CE-SECCION TERCERA-05001-23-33-000-2015-02267-01(66268)

INVOCACIÓN DE LA NORMA / VIOLACIÓN DE LA NORMA / CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA NORMA / SUSTENTACIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA NORMA / ERROR FORMAL / FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / HECHOS DE LA DEMANDA / GARANTÍA DEL DERECHO A LA

DEFENSA / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO DE

CONTRADICCIÓN / INEXISTENCIA DE INEPTITUD DE LA DEMANDA /

IMPROCEDENCIA DE LA INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA

[S]e aprecia por la Sala que, si bien en la demanda no se incluyó un acápite de normas violadas y concepto de la violación, lo cierto es que tal falencia fue una irregularidad de tipo formal y no sustancial, en tanto no supuso la ausencia de cargos de nulidad y concepto de la violación, sino la falta de inclusión de esos argumentos en un acápite especial. En efecto, se observa que en los hechos de la demanda se invocaron, aun cuando no atendiendo a una técnica jurídica estricta, las normas en que soportaba los reparos frente a los actos enjuiciados y los motivos de reproche en los que finalmente se centró la resolución de la controversia, como se advierte en la fijación del litigio y en la argumentación de la sentencia de primera instancia. (…) Bajo estas precisiones, (…) la falencia anotada constituyó una irregularidad formal y no sustancial, frente a la que no se

formuló reparo por el municipio accionado a través de la excepción de ineptitud de la demanda y a la postre no afectó el derecho de defensa de la parte demandada (…).

FUENTE FORMAL: C.P.A.CA. - ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 / C.P.A.CA. -

ARTÍCULO 170

CONVENIO DE ASOCIACIÓN / REQUISITOS DEL CONVENIO DE

ASOCIACIÓN / NORMATIVIDAD DEL CONVENIO DE ASOCIACIÓN / ENTIDAD ESTATAL Una de las formas a las que podrán acudir las entidades estatales con el fin de cumplir su cometido misional, ha de corresponder a las distintas clases de asociación entre entidades públicas y personas de derecho privado. Esta precisión conduce a la necesidad de referirse a la forma de asociación consagrada constitucionalmente en el artículo 355 (…). La celebración de esos acuerdos fue reglamentada por el Decreto 777 de 1992 (…). Adicionalmente, del contenido del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, norma invocada en el convenio que ocupa la atención de la Sala, se destaca lo siguiente: a) Abrió el campo de cobertura de esta figura a los sujetos que podían concurrir a su utilización y en ese sentido prescribió que las entidades estatales, cualquiera fuera su naturaleza y orden administrativo podrían, con la observación de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse. b) Amplió su ámbito de aplicación en función de los sujetos con quienes podría asociarse el Estado y al efecto dispuso que podría hacerlo con personas jurídicas particulares. c) Abarcó un espectro funcional mayor, por cuanto se previó que podría utilizarse este instrumento para

el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asignara la ley a las entidades estatales. d) Así mismo, consagró que cuando en virtud de lo dispuesto en ese artículo, surgieran personas jurídicas sin ánimo de lucro, éstas se sujetarían a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común. De esa legislación igualmente ha de destacarse, como conclusión esencial, que los convenios de asociación a que se refiere tal artículo se celebrarían de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en tanto fue ese el marco normativo Superior en el que se apoyó su expedición, de manera que no resultaba acertado interpretar la normativa legal expedida atendiendo a un contexto distinto al que impuso la Carta Superior. (…) En la actualidad, el Decreto 777 de 1992 se encuentra derogado por virtud del Decreto 092 de 2017, a partir del cual se introdujeron nuevas disposiciones en torno a los convenios de asociación (…).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 355 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / DECRETO 777 DE 1992 / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 96 / DECRETO 777 DE 1992 / DECRETO 092 DE

2017

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto y los elementos que conforman el convenio de asociación, consultar providencia de 3 de diciembre de 2014, Exp. 51832, C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz; conceptos de 23 de febrero de 2006, Rad. 1710, C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo; de 3 de septiembre de 2009,

Rad. 1957, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo; de 12 de septiembre de 2013, Rad. 2146, C.P. William Zambrano Cetina; y providencia de la Corte Constitucional, de 9 de septiembre de 1999, Exp. C-671, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO DE ASOCIACIÓN / MODIFICACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / FALTA DE PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / INVITACIÓN A NEGOCIAR / ACTO PRECONTRACTUAL / ETAPA PRECONTRACTUAL / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA El demandante alegó en todo momento que la entidad modificó unilateralmente el documento soporte técnico y financiero del convenio al incluir la obligación de reintegrar al municipio el fruto de la comercialización del material reciclable, obligación que no existía cuando se suscribió el convenio y fue posterior a su celebración sin contar con la anuencia del asociado. (…) [N]o es posible concluir que la administración introdujo de manera posterior a la firma del convenio el párrafo en cuestión sin el consentimiento del contratista, pues por el contrario lo que se infiere es que (…) [el demandante] sí conoció de su texto antes de suscribir el acuerdo de voluntades, dado que, se reitera, fue con base en los datos allí suministrados por la administración, en cuanto a valor y plazo, que la demandante estructuró su oferta de asociación. Ahora, si bien el soporte técnico y económico que se encuentra firmado por los funcionarios del municipio no tiene fecha, tal

circunstancia no resulta suficiente para sustraerle vigor a su contenido y menos para inferir que la inclusión del párrafo en cuestión se hizo con posterioridad a la firma del convenio y sin la anuencia del asociado. Ello se deriva del hecho de que las partes reiteradamente, a lo largo de la ejecución se refieren a ese documento como el fundamento técnico y económico de la invitación que sirvió de base a la celebración del convenio, lo cual permite entrever que su elaboración, en efecto, al ser el sustento de la convocatoria para celebrar el acuerdo, fue anterior a su suscripción. (…) Se deriva de lo expuesto que, lejos de ser sorprendido por la entidad respecto de la obligación de reintegrar los dineros de la comercialización como lo sostuvo en la demanda y en la apelación, en realidad lo que hizo (…) [el demandante] fue apartarse del compromiso que sobre el particular se plasmó en los documentos precontractuales que hicieron parte del convenio y procedió a su reinversión según su arbitrio en cuestiones que el proyecto no requería reinvertir y sin obtener la autorización previa y expresa de la SAM. Ciertamente, lo que procuraba el apelante era que la entidad aceptara una reinversión que ya había hecho motu proprio, con desconocimiento de esas condiciones, aspecto que dista de guardar identidad con lo sostenido en la demanda acerca de la supuesta modificación unilateral referente al fruto de la comercialización de los recursos, circunstancia que, además, como se anotó, en precedencia carece de respaldo probatorio. Así pues, los cargos del recurso de apelación dirigidos a reprochar la conducta de la entidad por la supuesta modificación unilateral del documento

“soporte técnico y económico” del convenio de asociación, con sustento en la cual incluyó en el acto de liquidación la obligación de reintegrar al municipio el fruto de la comercialización del material reciclable no tienen vocación de prosperidad. CONDENA EN COSTAS / PRESUPUESTOS DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE COSTAS PROCESALES / AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO / CUANTÍA DEL PROCESO / ESTIMACIÓN DE LA CUANTÍA DEL

PROCESO / CUANTÍA DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

DURACIÓN DEL PROCESO / GESTIÓN DEL PROCESO / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO Habida cuenta de que para este proceso se aplica el artículo 188 del CPACA, de conformidad con el artículo 365 del Código General del Proceso, en la presente providencia se impondrá la condena en costas a cargo de la parte vencida, es decir, a la parte demandante. Procede la Sala a fijar las agencias en derecho correspondientes, para que se tengan en cuenta en la liquidación de costas. Para el efecto, de conformidad con el numeral 4 del artículo 366 del mismo Código, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. (…) A su vez, el artículo 6 del Acuerdo consagró que en los procesos con cuantía las tarifas máximas de agencias en derecho deben establecerse en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia.

Respecto de la naturaleza se advierte que el debate central giró en torno a la nulidad del acto que liquidó unilateralmente el convenio de asociación (…), debate que en segunda instancia no concluyó que adoleciera de ilegalidad alguna. Acerca de la calidad de la gestión procesal se observa que la entidad demandada no presentó alegatos de conclusión en segunda instancia. En cuanto a la duración del proceso en segunda instancia, se tiene que el recurso de apelación se admitió el (…), término desde del cual a la fecha en que se profiere esta decisión ha pasado más de un año. A partir de lo expuesto, se fijan las agencias en derecho en la segunda instancia en el 1% de [las pretensiones de la demanda] (…) a cargo de la parte vencida, en este caso la parte demandante (…) y en favor de la entidad demandada municipio de Medellín – Secretaría de Medio Ambiente.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 366 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 188 / ACUERDO 1887 DE 2003 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-02267-01(66268)

Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE RECICLADORES DE MEDELLÍN

RECIMED

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

(APELACIÓN SENTENCIA) Temas: AUSENCIA DE INVOCACIÓN DE NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN / en este caso se invocaron en los hechos de la demanda y el demandado ejerció su derecho de contradicción frente a los mismos – CONVENIOS DE ASOCIACIÓN / marco legal y jurisprudencial – MODIFICACIÓN UNILATERAL DE LAS CONDICIONES DEL CONVENIO – no se acreditó que el ente territorial hubiera variado las condiciones económicas inicialmente acordadas frente a la destinación del producto de la comercialización del reciclaje Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 8 de septiembre de 2020, mediante la cual resolvió negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la parte actora.

I. A N T E C E D E N T E S

1. Síntesis del caso La presente controversia gira en torno a la nulidad del acto que liquidó unilateralmente – y del que lo confirmó- el convenio de asociación No. 4600021485 celebrado entre municipio de Medellín – Secretaría de Medio Ambiente y la Cooperativa Multiactiva de Recicladores de Medellín – Recimed, cuyo objeto consistió en aunar esfuerzos tendientes a fortalecer la gestión integral de residuos sólidos en la centralidad y los corregimientos de Medellín, a través del mejoramiento de los ingresos, condiciones de vida, y capacidad técnica y

administrativa de los recuperadores ambientales y organizaciones de base comunitaria. Se alega por la cooperativa demandante que el municipio no podía liquidar el convenio unilateralmente por no resultar posible ejercer las potestades conferidas por la Ley 80 y tampoco podía incorporar en el acto de liquidación la orden a Recimed de reintegrar los valores correspondientes a los frutos de la comercialización del reciclaje, por cuanto esa orden surgió de un cambio unilateral e inconsulto que el ente territorial realizó de los soportes técnicos y económicos que sirvieron de base del acuerdo.

2. La demanda La demanda fue presentada el 27 de octubre de 2015 por la Cooperativa Multiactiva de Recicladores de Medellín Recimed, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) contra el municipio de Medellín – Secretaría de Medio Ambiente, con el fin de que: i) Se declare la nulidad de la Resolución No. 211 del 5 de junio de 2013, por la cual el municipio liquidó unilateralmente el convenio No. 4600021485 y la de la Resolución No. 295 del 25 de julio del mismo año, por la que, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra aquella, la confirmó. ii) Como consecuencia de las anteriores declaraciones:  Se condene al municipio de Medellín a pagar a la cooperativa la suma de $441’223.2481.  Se liquide judicialmente el contrato.  Se exonere a Recimed de la obligación de reintegrar al municipio

de Medellín los dineros recaudados en desarrollo de la comercialización en los componentes urbano y rural, por valor de $834’754.739.

3. Los hechos En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos relevantes: 3.1. El 9 de octubre de 2009, el municipio de Medellín – Secretaría de Medio Ambiente y la Cooperativa Multiactiva de Recicladores de Medellín Recimed celebraron el convenio de asociación No. 4600021485, cuyo objeto consistió en aunar esfuerzos tendientes a fortalecer la gestión integral de residuos sólidos en la centralidad y los corregimientos de Medellín, a través del mejoramiento de los ingresos, condiciones de vida, y capacidad técnica y administrativa de los recuperadores ambientales y organizaciones de base comunitaria. 3.2. El plazo del convenio se pactó en 19 meses y 20 días calendario que iniciaría 1 No se indica en la demanda a cuál concepto corresponde esta suma. el 14 de octubre de 2009 en su componente rural y el 28 de noviembre del mismo año en su componente urbano, plazo que se amplió en 37 días calendario. El valor de los aportes se acordó en la suma de $4.947’733.598, de los cuales $3.841’577.778 correspondían a aportes en dinero a cargo del municipio de Medellín y $1.106’155.820 los debía aportar Recimed en especie. 3.3. En la propuesta presentada por la demandante se plasmó que el fruto de la comercialización del reciclaje de residuos sólidos se dirigiría a reinvertir en la

cooperativa. 3.4. El plazo del convenio venció el 20 de junio de 2011 y el 23 de mayo de 2013, el municipio envió a la cooperativa un proyecto de acta de liquidación en la que modificó unilateralmente las condiciones de los soportes técnicos y económicos del convenio al incluir la obligación a cargo de Recimed de reintegrar el 100% de los dineros recaudados por concepto de comercialización de los componentes urbano y rural, estimado en la suma de $834’754.739, con lo cual desconoció las normas que desarrollaban el convenio de asociación como el artículo 355 de la Constitución Política y los artículos 4 y 96 de la Ley 446 de 1999 que impedían que la entidad estatal pudiera modificar unilateralmente este convenio. 3.5. Esta propuesta de liquidación no fue aceptada por Recimed, por cuanto, según se alegó, esos valores habían ingresado al patrimonio de la demandante para reinvertir en la cooperativa. 3.5. Se sostiene en la demanda que, pese a que el convenio de asociación no se rige por las normas de la Ley 80 de 1993, sino por los artículos 355 de la Constitución Política y 96 de la Ley 446 de 1996, el municipio de Medellín, en abuso de su posición dominante, mediante Resolución No. 211 del 5 de junio de 2013 liquidó unilateralmente el convenio de asociación sin tener facultad para hacerlo, dada la relación horizontal que existía entre las partes. 3.6. Luego de ser atacada a través de recurso de reposición, la anterior decisión fue confirmada en resolución 295 del 25 de julio de 2013.

4. Fundamentos de derecho Como apoyo jurídico de sus pretensiones, la parte demandante señaló que en este evento debía observarse lo dispuesto en el literal j) del numeral iv) del artículo 164 del CPACA que regulaba el término de caducidad para interponer el medio de control de controversias contractuales en concordancia con lo consagrado en el artículo 141 de ese mismo compendio legal.

5. Actuación procesal 5.1. Por auto del 22 de enero de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda, ordenó la notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 5.2. Contestación de la demanda – municipio de Medellín La entidad accionada contestó dentro del término legal. En esa oportunidad se opuso a las pretensiones por carecer de fundamento jurídico.

Advirtió que el convenio, no obstante regirse por el artículo 355 de la Constitución Política y el Decreto 777 de 1992, ello no impedía que pudieran ejercerse las facultades que la Ley 80 de 1993 otorgaba a las entidades estatales como el municipio de Medellín, pues no dejaba de ser un negocio jurídico estatal. Frente a los supuestos fácticos, indicó que el municipio no había modificado unilateralmente las condiciones económicas del acuerdo, pues en ninguna parte del convenio, ni en sus estudios previos ni en la propuesta, se estableció que el producto de la comercialización era para reinvertir en la cooperativa. Indicó que, por el contrario, en los estudios previos que antecedieron la contratación se plasmó que los recursos de comercialización no serían del patrimonio de Recimed, toda vez que debían ser consignados en una cuenta

especial para que la Secretaría de Medio Ambiente definiera su destinación, pero no ingresaría a los activos de la cooperativa. Adicionalmente formuló las excepciones que denominó “caducidad”, “prescripción”, “falta de causa para demandar”, “inexistencia de la obligación”, “buena fe” y “compensación”. 5.3. Audiencia Inicial El 1 de noviembre de 2016 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en la cual tuvo lugar la etapa de saneamiento. En su desarrollo, se advirtió sobre la ausencia de causales de nulidad que viciaran lo actuado y así quedó expresamente convalidado por los intervinientes. Al pronunciarse sobre la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales advirtió que la demanda se presentó dentro de la oportunidad prescrita en el numeral iv) del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, por lo que el medio de oposición no estaba llamado a prosperar, como tampoco lo estaba la excepción de prescripción. Luego, al fijar el litigio, lo circunscribió a establecer si los actos administrativos contenidos en las resoluciones 211 del 5 de junio 2013 y 295 del 25 de julio de 2013, expedidas por el municipio de Medellín por medio de las cuales liquidó unilateralmente el convenio de asociación No. 4600021485 están viciados de nulidad por las razones esbozadas por la parte actora2 referentes a la falta de competencia para realizar la liquidación unilateral del acuerdo por no ser posible incluir el ejercicio de cláusulas exorbitantes de la Ley 80 de 1993, ni incluir en la

liquidación la obligación de reintegrar sumas de dinero recaudadas por la demandante. Agotado ésto, se pronunció acerca del valor de las pruebas aportadas al proceso, incorporó las documentales allegadas por las partes y decretó los oficios solicitados para que se remitieran otros documentos; negó los testimonios solicitados por la parte actora por no haberse indicado el objeto de la prueba. 5.4. Etapa de pruebas En auto de 9 de agosto de 2017 el a quo requirió a la parte demandada para que allegara los documentos decretados como pruebas, cumplido lo cual se agotó la etapa probatoria. 5.5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 28 de noviembre de 2017, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. En el término concedido las partes presentaron sus respectivos escritos de alegaciones, en los cuales reiteraron los argumentos expuestos en oportunidades procesales precedentes. 2 Se advierte que en el acápite de fundamentos de derecho la parte actora no invocó cargos de nulidad en contra de las resoluciones acusadas, pero en los hechos de la demanda sí hizo referencia a los argumentos aludidos por el a quo. El Ministerio Público guardó silencio. 5.6. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 8 de septiembre de 2020 negó las pretensiones de la demanda. Después de referirse a la normativa y a la jurisprudencia relacionada con los convenios de asociación previstos en el artículo 355 de la Constitución Política, el artículo 96 de la Ley 446 de 1998 y el Decreto 777 de 1992, consideró que en los

mismos era procedente ejercer la facultad de liquidación unilateral, la cual pese a no corresponder a una cláusula exorbitante autorizada por el mencionado Decreto, en todo caso estaba prevista en la Ley 80 de 1993 que regía, por regla general, la actividad contractual del ente territorial demandado. Con base en ello, estimó que la administración municipal había obrado con competencia al expedir las resoluciones acusadas. Resuelto lo anterior, el a quo precisó que, además de haber alegado la falta de competencia, se evidenciaba que se impetraba la nulidad de esos mismos actos administrativos “porque supuestamente se habría incurrido en abuso por parte del ente territorial, en la medida en que habría modificado unilateralmente los documentos técnicos que constituyen el antecedente del convenio lo que le ha servido a la Secretaría del Medio Ambiente para exigir las devolución de unas sumas de dinero que se obtuvieron como producto de la comercialización de los productos reciclable, que el contratista estima que le pertenecen”. Luego de revisar los documentos en que se sustentaban las pretensiones del demandante, correspondientes a los soportes técnicos y económicos del convenio indicó que había dos paquetes concernientes a esos soportes. Unos sin firma y otros signados por representantes del municipio, aunque ninguno tenía fecha. Señaló que en el que se hallaba firmado y el cual aunque no tenía fecha merecía valor probatorio, a diferencia de aquel que no se hallaba rubricado, se encontraba la estipulación relativa a que la destinación de los frutos de la comercialización de los residuos sólidos recolectados sería definida por la Secretaría de Medio

Ambiente de Medellín y no ingresarían al peculio del asociado. Bajo ese contexto estimó que las pretensiones relacionadas con la ilegalidad de la orden de reintegro de $834’754.739 carecerían de respaldo probatorio, pues lo cierto era que, según se pactó en su contenido, el uso final que debía dársele a los rendimientos, frutos, o productos resultantes de la comercialización del material reciclable sería definido por la Secretaría de Ambiente, pero en todo caso no entrarían a formar parte del patrimonio de Recimed. Finalmente, el a quo se pronunció frente a la pretensión relacionada con la falta de pago en favor de Recimed de la suma de $441’223.248, la que, según afirmó el demandante, el municipio de Medellín no desembolsó en su favor. Al respecto, el tribunal consideró que en tanto el convenio terminó por vencimiento del plazo sin que se hubieran ejecutado las prestaciones a cargo de las partes, no tenía objeto que se hubiere desembolsado la suma reclamada, máxime cuando se evidenció que de la suma que se le entregó al contratista, este no alcanzó a ejecutar sino $301’690.799. 5.7. El recurso de apelación 5.7.1. Parte actora Como fundamento de su inconformidad contra la sentencia de primera instancia, la parte actora manifestó que el tribunal no tuvo en cuenta la existencia del material probatorio que mostraba que fue luego de firmar el convenio que se incluyó una modificación sustancial que consistió en que los rubros de comercialización no ingresarían al patrimonio de Recimed. Manifestó que en los términos de la invitación y la propuesta no se incluían esas

modificaciones, respecto de la destinación de los dineros recaudados por concepto de comercialización de residuos sólidos. Expresó que fue durante el curso de la ejecución de convenio que la administración procedió a su modificación al introducir un párrafo adicional en el numeral 12.1.7. de los soportes técnicos en el que se indicó que la destinación de los recaudos por comercialización sería decidida por la entidad. Señaló que tras advertir lo anterior, Recimed elevó sendas comunicaciones a la Secretaría manifestando lo ocurrido frente a lo cual se obtuvieron respuestas que ninguna relación guardaban con la situación puesta de presente. Sostuvo que el municipio no podía exigir el reintegro de unos rubros que no estaban contemplados en el contrato para ser destinados a su arbitrario, dado que esto causaría un desequilibrio económico en detrimento de Recimed. Argumentó que el hecho de que no se supiera la fecha del documento en el cual se habían efectuado las modificaciones a los soportes técnicos en los que se incluyó que la destinación de los frutos de la comercialización sería determinada por la Secretaría de Ambiente era una circunstancia que ponía a Recimed en posición de indefensión y debió ser una situación aclarada por la entidad territorial.

6. Actuación en segunda instancia 6.1. Mediante providencia del 10 de diciembre de 2020, la Sección Tercera de esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. 6.2. En decisión del 4 de mayo de 2021, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rindiese su

concepto. En el término otorgado, la parte actora presentó su escrito de alegaciones, en el que, en esencia, reiteró los argumentos que soportó la causa. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. C O N S I D E R A C I O N E S Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarán los siguientes temas: 1) competencia del Consejo de Estado; 2) procedencia y oportunidad para el ejercicio de la acción contractual; 3) cuestión previa: La ausencia de formulación concreta de los cargos de nulidad contra el acto administrativo demandado en un acápite destinado para ese propósito; 4) el marco normativo y jurisprudencial de los convenios de asociación; 5) análisis de la apelación: 5.1) hechos probados; 5.2) la acreditación de la modificación unilateral del convenio de asociación y 6) costas.

1. Competencia del Consejo de Estado A continuación, la Sala verificará la competencia para conocer del recurso de apelación: Se tiene presente que el artículo 1043 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), vigente a partir del 2 de julio de 2012, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra instituida para conocer, “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, (…) en los que estén involucradas las entidades públicas”.

En esta oportunidad se encuentran en controversia circunstancias atinentes a la nulidad del acto de liquidación del convenio de asociación No. 4600021485

celebrado entre el municipio de Medellín – Secretaría de Medio Ambiente y la Cooperativa Multiactiva de Recicladores de Medellín Recimed. Así las cosas, el municipio de Medellín – Secretaría de Medio Ambiente ostenta la naturaleza de entidad pública, por lo que, con sujeción a lo dispuesto en el numeral primero del artículo 104 del CPACA, esta jurisdicción es competente para conocer del presente asunto. 1.2.- También le asiste competencia a la Sala para tramitar la causa en segunda instancia, toda vez que la mayor de las pretensiones de contenido económico se estimó en la suma de $834’754.7394, monto que resulta superior a la suma equivalente a 500 S.M.L.M.V. ($322’175.000)5, exigida en la Ley 1437 de 2011, para que el proceso tuviera vocación de doble instancia.

2. Procedencia y oportunidad para el ejercicio de la acción contractual Observa la Sala que las pretensiones versan sobre la nulidad del acto que liquidó unilateralmente el convenio de asociación No. 4600021485, celebrado entre el municipio de Medellín – Secretaría de Medio Ambiente y la Cooperativa Multiactiva de Recicladores de Medellín Recimed y la nulidad del acto que lo confirmó, aspecto que, al tenor de los dictados del artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 orientan a que: “Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir 3 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos,

omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. “Igualmente conocerá de los siguientes procesos: “(…). “2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. 4 Folio 3 del cuaderno 1. 5 $ con fundamento en el salario mínimo legal vigente el 27 de octubre de 2015 ($644.350X 500 = $322’175.000). que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los a