de Ciudad Bolívar, con el fin de que se declare la nulidad parcial del contrato de concurrencia 001 de

2010, suscrito por las partes anteriormente mencionadas. Como consecuencia, solicitó que se ordene la devolución del dinero aportado con ocasión al mencionado contrato. Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento de Antioquia, el municipio de Ciudad Bolívar y la E.S.E. Hospital La Merced de Ciudad Bolívar suscribieron, el 28 de diciembre de 2010, el contrato de concurrencia número 001 de 2010, con el objeto de “establecer el valor, los términos y mecanismos de pago de la concurrencia a cargo de la NACIÓN, el DEPARTAMENTO, el MUNICIPIO y el HOSPITAL, en la financiación del pasivo prestacional por concepto de cesantías y pensiones causados a 31 de diciembre de 1993, de los trabajadores y ex - trabajadores de la E.S.E. Hospital La Merced de Ciudad Bolívar”1. Las partes acordaron la vigencia del contrato desde el momento de su perfeccionamiento hasta que se realizara la totalidad de los pagos a que se obligaron las partes. El contrato de concurrencia tuvo fundamento jurídico en el Decreto No. 306 de 2004 –que reglamentó la Ley 715 de 2001– y en la Resolución No. 3550 de 2009, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; sin embargo, el Consejo 1 Cláusula primera del contrato de concurrencia 001 de 2010 (folios 159 a 162 del cuaderno principal). de Estado, mediante sentencia del 21 de octubre de 20102, decretó la nulidad de

la expresión “y las instituciones hospitalarias concurrentes”, contenida en el artículo tercero, literal d), del Decreto No. 306 de 2004. Con fundamento en lo anterior, la E.S.E. Hospital La Merced de Ciudad Bolívar, mediante escrito del 10 de julio de 2014, solicitó a las demás partes del contrato su modificación con el fin de ser excluida del mismo.

3. Trámite procesal previo a la expedición del auto apelado 3.1. A través de auto del 3 de febrero de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda3. 3.2. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó escrito de contestación y propuso las siguientes excepciones: i) ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales, por no demandar la totalidad de los actos previos al contrato; ii) falta de jurisdicción o de competencia y iii) caducidad de la acción, por cuanto la demanda se interpuso seis años después del perfeccionamiento del contrato de concurrencia4. 3.3 El municipio de Ciudad Bolívar contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, para lo cual solicitó que se declararan probadas la siguientes excepciones: i) inepta demanda, porque aquella no comprendió la totalidad de los actos que debieron ser objeto de la misma y ii) caducidad de la acción, con fundamento en que el contrato se perfeccionó el 28 de diciembre de 2010 y la demanda se presentó el 16 de julio de 20155. 3.4 El departamento de Antioquia presentó escrito de contestación y formuló las

siguientes excepciones: i) caducidad de la acción, por cuanto transcurrieron más de dos años entre el perfeccionamiento del contrato -28 de diciembre de 2010y la fecha en que se interpuso la demanda -26 de julio de 2015-, ii) ineptitud sustantiva de la demanda, por no ser recurrida ni demandada la Resolución No. 3550 del 14 de noviembre de 20096. 2 Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero ponente Alfonso Vargas Rincón, expediente: 5242 – 05. Notificada por edicto fijado el 10 de diciembre de 2010 y desfijado el 14 de diciembre de 2010 obrante a folio 64 del cuaderno principal. 3 Folio 77 del cuaderno principal. 4 Folios 91 a 100 del cuaderno principal. 5 Folios 128 a 137 del cuaderno principal. 6 Folios 148 a 155 del cuaderno principal.

4. Decisiones apeladas7

Agotado el trámite legal, una vez instalada la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA y surtida la etapa de saneamiento, la magistrada integrante de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia se pronunció sobre las excepciones propuestas, así: i) Negó la excepción denominada “ineptitud de la demanda, por no haber comprendido la demanda todos los actos administrativos”, para lo cual argumentó que la demanda resulta inepta cuando carece de alguno de los requisitos esenciales para ser presentada o no se individualizan las pretensiones de manera clara.

En ese sentido, resaltó que la parte actora atacó la validez de un contrato y sus pretensiones están encaminadas a que se decrete la nulidad del mismo, lo que se puede analizar a través del medio de control de controversias contractuales8. ii) Negó la excepción de caducidad de la acción, por cuanto no existía certeza de la vigencia del contrato, lo cual, de conformidad con el inciso 2º, literal j), del artículo 164 del CPACA9, resultaba necesario para computar el término de caducidad10.

5. Recursos de apelación 5.1. Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público En lo correspondiente a la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales, afirmó que para el perfeccionamiento del contrato se expidieron diversos actos previos que gozan de presunción de legalidad, entre ellos, la Resolución No. 3350 de 2009, que, a su juicio, se constituía en la fuente 7 El Despacho advierte que se hará referencia a las decisiones relacionadas con los recursos de apelación, en la medida en que las demás no fueron objeto de reparo por las partes y, por tanto, resulta innecesario referirse a aquellas. 8 Minuto 22: 20 a 22: 57 de la grabación de la audiencia inicial, contenida en el CD que obra a folio 16 A del cuaderno de principal. 9 Artículo 164: “La demanda deberá ser presentada” (…) “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad” (…) “j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de

fundamento. Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente” (…). 10 Minuto 22: 20 a 22: 57 de la grabación de la audiencia inicial, contenida en el CD que obra a folio 16 A del cuaderno de principal. del contrato de concurrencia y, por ese motivo, también debía demandarse ese acto administrativo. En cuanto a la excepción de caducidad de la acción, manifestó que para la fecha en que se presentó el libelo transcurrieron más de dos años desde la expedición de la Resolución No. 3350 de 2009 y desde el perfeccionamiento del contrato; adicionalmente, consideró que la parte demandante tuvo conocimiento, con anterioridad, del fallo que decretó la nulidad parcial del Decreto No. 306 de 2004, porque quien interpuso la demanda fue el Sindicato de Instituciones del Sector Salud del departamento de Antioquia11. 5.2. Departamento de Antioquia En lo que respecta a la inepta demanda, señaló que el artículo 4 de la Resolución No. 3350 de 2009 establece que, para que la entidad demandante fuera beneficiaria de la concurrencia, debía celebrar el contrato, por tal razón, también debió demandarse el mencionado acto administrativo, toda vez que se constituía en la fuente del contrato celebrado. En relación con la excepción de caducidad, indicó que lo pretendido en la demanda era la nulidad parcial del contrato, la cual, en su criterio, debía

entenderse como una nulidad relativa, por consiguiente, según lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA, el término de caducidad de dos años debía contarse a partir del perfeccionamiento del negocio, es decir, desde el 28 de diciembre de

2010. En ese sentido, señaló que la acción caducó, porque la demanda se presentó el 16 de julio de 2015. 5.3. Municipio de Ciudad Bolívar En criterio del mencionado ente territorial, la Resolución No. 3350 de 2009 y el contrato de concurrencia celebrado entre las partes constituyen una unidad jurídica con efectos necesarios y, por tal razón, debieron ser demandados conjuntamente.

En cuanto a la caducidad de la acción, alegó que el contrato se perfeccionó el 28 de diciembre de 2010, por lo que el plazo para interponer la demanda venció el 28 de diciembre de 201212. 11 Minuto 23: 07 a 28:40 de la grabación de la audiencia inicial, contenida en el CD que obra a folio 16 A del cuaderno de principal. 12 Minuto 41:45 a 43:53 de la grabación de la audiencia inicial, contenida en el CD que obra a folio 16 A del cuaderno principal.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Procedencia del recurso de apelación y competencia del Despacho De conformidad con el artículo 180.6 del CPACA, los recursos de apelación son procedentes, porque a través de estos se cuestionan las decisiones que resolvieron sobre las excepciones de inepta demanda y de caducidad.

Al Despacho, en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 ibídem, le asiste

competencia funcional para resolver el medio de impugnación ejercido, por tratarse de providencias dictadas por el Tribunal y, además, porque la decisión que aquí se adoptará no implica la terminación del proceso.

2. Caso concreto Dado que existe identidad entre los recursos de apelación presentados por las entidades demandadas, los mismos se decidirán de manera conjunta. 2.1. Inepta demanda De conformidad con lo dispuesto en el artículo 100, numeral 5, del Código General del Proceso13, la excepción de inepta demanda tiene lugar -únicamentecuando se presenta el incumplimiento de los requisitos de forma previstos en el estatuto procesal o cuando se evidencia una indebida acumulación de pretensiones.

En este orden de ideas, es dable concluir que la demanda debe cumplir con los requisitos formales establecidos por el legislador, los cuales, para el asunto bajo estudio, están contemplados en el título V, capitulo III, de la parte segunda de la Ley 1437 de 2011 y más precisamente en los artículos 162, 163 y 165 de este cuerpo normativo, en relación con la claridad y la precisión de los hechos y de las pretensiones, los fundamentos de derecho, las pruebas que se pretenden hacer valer y la dirección para notificaciones, entre otros aspectos que resultan relevantes y, por ende, son analizados desde el estudio de admisión que efectúa la autoridad judicial competente14. 13 Artículo 100: “Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda (…) “5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de

pretensiones”. 14 Al respecto puede consultarse el auto proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, del 29 de junio de 2017, Expediente 57.506. En el caso sub examine, se verifica que los recursos de apelación presentados se fundamentan en la falta de requisitos formales de la demanda, por no demandar los actos administrativos previos al contrato, sin que dicho requisito se encuentre contenido dentro de los artículos mencionados en el párrafo precedente, por tal razón, el Despacho encuentra que la excepción propuesta por las entidades demandadas obedece a una apreciación subjetiva carente de fundamento jurídico. Ciertamente, lo que se pretende en el asunto bajo estudio es la declaratoria de nulidad parcial de un contrato estatal, con las consecuencias que de esa circunstancia se desprenden, de ahí que no le asista razón a las entidades demandadas al sostener que la parte actora se encontraba en la obligación de demandar actos administrativos que sirvieron como antecedente fáctico y jurídico del contrato de concurrencia, toda vez que los requisitos formales de la demanda, a los cuales ya se hizo alusión, no se refieren a este tipo de situaciones y mal haría la autoridad judicial en darle un alcance distinto a la norma procesal. Dicho de otra manera, el hecho de que la parte actora no hubiere demandado los actos que antecedieron al contrato estatal no deviene en la configuración de la excepción de inepta demanda, habida cuenta de que no se advirtió el incumplimiento de los requisitos formales previstos en el CPACA ni se evidenció

una indebida acumulación de pretensiones, razón por la cual no se cumplen los presupuestos del numeral 5 del artículo 100 del CGP, para la prosperidad de este medio exceptivo. De conformidad con lo expuesto, se estima que la decisión adoptada por el Tribunal a quo fue acertada y, como consecuencia de ello, los recursos de apelación interpuestos contra aquella no prosperan. 2.2 Caducidad de la acción De entrada, el Despacho advierte que no le asiste razón a las entidades demandadas, en el sentido de que la pretensión de nulidad parcial del contrato estatal debe asemejarse a una nulidad relativa. Tal comparación no es acertada, debido a que las nulidades absolutas consagradas en el artículo 44 de la Ley 80 de 199315, pueden ser de carácter parcial o total, dependiendo si se encuentra 15 Artículo 44: “Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: “1.Se celebren con personas incurras en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley; viciado la totalidad del negocio jurídico o solo una parte del mismo; lo anterior, de conformidad con el contenido del artículo 47 de la misma disposición normativa, que consagra la posibilidad de nulidad parcial del contrato como categoría independiente de la nulidad absoluta o relativa16. Lo precisado resulta importante, porque los efectos que puede acarrear la pretensión de nulidad parcial del contrato, bien sea de nulidad relativa o de nulidad absoluta, tiene incidencia en el conteo de la caducidad.

En efecto, el artículo 164, inciso 2º, literal j), del CPACA, establece “cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente”. De la lectura de la norma transcrita, se evidencia que las nulidades parciales, bien sean absolutas o relativas, deben demandarse dentro del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente al perfeccionamiento del contrato y, por excepción, la nulidad absoluta puede demandarse por fuera de ese término, siempre que el contrato se encuentre vigente. Ahora bien, según la cláusula sexta del referido contrato, este “tendrá vigencia a partir de su perfeccionamiento hasta la realización de los pagos previstos”17 y de la demanda se desprende que estos no se realizaron en los términos pactados18, “2.Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal. “3. Se celebren con abuso o desviación de poder. “4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y “5o. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta Ley”. 16 Artículo 47: “La nulidad de alguna o algunas cláusulas de un contrato no invalidará la totalidad del acto, salvo cuando este no pudiese existir sin la parte viciada”.

17 “Cláusula sexta vigencia del contrato: “El Presente contrato tendrá vigencia a partir de su perfeccionamiento hasta la realización de los pagos previstos”. 18 De acuerdo con lo pactado en el contrato concurrencia No. 001 de 2010 (literal d, cláusula cuarta), el Hospital La Merced de Ciudad Bolívar debía concurrir con un pago equivalente a $1.777’041.088, sin embargo, según se extrae de los hechos de la demanda, el propio ente hospitalario reconoció que -únicamentepagó $964’423.956. Aunado a lo anterior, se destaca que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su escrito de contestación de demanda, afirmó que la entidad demandante no había realizado el pago previsto en el contrato. En ese sentido, como en dicho negocio se estipuló que la vigencia del contrato iba desde su perfeccionamiento hasta la realización de los pagos acordados (cláusula sexta) y teniendo en cuenta que tales pagos no se hicieron en los términos pactados, ha de señalarse que el contrato se encontraba vigente al momento de la presentación de la demanda. razón por la cual el contrato, a la fecha de la presentación del libelo, se encontraba vigente. En este caso, se tiene que lo alegado en la demanda puede enmarcarse en la causal de nulidad absoluta prevista en el numeral 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 199319, por tanto la demanda se presentó en tiempo. Con todo, conviene señalar que el presente análisis se realiza sin perjuicio de la potestad y deber que tiene el juez de conocimiento de verificar el cumplimiento de

los presupuestos al momento de dictar sentencia. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la audiencia inicial celebrada el 30 de marzo de 2017, mediante las cuales se negaron las excepciones propuestas por las entidades demandadas.

SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO SJAG/ 2C + LZ MAMG 19 Artículo 44 “Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: (…) “4. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten (…)”.