CE-SECCION TERCERA-05001-23-33-000-2015-02394-01(58436)A-2017

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Rechazo de demanda por caducidad / RECHAZO DE DEMANDA POR CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Por daños causados implementados del plan de racionalización de rutas / CADUCIDAD POR DAÑOS CAUSADOS POR PLAN DE RACIONALIZACIÓN DE RUTAS – Procedencia medio de control de reparación directa / ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Procedente para reclamar daños derivados por plan de racionalización de rutas A juicio de la Sala, es menester revocar el auto impugnado que rechazó la demanda por caducidad del medio de control, dado que de los hechos y pretensiones incoadas se colige que el actor escogió el medio adecuado, toda vez que pretende la reparación del daño causado, en razón del plan de racionalización de rutas que afectó la prestación del servicio previamente autorizado. Plan que la actora no controvierte, aunado a que las resoluciones que definitivamente excluyen los vehículos afiliados a la sociedad, se limitan a ejecutar lo previamente decidido. De suerte que, como la demandante no pretende la nulidad de las resoluciones n. ° 790 de 13 de diciembre de 2012, 168 y 193 de 4 y 22 de abril de 2013 que dispusieron el plan de racionalización, sino la reparación del daño que la implementación del plan le causó e intentó el medio de control adecuado, las pretensiones habrán de resolverse. Sostiene la actora que, sin perjuicio de la política pública que los actos que relacionan en la demanda materializan y

ejecutan deberá ser reparada por los perjuicios que las medidas causaron a su patrimonio. Le halla la Sala razón a la parte actora por cuanto, lo pretendido tiene que ver con la indemnización de los daños al margen de la validez de los actos. (…) una vez establecido que el medio de control invocado se escogió correctamente y dado que el tribunal hizo consistir su decisión en que se ha debido instaurar la nulidad y el restablecimiento del derecho la providencia será revocada. CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN – Por daños derivados por plan de racionalización de rutas / CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN Término dos años En orden a que se declare la responsabilidad del Estado para la reparación de un daño por acción u omisión de agentes estatales, el término de los dos años para acceder a la justicia se cuenta desde el día siguiente del insuceso, a partir de su ocurrencia o desde que el demandante tuvo o debió tener conocimiento de la misma. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la limitación temporal del derecho a acceder a la administración de justicia, por razones de seguridad jurídica, propende porque los litigios se resuelvan para que las situaciones jurídicas se consoliden. (…) se tiene que cuando se trata de un daño continuado, es decir extendido en el tiempo, el conteo del término de los dos años comienza desde la cesación, sin perjuicio de que acuda a la justicia estando en vigor la vulneración.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-02394-01(58436)A

Actor: COMPAÑÍA METROPOLITANA DE BUSES S.A.-COMBUSES S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: APELACIÓN AUTO – ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto del 10 de octubre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia que rechazó la demanda por caducidad del medio de control.

ANTECEDENTES LA DEMANDA El 17 de noviembre de 2015, la Sociedad Compañía Metropolitana de Buses S.A.- Combuses S.A., actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda contra el municipio de Medellín en la que elevó las siguientes pretensiones: “1. Que se declare que el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, con la expedición de las resoluciones 790 de 13 de diciembre de 2012, 168 de 4 de abril de 2013, y 193 de 22 de abril de 2013, causó un daño patrimonial especial y antijurídico a la

sociedad COMPAÑÍA METROPOLITANA DE BUSES S.A.-COMBUSES S.A.

2. Como consecuencia de la anterior declaratoria, que se condene al MUNICIPIO DE MEDELLÍN a pagar a la sociedad COMPAÑÍA METROPOLITANA DE BUSES

S.A.-COMBUSES S.A., por concepto de perjuicios materiales, representado en el lucro cesante y daño emergente, una indemnización, en los términos siguientes. 2.1 Por el daño emergente se le pague todo lo que tuvo que gastar la sociedad en reorganizar la empresa por haberse reducido de una manera tan considerable y además por haber tenido que acompañar todo el proceso de retiro de la flota de vehículos, todo ello en la suma de trescientos millones de pesos ($300.000.000) o en la cifra que se acredite en el proceso con la prueba pericial correspondiente. 2.2 Por el lucro cesante, esto es, por lo que la empresa dejó de percibir, mes a mes por el concepto de costos de administración y cupos de los vehículos que operaban las rutas canceladas en virtud de los actos administrativos indicados desde el momento en que se hizo efectiva la cancelación de rutas y por el termino de duración o vigencia de la sociedad o el que el juez determine, todo ello teniendo en consideración de que (sic) los ingresos brutos anuales dejados de percibir ascienden a la suma aproximada de mil millones de pesos anuales ($1.000.000.000), o el valor que se acredite en el proceso, conforme a la prueba pedida para ello.

3. Las sumas del numeral anterior será indexada según los índices del IPC desde la fecha de su causación hasta la fecha del pago efectivo.

4. Que se condene a la entidad demandad a liquidar y pagar a la sociedad demandante, a partir de la ejecutoria de la sentencia que acoja las pretensiones, intereses comerciales moratorios a la tasa más alta autorizada por la ley, sobre todas las sumas liquidadas y hasta que se produzca el pago efectivo de tales

valores.

5. Que se condene en costas a la entidad demandada”.

Como fundamento de sus pretensiones, el actor expuso los siguientes hechos:

1. La Compañía Metropolitana de Buses S.A.-Combuses S.A., es una empresa dedicada a prestar el servicio de transporte masivo de pasajeros en los barrios periféricos de Medellín como Manrique, Aranjuez, Zamora, Santa Rita, Caribe entre otros, desde hace aproximadamente 60 años.

2. Mediante resolución n. ° 599 de 13 de diciembre de 2011, se habilitó a Combuses S.A., para prestar el servicio de transporte de pasajeros a nivel municipal para colectivos, bus, busetas y microbús, de manera indefinida hasta que subsistiera las condiciones exigidas y acreditadas para su otorgamiento.

3. Con la implementación del Sistema Integrado de Transporte en las cuencas 3 y 6 del área metropolitana del Valle de Aburra, mediante las resoluciones n. ° 000918 del 5 de julio de 2011 y 000348 del 16 de febrero de 2012, se adoptó un proyecto de racionalización de rutas y vehículos que implicaba la reducción de la capacidad transportadora.

4. Como consecuencia del plan de racionalización, la Secretaría de Movilidad del municipio de Medellín expidió la resolución 790 de 13 de diciembre de 2012, por medio de la cual canceló las rutas 041B, 061, 061M, 062, 064, 067, 067E y sus parámetros operacionales con los que venía operando Combuses S.A.

5. Combuses S.A., presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en

contra de la anterior resolución, resuelto mediante la resolución n. ° 168 de 4 de abril de 2013, en el sentido de no reponer la resolución y conceder el recurso de apelación, declarado improcedente, mediante resolución 0193 de 22 de abril de 2013.

6. El 28 de diciembre de 2013 la Secretaría de Movilidad informó a Combuses S.A., la cancelación de las rutas que podían operar hasta el 1 de enero próximo.

PROVIDENCIA IMPUGNADA El 10 de octubre de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó la demanda por caducidad del medio de control. (Folios 188 a 190 del cuaderno principal). Al respecto precisó: “En el presente caso la fuente del daño proviene de un acto administrativo. Como se dijo, lo que se cuestiona en la demanda es la cancelación de las rutas que la empresa demandante venía operando, de modo que, a pesar de que el actor denominó el medio de control incoado como de reparación directa, no puede apartarse de este juicio el acto administrativo del municipio de Medellín, origen del daño cuya indemnización se reclama. Se presenta entonces una indebida escogencia de la acción como excepción previa en el artículo 10 del C.G. del P. El Consejo de Estado analizó esta excepción a la luz de la Ley 1437 de 2011 y preciso que cuando el demandante haya incoado una vía procesal inadecuada, el juez debe darle al proceso el trámite correspondiente, atendiendo lo dispuesto en el artículo 171 del CPACA y siempre y cuando no haya caducado (…).

Si se adecúa el medio de control en este caso, el que procede es el de nulidad y restablecimiento del derecho, contra las Resoluciones No. 790 del 13 de diciembre de 2012, No. 168 del 4 de abril de 2013 y No. 193 de 22 de abril de 2013, el que debió ejercerse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de dichos actos, según se establece en el artículo 138 del CPACA. A folio 164 del expediente, obra oficio radicado con el No. 2013002779846, de la notificación por aviso de la resolución 0193 del 22 de abril de 2013 “por medio de la cual se declara improcedente el recurso de apelación interpuesto en contra de la resolución No. 790 del 13 de diciembre de 2012 emitida por la Secretaría de Movilidad”. Incluso el demandante en el hecho III.14 de la demanda afirma que desde el 18 de septiembre de 2014 estaba informando a la Secretaría de Movilidad el proceso de racionalización y el estado de su parque automotor con ocasión de lo decidido en la Resolución No. 790 de 2012. Es decir que, desde esa fecha la parte actora conocía los actos administrativos. La demanda se presentó el 17 de noviembre de 2015, fuera del término legal. En consecuencia se RECHAZA el medio de control por haber operado el fenómeno de la caducidad, conforme lo dispuesto en el artículo 169 numeral 1 del

CPACA”.

RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpone recurso de apelación. Pone de presente que no controvierte la legalidad de las resoluciones n. ° 790, 168 y 193, expedidas por la

Secretaria de Movilidad de Medellín, ya que estas fueron dictadas atendiendo a los parámetros legales; pretende si la indemnización de los perjuicios patrimoniales sufridos, en cuanto no está obligado a soportar el daño causado como consecuencia de la implementación y ejecución del plan se racionalización de rutas. Sostiene que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no procede en el presente asunto, toda vez que no se pretende la nulidad de los actos administrativos; y procede la reparación directa ya que lo que se pretende es la reparación del daño patrimonial causado.

CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para decidir el presente asunto, por tratarse de una providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que rechazó la demanda por caducidad del medio de control de reparación directa, en un proceso cuya segunda instancia le corresponde resolver a esta Corporación, como lo disponen los artículos 125 y 150 numeral 6 del C.P.A.C.A.

2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los hechos y pretensiones objeto de la demanda, la acción de la referencia debe ser rechazada por caducidad, como lo declaró el a quo, en consideración a que el medio de control adecuado para la presente demanda es el de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con los artículos 138 y 164 numeral 2° literal b). 3.1. Caducidad del medio de control Por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal, el legislador

dispone la extinción de las acciones judiciales que no se ejercen en el término previsto, estableciendo así la carga de acudir a la justicia con prontitud, esto es, dentro del plazo fijado por la ley, so pena de perder la posibilidad de hacerlo. Las normas de caducidad se fundan en que los litigios no persistan en el tiempo, en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución. 3.1.1 Caducidad del medio de control de reparación directa El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con la caducidad de los medios de control, establecidos para acceder a la justicia, concretamente sobre reparación directa, preceptúa: “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. Siendo así, en orden a que se declare la responsabilidad del Estado para la reparación de un daño por acción u omisión de agentes estatales, el término de los dos años para acceder a la justicia se cuenta desde el día siguiente del insuceso, a partir de su ocurrencia o desde que el demandante tuvo o debió tener

conocimiento de la misma. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la limitación temporal del derecho a acceder a la administración de justicia, por razones de seguridad jurídica, propende porque los litigios se resuelvan para que las situaciones jurídicas se consoliden. “La caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, pues una vez configurada impide acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia”1. De otra parte, se tiene que cuando se trata de un daño continuado, es decir extendido en el tiempo, el conteo del término de los dos años comienza desde la cesación, sin perjuicio de que acuda a la justicia estando en vigor la vulneración.

3. El caso concreto A juicio de la Sala, es menester revocar el auto impugnado que rechazó la demanda por caducidad del medio de control, dado que de los hechos y pretensiones incoadas se colige que el actor escogió el medio adecuado, toda vez 1 Auto de 19 de julio de 2007, expediente 31135, C. P. Enrique Gil Botero. que pretende la reparación del daño causado, en razón del plan de racionalización de rutas que afectó la prestación del servicio previamente autorizado. Plan que la actora no controvierte, aunado a que las resoluciones que definitivamente excluyen los vehículos afiliados a la sociedad, se limitan a ejecutar lo previamente decidido.

De suerte que, como la demandante no pretende la nulidad de las resoluciones n.

° 790 de 13 de diciembre de 2012, 168 y 193 de 4 y 22 de abril de 2013 que dispusieron el plan de racionalización, sino la reparación del daño que la implementación del plan le causó e intentó el medio de control adecuado, las pretensiones habrán de resolverse. Sostiene la actora que, sin perjuicio de la política pública que los actos que relacionan en la demanda materializan y ejecutan deberá ser reparada por los perjuicios que las medidas causaron a su patrimonio. Le halla la Sala razón a la parte actora por cuanto, lo pretendido tiene que ver con la indemnización de los daños al margen de la validez de los actos. Nótese que la parte actora reconoce que las resoluciones que implementaron el plan fueran expedidas atendiendo los parámetros legales e insiste en que no pretende su nulidad, empero, solicita la reparación patrimonial por los perjuicios causados como consecuencia de su aplicación. Ahora bien, una vez establecido que el medio de control invocado se escogió correctamente y dado que el tribunal hizo consistir su decisión en que se ha debido instaurar la nulidad y el restablecimiento del derecho la providencia será revocada. En armonía de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B” R E S U E L V E: REVOCAR el auto proferido el 10 de octubre de 2016, por el Tribunal Administrativo de Antioquia En firme este proveído DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Sala

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Magistrada

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Magistrado